(Беневоленская З. Э.) («Предпринимательское право», 2011, N 3)
ДОВЕРИТЕЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ИМУЩЕСТВОМ. ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
З. Э. БЕНЕВОЛЕНСКАЯ
Беневоленская Злата Энгельсиновна, кандидат юридических наук, начальник юридического отдела строительной компании.
В статье раскрыты вопросы доверительного управления имуществом в контексте истории и современности, описана изначальная миссия доверительного управления как модели, опосредующей управление и процесс разгосударствления государственного имущества, а также изложен взгляд на перспективное развитие доверительного управления имуществом в сфере недвижимости: коммерческой (доверительное управление предприятиями) и некоммерческой (доверительное управление объектами культурного наследия).
Ключевые слова: доверительное управление имуществом, траст, доверительная собственность, приватизация, разгосударствление, эффективность управления, государственное имущество, холдинги, интегрированные структуры, предприятия, объекты культурного наследия.
Trust management of property. History and contemporaneity Z. E’. Benevolenskaya
The article reveals the issues of trust management of property in the context of history and contemporaneity, describes the original mission of trust management as a model of management and process of denationalization of state property and also reports on perspective development of trust management in the sphere of immovable property: commercial (trust management of enterprises) and non-commercial (trust management of objects of cultural heritage).
Key words: trust management of property, trust, trust ownership, privatization, denationalization, efficiency of management, holdings, integrated structures, enterprises, objects of cultural heritage.
История доверительного управления и его миссия
Доверительное управление имуществом как правовая модель существует в российском праве с момента принятия в 1994 г. части первой Гражданского кодекса РФ. В 1994 г. появилась ч. 4 ст. 209 ГК РФ, которая наряду с основными правомочиями собственника, закрепленными ч. 1 ст. 209 ГК РФ, установила правило о том, что собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу (доверительному управляющему). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему, который обязан осуществлять управление имуществом в интересах собственника или указанного им третьего лица. Частью второй Гражданского кодекса РФ регламентирован правовой институт гражданского права «доверительное управление имуществом» как отдельный вид обязательства. Появлению в российском законодательстве доверительного управления имуществом предшествовала введенная в российское законодательство Указом Президента РФ от 24 декабря 2003 г. N 2296 «О доверительной собственности (трасте)» правовая модель, содержащая некоторые основные признаки оригинальной доверительной собственности (trust). В Указе говорилось: «1. Ввести в гражданское законодательство Российской Федерации институт доверительной собственности (траст). 2. Установить, что правоотношения, связанные с трастом, возникают в результате учреждения траста на основании договора об учреждении траста, заключаемого учредителем траста и доверительным собственником в пользу бенефициария (выгодоприобретателя) траста. 3. При учреждении траста учредитель передает имущество и имущественные права, принадлежащие ему в силу права собственности, на определенный срок доверительному собственнику, а доверительный собственник обязан осуществлять право собственности на доверенное ему имущество исключительно в интересах бенефициария в соответствии с настоящим Указом, договором об учреждении траста, а также законодательством Российской Федерации. 4. К праву доверительной собственности применяются правила о праве собственности, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации, настоящим Указом и договором об учреждении траста». Следует отметить, что данная модель траста в части договорного основания правоотношения, субъектного состава участников правоотношения, срочного характера договора, осуществления доверительным собственником правомочий собственника в интересах бенефициария воплотилась в модели доверительного управления имуществом, за одним существенным исключением. Исключение это состояло в том, что Указ Президента содержал норму о применимости правил о праве собственности к праву доверительной собственности. Действующая конструкция доверительного управления полностью исключает такое применение правил о праве собственности к правам доверительного управляющего, однако доверительный управляющий обладает всеми правами владельческой защиты. Сходство моделей доверительного управления и траста, регламентированного Указом Президента, помимо названных заключалось также в том, что согласно п. 6 Указа доверительным собственником при учреждении траста могли быть любые лица, за исключением, в частности, органов государственной власти, органов государственного управления, государственных учреждений, государственных предприятий и их объединений (независимо от организационно-правовой формы последних), а в действующем законодательстве о доверительном управлении имуществом (ст. 1015 ГК РФ) доверительным управляющим может быть индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия, и имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления. В ходе научных дискуссий в середине 1990-х годов <1> о судьбе траста и доверительного управления в России выкристаллизовались два основных положения: ——————————— <1> См.: Суханов Е. А. Доверительное управление или траст // Экономика и жизнь. 1995. N 6; Дозорцев В. А. Доверительное управление имуществом // Гражданский кодекс РФ. Текст. Комментарии / Под ред. О. М. Козырь, А. Л. Маковского. М., 1996. С. 524.
