ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗМЕЩЕНИЯ СРЕДСТВ БЮДЖЕТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА БАНКОВСКИХ ДЕПОЗИТАХ <*>
И. В. ПЕТРОВА
——————————— <*> Petrova I. V. Legal regulation of placement of budgetary means of the subject of the Russian Federation on bank deposits.
Петрова Инга Вадимовна, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.
В статье автором анализируются правовые основы порядка размещения средств бюджета субъекта Российской Федерации на банковских депозитах, а также сложившаяся практика в различных регионах. Автор делает вывод, что соответствующие кредитные отношения выступают организационным механизмом в получении данного вида дохода. Это исключает возможность реализации данных правовых отношений посредством государственного контракта, поскольку с учетом положений БК РФ и Постановления Правительства РФ от 29 марта 2008 г. N 227 «О порядке размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты» размещение бюджетных средств осуществляется исключительно на основе генерального соглашения конкретного субъекта РФ и кредитной организации.
Ключевые слова: бюджет, бюджетные средства, банковский депозит, субъект РФ, кредитные организации.
The author of the article analyses legal fundamentals of procedure of placement of budgetary means of the subject of the Russian Federation on bank deposits and also the current practice in various regions. The author makes a conclusion that the relevant credit relations play a role of organizational mechanism in receipt of this type of revenue. It excludes the possibility of realization of these legal relations by the means of state contract as taking into consideration of provisions of Budgetary Code of the RF and Decree of the Government of the RF of 29.03.2008 N 227 «On Procedure of Placement of Means of Federal Budget on Bank Deposits», the placement of budgetary means is effectuated exclusively on the basis of general agreement of the concrete subject of the RF and credit organization.
Key words: budget, budgetary means, bank deposit, subject of the RF, credit organizations.
Вектор развития экономических и политических процессов Российской Федерации направлен на увеличение бюджетных доходов путем применения различных инструментов, одним из которых является получение процентов по размещенным бюджетным средствам на банковских депозитах. Несмотря на то что введение подобного механизма является рациональным, для большинства субъектов РФ его применение остается невозможным и может остаться таковым в дальнейшем. Условия предоставления права на размещение средств бюджетов субъектов РФ на банковских депозитах в процессе реформирования бюджетного, банковского законодательства варьировались в сторону и ослабления, и ужесточения требований как для бюджета, так и для кредитных организаций. Так, п. 2 ст. 236 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) предоставляет право на размещение бюджетных средств на банковских депозитах для увеличения доходов в процессе исполнения бюджета исключительно Российской Федерации и ее субъектам. Последние в результате внесенных в БК РФ Федеральным законом от 28 ноября 2009 г. N 283-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <1> изменений могут размещать бюджетные средства в случае, если в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (дотации, субсидии, кроме субсидий из Инвестиционного фонда РФ) не превышала более чем на 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета. Учитывая дотационность большинства регионов, размещение бюджетных средств на банковских депозитах реализуется достаточно редко, этим объясняется отсутствие в большинстве субъектов РФ нормативных правовых актов, закрепляющих порядок размещения региональных средств на банковских депозитах. ——————————— <1> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5733.
Исследуя названный механизм, следует отметить, что порядок его реализации определяется высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 марта 2008 г. N 227 «О порядке размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты» <2>. Так, например, в Красноярском крае <3>, Ярославской области <4>, Республике Башкортостан <5>, Сахалинской области <6> определены следующие требования для кредитных организаций, в которых могут размещаться средства бюджета: ——————————— <2> СЗ РФ. 2008. N 14. Ст. 1419. <3> Постановление Правительства Красноярского края от 10 февраля 2009 г. N 66-п «О размещении средств краевого бюджета на банковские депозиты» (вместе с «Порядком размещения средств краевого бюджета на банковские депозиты», «Положением о комиссии для подготовки предложений по заключению генеральных соглашений о размещении средств краевого бюджета на банковские депозиты») // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2009. N 9(305); 2010. N 23(294). <4> Постановление Правительства ЯО от 25 ноября 2009 г. N 1122-п «О порядке размещения средств областного бюджета на банковские депозиты» (вместе с «Положением о комиссии по отбору заявок кредитных организаций для размещения средств областного бюджета на банковские депозиты») // Документ-Регион. 2009. N 30. <5> Постановление Правительства РБ от 1 июля 2009 г. N 244 «О порядке размещения средств бюджета Республики Башкортостан на банковские депозиты» // Ведомости Государственного Собрания — Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2009. N 16(310). Ст. 1080. <6> Постановление Администрации Сахалинской области от 31 июля 2009 г. N 301-па «О порядке размещения средств областного бюджета на банковские депозиты» (вместе с «Положением о комиссии при Правительстве Сахалинской области по рассмотрению вопросов о размещении средств областного бюджета на банковские депозиты») // Губернские ведомости. 2009. N 153(3360); 2010. N 81(3528).