— к доверительному управляющему не переходит право собственности; — доверительным управляющим может быть лишь частное лицо и не может быть публичный орган. Что касается применимости права собственности к правам доверительного управляющего, то оно было отвергнуто достаточно однозначно в работах Е. А. Суханова и В. А. Дозорцева <2>. И сегодня можно прочесть в любом учебнике о том, что траст англосаксонской системы права является «чуждым» российскому праву. ——————————— <2> См.: Суханов Е. А. Указ. соч.; Дозорцев В. А. Указ. соч. С. 524.
Однако не следует забывать о том, что в те годы существовали и другие мнения. Например, в работе У. Е. Батлера были изложены комментарии к официальному мнению, подготовленному Исследовательским центром частного права для Президента в декабре 1992 г., «которое было направлено против внедрения института доверительной собственности в российское законодательство по следующим основаниям: 1) англо-американская концепция доверительной собственности более ограниченна по содержанию, чем та, что содержится в предложениях, представленных Президенту [утверждение, неправильное фактически и довольно удивительное]; 2) предложения содержат лазейки, которые позволят недобросовестно оперировать с собственностью, принадлежащей народу [термин «народ» не был идентифицирован]; 3) российское право не имеет системы «права справедливости», которая доступна английским судам [это правильно, но не существенно для предложенной конструкции, которая базируется полностью на договоре]; 4) хорошо развитая система дореволюционного российского гражданского права и раннего советского гражданского права не содержала концепции доверительной собственности. Доверительная собственность вступила бы «в полное противоречие с нашей правовой системой и традициями российского законодательства» [первое предложение правильно, второе — non sequitur. Отсутствие правового института — это не «традиция», а просто пробел в праве]; 5) предложения о внедрении доверительной собственности находятся в противоречии со статьей 10 Конституции Российской Федерации [статья 8 российской Конституции 1993 года не содержит распространительного перечня типов собственности]; 6) проблемы оперирования большим количеством акций, приобретенных государством как участником приватизации, было бы лучше разрешить путем использования договора доверительного управления [природа этого договора неизвестна, но, возможно, позволит сохранить остатки концепции государственной собственности]» <3>. ——————————— <3> Батлер У. Э. Доверительная собственность в России: к истории законодательства // КОДЕКС-info. 2004. N 1-2. С. 113. Первоисточник: Butler W. E. Trust Ownership in Russia: Towards a Legislative History // The Parker School Journal of East European Law, vol. I (1994), 301 — 326.
Приведенная цитата очень ярко показывает аргументы и контраргументы по отношению к внедрению в российское законодательство первоначальной модели, приближающейся к оригинальной доверительной собственности. Вместе с тем с вступлением в силу Гражданского кодекса РФ Указ Президента РФ «О доверительной собственности (трасте)» утратил силу. Другой вывод, который следует сделать из дискуссии тех лет, заключается в том, что доверительное управление возникло как институт частного права в ходе преодоления всеобъемлющей государственной собственности на средства производства и было задумано как противопоставление и как путь преобразования государственной собственности, наряду с приватизацией. Отчасти это предназначение доверительного управления реализовало себя в ходе управления и доверительного управления пакетами акций госкомпаний. Вместе с тем непосредственное доверительное управление как организациями, так и недвижимостью не нашло воплощения: первое в теории, второе на практике. На сегодняшний день можно сказать, что цель, ради которой доверительное управление было внедрено в российское законодательство, себя не реализовала. Необходимо, однако, вспомнить попытки такого внедрения доверительного управления в сферу управления государственным имуществом. В ноябре 1998 г. правительством Е. М. Примакова предлагалась передача стратегически значимого имущества в доверительное управление специально подготовленным менеджерам. В Заявлении Правительства РФ и Центрального банка РФ (ноябрь 1998 г.) содержались такие, например, предложения: «…соответствующие органы исполнительной власти должны принимать решение о банкротстве, санации или передаче контрольного пакета акций организаций в государственную собственность с последующей передачей в доверительное управление…» <4>. ——————————— <4> О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране // Российская газета. N 218. 1998. 17 нояб.
В качестве мер повышения эффективности процесса приватизации и управления государственным имуществом Министерству государственного имущества Российской Федерации, Российскому фонду федерального имущества и Министерству экономики Российской Федерации было «поручено: — провести проверку эффективности управления всеми государственными унитарными предприятиями, пакетами акций, находящимися в федеральной собственности, федеральной недвижимостью, включая объекты, не завершенные строительством, а также собственностью, находящейся за рубежом; — разработать систему контроля и стимулирования работы руководителей государственных унитарных предприятий, представителей государства в акционерных обществах… — создать систему доверительного управления акциями, находящимися в государственной собственности, и иным имуществом… Осуществлять передачу в доверительное управление акций и иного имущества в случае неэффективности управления ими с обязательным закреплением параметров эффективности использования; — установить ответственность и стимулы для доверительного управляющего, предусматривающие изъятие переданных в доверительное управление акций и имущества при невыполнении параметров их эффективного использования, и возможность в случае выполнения указанных параметров реализации доверительному управляющему акций и иного имущества, находящегося в его доверительном управлении…» <5>. ——————————— <5> Там же.
Таким образом, уже в 1998 г. Правительством РФ была совершенно четко осознана необходимость передачи в доверительное управление не только акций стратегически значимых АО, но и «иного имущества», обоснованно был также сделан акцент на том, что доверительный управляющий — лицо, которое способно обеспечить эффективное управление государственным имуществом и для которого юридически возможно «установить ответственность и стимулы…». Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. (с последующими изменениями) была одобрена Концепция управления государственным имуществом <6>, в которой были расставлены акценты в плане соотношения хозяйственного ведения и оперативного управления. В Концепции, в частности, говорилось: «Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются законодательством о труде… руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли… Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия…» ——————————— <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 39. Ст. 4626.
Однако, подвергнув справедливой критике правовую модель хозяйственного ведения, российская власть не приняла центристской по сути модели передачи имущества в доверительное управление. В 2001 г. российская власть пошла по пути приватизации стратегической экономики. В распоряжении Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 — 2004 годы)» признано необходимым: «продолжение работы по сокращению количества унитарных предприятий путем реорганизации и приватизации… Отказ от использования права хозяйственного ведения и постепенная оптимизация количества унитарных предприятий…». В распоряжении Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 — 2004 годы)» также говорилось: «Основными задачами реформирования ОПК являются: — оптимизация состава и структуры ОПК путем концентрации военного производства на ограниченном числе научно-производственных комплексов (объединений), контролируемых государством; — обеспечение устойчивости и развития системы научно-производственной кооперации; — осуществление мер по стабилизации социально-экономического и финансового положения предприятий и организаций ОПК и формирование необходимой нормативной правовой базы по его реформированию; — создание условий для расширения объемов инвестиций, технического перевооружения производственно-технологической базы, обновления и формирования нового состава и структуры активной части основных производственных фондов; — реализация… мероприятий по подготовке высококвалифицированных молодых специалистов для предприятий и организаций ОПК… Государственное участие в реформировании и развитии ОПК будет осуществляться не только в форме бюджетного финансирования определенной части расходов, но и путем решения вопросов по: — передаче в доверительное управление головным компаниям интегрированных структур закрепленных в федеральной собственности пакетов акций предприятий и организаций, входящих в состав этих структур» <7>. ——————————— <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 31. Ст. 3295.
Примерно в это же время принята Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 — 2005 годы) (утв. распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р) <8>, в которой говорится: ——————————— <8> Российская газета. N 173. 2003. 2 сент.; Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 34. Ст. 3396.
— «…необходимо принятие следующих мер: — …совершенствование и разработка новых механизмов управления федеральной собственностью, включая привлечение профессиональных управляющих компаний… — формирование механизма опубликования информации о приватизируемом имуществе, об имуществе, которое может быть передано в аренду, доверительное управление или концессию, включая как объекты казны, так и имущество, находящееся в ведении государственных предприятий и учреждений (в том числе объекты, не завершенные строительством). Установление свободного доступа граждан и юридических лиц к информации не только об объектах, которые могут быть отчуждены или переданы в аренду, но и об условиях возможных приватизации, аренды, доверительного управления, а также установление порядка представления соответствующей информации руководителями государственных предприятий и учреждений, ответственности за нарушение этого порядка. Это позволит более эффективно использовать государственную собственность, увеличит спрос на нее, будет способствовать ее расширенному вовлечению в оборот, увеличению доходов федерального бюджета…» Из вышесказанного следует, что изначальной миссией доверительного управления имуществом было опосредование реструктуризации и разгосударствления экономики путем привлечения частного капитала, человеческих ресурсов и частной инициативы.