а) наличие у кредитной организации генеральной лицензии Центрального банка Российской Федерации на осуществление банковских операций; б) наличие у кредитной организации собственных средств (капитала) в размере не менее 5 млрд. рублей по имеющейся в Центральном банке Российской Федерации отчетности на день проверки соответствия кредитной организации требованиям, предусмотренным в настоящем пункте; в) наличие у кредитной организации рейтинга долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «BB-» по классификации рейтинговых агентств «Fitch Ratings» или «Standard & Poor’s» либо не ниже уровня «Ba3» по классификации рейтингового агентства «Moody’s Investors Service»; г) отсутствие у кредитной организации просроченной задолженности по банковским депозитам, ранее размещенным в ней за счет средств областного бюджета; д) участие кредитной организации в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Предъявление подобных требований является, по мнению большинства аналитиков, вполне обоснованным. Так, О. Дроздов, подводя итоги работы Федерального казначейства по отбору кредитных организаций для размещения средств федерального бюджета, отмечает, что «анализ практики в банковской сфере в сентябре — декабре 2008 г. наглядно показывал недостаточную надежность многих кредитных организаций. В связи с этим Правительство Российской Федерации и Банк России осуществляют ряд мер, направленных на усиление контроля над работой кредитных организаций. В 2008 г. по итогам проверки соответствия кредитных организаций изложенным требованиям с 32 организациями из 54 Федеральным казначейством заключены генеральные соглашения» <7>. Данная статистика демонстрирует требовательный отбор кредитных организаций при размещении средств федерального бюджета. ——————————— <7> Дроздов О. Опыт работы Федерального казначейства по отбору кредитных организаций для размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты // Финансовая газета. 2009. N 10. С. 3.
Анализ регионального законодательства показывает, что в указанных субъектах РФ в целях упорядочения размещения бюджетных средств на субфедеральном уровне и в соответствии с Приказом Минфина РФ от 9 апреля 2008 г. N 42н «Об утверждении типовой формы Генерального соглашения Федерального казначейства с кредитной организацией о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты и Порядка его заключения» разработан и закреплен Порядок заключения генерального соглашения с кредитными организациями <8>. В соответствии с обозначенным порядком кредитная организация направляет в Министерство финансов субъекта РФ письменное обращение о намерении заключить генеральное соглашение с приложением следующих документов: ——————————— <8> Российская газета. N 80. 2008.
а) заверенные в установленном порядке копии учредительных документов кредитной организации; б) заверенные кредитной организацией копии генеральной лицензии на осуществление банковских операций и документы, подтверждающие полномочия руководителя и главного бухгалтера; в) доверенности на подписание обращения и генерального соглашения, содержащие образцы подписи лиц, уполномоченных на подписание указанных документов; г) заверенная в установленном порядке карточка с образцами подписей и оттиском печати. Министерство финансов не позднее пяти рабочих дней со дня получения от кредитной организации обращения направляет документы, полученные от кредитной организации, в комиссию при исполнительном органе субъекта РФ по рассмотрению вопросов о размещении средств областного бюджета на банковские депозиты. В случае принятия комиссией решения о соответствии кредитной организации названным требованиям Министерство финансов не позднее 10 рабочих дней со дня принятия решения комиссии подписывает генеральное соглашение, подготовленное по форме, утвержденной Министерством финансов, регистрирует его и информирует кредитную организацию о месте и времени передачи кредитной организации генерального соглашения, а также о месте и времени возврата в Министерство финансов кредитной организацией генерального соглашения, подписанного с ее стороны. При выявлении несоответствия кредитной организации требованиям Министерство финансов в срок не позднее 10 рабочих дней со дня принятия решения комиссией информирует в письменной форме кредитную организацию об отказе в заключении генерального соглашения с указанием причин отказа; повторное обращение кредитной организации может быть направлено в Министерство финансов не ранее одного месяца с момента подготовки указанного заключения и только после устранения кредитной организацией несоответствия требованиям, из-за которого было невозможно заключить генеральное соглашение. Генеральное соглашение с кредитной организацией подлежит расторжению Министерством финансов в случае двукратного неисполнения кредитной организацией обязательств по возврату средств областного бюджета по заключенным с Министерством финансов договорам банковского депозита. В случае расторжения генерального соглашения Министерство финансов вправе отказать кредитной организации в заключении нового генерального соглашения в течение шести месяцев, следующих за днем расторжения действовавшего генерального соглашения. Министерство финансов соответствующего субъекта РФ направляет в подразделения Банка России, обслуживающие кредитные организации, копии заключенных генеральных соглашений. Следует уточнить, что заключение генерального соглашения о размещении средств бюджета субъекта РФ на банковские депозиты не является условием обязательного размещения средств, так как объем, срок и процентная ставка размещения не являются условиями генерального соглашения и устанавливаются договором банковского депозита. Последний заключается по итогам проведения отбора заявок кредитных организаций, содержащих размер денежных средств и процентную ставку. Думается, рассмотренный порядок является оправданным и позволяющим осуществлять «двойной» контроль при заключении генерального соглашения при рассмотрении заявок. Однако наряду с вышеуказанным достаточно четким и эффективным порядком закрепления размещения бюджетных средств на банковских депозитах в большинстве субъектов такой порядок вообще не установлен региональным законодательством. Наряду с этим в некоторых субъектах РФ правила размещения бюджетных средств, установленные на региональном уровне, явно противоречат федеральному законодательству. Достаточно спорный порядок размещения средств областного бюджета на банковские депозиты закреплен в Кемеровской области. Так, в соответствии с Постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 12 августа 2009 г. N 353 «О порядке размещения средств областного бюджета на банковские депозиты» с кредитными организациями, прошедшими открытый конкурс, проводимый в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», осуществляется заключение государственного контракта и впоследствии — договора банковского депозита <9>. ——————————— <9> Постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 12 августа 2009 г. N 353 «О порядке размещения средств областного бюджета на банковские депозиты» // Электронный бюллетень Коллегии Администрации Кемеровской области. 2009.
Таким образом, анализ регионального законодательства показывает, что в разных субъектах РФ закреплены различные порядки (механизмы) отбора кредитных организаций для размещения бюджетных средств, в рамках которых предусмотрено составление либо генерального соглашения, либо государственного контракта. Представляется, что первый порядок установлен в полном соответствии с федеральным законодательством и аналогичен порядку размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты. Второй порядок, по сути, является результатом некорректной интерпретации органами исполнительной власти субъектов РФ положений федерального законодательства, повлекшей нарушение требований БК РФ. Согласно ст. 236 БК РФ порядок размещения бюджетных средств на банковские депозиты определяется высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, т. е. в данном случае в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 марта 2008 г. N 227 «О порядке размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты». На этом основании порядок размещения бюджетных средств Кемеровской области, закрепленный вышеуказанным Постановлением от 12 августа 2009 г., подлежит приведению в соответствие с федеральным законодательством. Помимо противоречия с федеральным законодательством указанный порядок отбора кредитных организаций значительно усложняет требования для участия последних в конкурсе на размещение региональных бюджетных средств, тем самым не только сокращая возможность участия в нем для большинства участников, но и одновременно ослабляя контроль за эффективным использованием бюджетных средств в процессе их размещения со стороны государственных, в том числе финансовых органов.