Перспективные направления применения модели доверительного управления и проблемы его реализации
Наряду с традиционным уже использованием модели доверительного управления имуществом в практике банков, финансовых институтов, инвестиционных фондов, управлении принадлежащими государству пакетами акций <9> все большее значение в теории приобретает проблема передачи в доверительное управление предприятий и иных объектов недвижимости. Доверительное управление предприятиями — это альтернатива государственным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, и, как полагает автор настоящего исследования, государственным предприятиям, основанным на праве оперативного управления. В этом смысле и в ходе дальнейшего разгосударствления экономики доверительное управление предприятиями и другими объектами недвижимости — это альтернатива приватизации. ——————————— <9> См.: Гражданское право: В 4 т. Т. 4: Обязательственное право / Отв. ред. Е. А. Суханов. М.: Волтерс Клувер, 2008 // СПС «Гарант».
В настоящее время планы масштабной приватизации превалируют над всеми другими способами реструктуризации стратегической экономики <10>. С точки зрения автора настоящего сообщения, это достаточно односторонний подход к проблеме, и он объясним только тем, что путь приватизации — проверенный, многократно испытанный путь реструктуризации экономики. ——————————— <10> См.: распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2009 г. N 1805-р (с изм. от 3, 27 февраля, 17 марта, 15 мая 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 50. Ст. 6113.
Что касается отношения государства в настоящее время к доверительному управлению, то имеющиеся программные документы высших органов власти не рассматривают доверительное управление как альтернативу приватизации, а имеющаяся Концепция развития гражданского законодательства, одобренная в окончательном варианте 7 октября 2009 г. Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, хотя и отрицает в перспективе существование унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, не предлагает доверительное управление предприятиями как имущественными комплексами в качестве способа дальнейшего разгосударствления экономики. В Концепции, в частности, содержатся следующие положения: «…контрагенты… <унитарных предприятий> находятся под постоянной угрозой оспаривания действий унитарных предприятий со стороны их собственников, а последние в большинстве случаев не несут никакой имущественной ответственности за результаты своего «управления». Понятие «предприятие» закон использует для обозначения двух совершенно разных категорий — субъекта права (унитарное предприятие) и объекта права (предприятие как имущественный комплекс). При этом понимание предприятия как объекта права соответствует классическим представлениям рыночного хозяйства, тогда как понимание предприятия в качестве субъекта права является следствием сохранения в современном российском гражданском праве институтов прежнего советского гражданского права, основанного на огосударствленной плановой экономике» <11>. ——————————— <11> Концепция развития гражданского законодательства // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2009. N 11. С. 38 — 39.
Важным практическим шагом в области развития доверительного управления в сфере управления недвижимым имуществом является передача в доверительное управление автомобильных дорог. В частности, распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. N 2133-р говорит о том, что в соответствии со ст. 54 Федерального закона «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» решено утвердить прилагаемый Перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения, находящихся в федеральной собственности и подлежащих первоначальной передаче в доверительное управление Государственной компании «Российские автомобильные дороги», а также сроки такой передачи <12>. ——————————— <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 3. Ст. 338.
Доверительное управление развивается в теории как способ управления объектами недвижимости <13>. В 2005 — 2010 гг. были защищены диссертации Т. Г. Степановой «Гражданско-правовой режим доверительного управления недвижимым имуществом» (М., 2005), О. А. Кривенко «Доверительная собственность на недвижимое имущество в английском праве» (М., 2009), А. В. Куканова «Правовое регулирование договора доверительного управления недвижимым имуществом по законодательству Российской Федерации» (М., 2009), Д. А. Подгорнова «Правовое регулирование доверительного управления недвижимым имуществом как вида предпринимательской деятельности» (М., 2009), Н. Г. Гордеевой «Договор доверительного управления зданиями, находящимися в государственной собственности» (СПб., 2010). Данное обстоятельство свидетельствует о том, что в науке в последнее время значителен интерес к доверительному управлению именно объектами недвижимости, т. е. не опосредованному, через управление пакетами акций акционерных обществ производственного характера, а непосредственному управлению, воздействию доверительного управляющего на объект недвижимости. ——————————— <13> В 2004 г. был принят Закон Санкт-Петербурга от 30 июня 2004 г. N 334-51 «О доверительном управлении имуществом Санкт-Петербурга», в ст. 2 которого говорится: «В доверительное управление могут передаваться объекты недвижимости (здания, строения, сооружения, помещения, предприятия и другие имущественные комплексы, иные объекты), движимое имущество (в том числе ценные бумаги, доли, паи в хозяйственных обществах, иное имущество), а также исключительные права. Для целей настоящего Закона Санкт-Петербурга под объектами коммерческой недвижимости понимаются здания (строения, сооружения, встроенные нежилые помещения), передаваемые в доверительное управление в целях наполнения доходной части и (или) сокращения расходной части бюджета Санкт-Петербурга, в том числе путем поддержания указанных объектов недвижимости в надлежащем состоянии, их сохранения и улучшения».
Таким образом, первое и главное направление развития доверительного управления в России — это развитие на государственном уровне программных документов и концепций, касающихся непосредственного доверительного управления предприятиями как имущественными комплексами и объектами недвижимости, включая замену права хозяйственного ведения на гибкую современную модель доверительного управления. Это развитие доверительного управления в производственной сфере. В этой сфере может быть реализована миссия доверительного управления, для которой оно было сконструировано, — разгосударствление плановой экономики. Другое направление, перспективное в плане развития доверительного управления, — это направление, не связанное с производством, доверительное управление объектами культурного наследия. На практике интересна деятельность Национального фонда опеки наследия, находящегося в Москве. В своих программных документах («Манифест Национального центра опеки наследия») Фонд заявляет, что свою миссию он видит в «обеспечении эффективного функционирования в России системы доверительного управления в сфере охраны и использования наследия» <14>. У данной идеи — доверительного управления объектами национального наследия — имеется несомненная перспектива и значительная имущественная база: «Совершенно очевидно, что содержать, реставрировать, консервировать 90 тыс. объектов весьма обременительно и в сегодняшних экономических условиях превышает возможности федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации» <15>. Авторы названного коллективного труда предлагают, во-первых, передачу объектов культурного наследия в частное доверительное управление, а во-вторых, приводят примеры из зарубежной практики управления объектами культурного наследия. Они пишут, в частности, что в Великобритании существует развитая форма трастового владения и управления объектами национального достояния. Причиной же существования этой трастовой формы является то, что и для частных владельцев не всегда посильным является бремя содержания объектов культурного наследия. ——————————— <14> Доверительное управление культурным и природным наследием в России: прецеденты, аргументы, документы / Отв. ред. А. Л. Кудрявцев, Ю. Л. Мазуров. М.: Центр наследия, 2005. С. 10. <15> Там же. С. 12.
Кроме этого, авторы дают определение доверительного управления объектами культурного наследия. «Доверительное управление наследием — деятельность специально создаваемых неправительственных организаций, нацеленная на сохранение и эффективное использование неотчуждаемых объектов собственности, при которой получаемая прибыль полностью расходуется в интересах сохранения и поддержания памятников природы, истории и культуры, находящихся в ведении названных организаций» <16>. ——————————— <16> Кудрявцев А. П. Актуальные вопросы развития доверительного управления наследием в России // Доверительное управление культурным и природным наследием в России: прецеденты, аргументы, документы / Отв. ред. А. П. Кудрявцев, Ю. Л. Мазуров. С. 6.
В завершение следует сказать, что развитие нормативного регулирования доверительного управления имуществом ожидается в сфере управления недвижимостью, в том числе находящейся в государственной собственности, ибо назначение самого процесса доверительного управления имуществом — сохранение и приумножение переданного в доверительное управление имущества, а значение, которое придавалось изначально модели доверительного управления имуществом как правовой модели, его изначальная миссия — это опосредование процесса разгосударствления экономики в целях сохранения, содержания и приумножения государственного имущества. Представляется, что объединение ранее предпринимаемых российской властью фрагментарных мер по реформированию стратегически значимого сектора экономики, а именно: ускоренное банкротство несостоятельных государственных предприятий и их ликвидация, мониторинг эффективности деятельности государственных предприятий, активная критика правовой модели хозяйственного ведения, попытки кадровой реформы руководящего состава стратегически значимых предприятий путем обучения молодых управляющих за рубежом, передача в доверительное управление принадлежащих государству пакетов акций стратегически значимых АО, — все это возможно органически объединить только с помощью передачи в доверительное управление стратегически значимых предприятий как имущественных комплексов. В частности, одновременное осуществление «трансформации сложившейся отраслевой организационно-технической структуры ОПК в современную продуктово-видовую структуру», «создания вертикали управления ходом реализации заданий государственной программы вооружения» и «привлечения внебюджетных инвестиций для финансирования проектов реструктуризации, реформирования и развития производственно-технологических комплексов» <17> возможно только при помощи экономико-правовой модели доверительного управления стратегически значимым государственным имуществом, путем прямой передачи государственных предприятий не как субъектов, а как имущественных комплексов в доверительное управление специально подготовленным специалистам. ——————————— <17> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 31. Ст. 3295.
