(Жариков Ю. Г.) («Журнал российского права», 2011, N 11)
НОРМЫ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Ю. Г. ЖАРИКОВ
Жариков Юрий Георгиевич, главный научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.
В связи с принятием Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, в которой предложена модернизация земельного законодательства, обсуждаются возможности применения норм гражданского права в целях регулирования земельных отношений в условиях рыночной экономики, выявляются особенности этих отношений, ограничивающие степень участия гражданского права в их регулировании, исследуются особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения.
Ключевые слова: недвижимость, земельные правоотношения, применение гражданского права к земельным отношениям, Концепция развития гражданского законодательства, особенности правового режима земель, приоритеты земельного права, сельскохозяйственные кооперативы.
Civil law rules in the field of land relations Yu. G. Zharikov
In this article issues of efficiency of Russian law in connection with Concept of Development of Civil Legislation of the Russian Federation are examined. Possibilities of application of norms of civil law in purpose of regulation of land relationships in modern conditions of market economy are discussed, features of land relationships, that limit participation of civil norms in regulation of such relationships, are revealed; also, features of legal regime of lands of agricultural purpose are examined.
Key words: immovable property, land relationships, application of civil law to land relationships, Concept of Development of Civil Legislation of the Russian Federation, features of legal regime of lands, priorities of land law, agricultural cooperatives.
Фундаментальные понятия прошлого и настоящего. С начала проведения в стране экономической реформы, т. е. с 90-х гг. XX в., не прекращается дискуссия о возможности использования в практике регулирования земельных отношений норм гражданского законодательства. Задача эта оказалась не из простых. Весь советский период земля не признавалась имуществом, а земельные отношения — имущественными. Предоставление земли колхозам, совхозам и другим сельскохозяйственным предприятиям осуществлялось в административном порядке на основании решения государственных органов. Вопросы внутрихозяйственного землеустройства, использования сельскохозяйственных угодий, в том числе распределения доходов между государством — собственником земли и хозяйствами-землепользователями, также решались государственными органами. В условиях командно-административной системы управления экономикой иначе и быть не могло. Этим объясняется присутствие в юридической литературе по земельному праву административно-правовой концепции регулирования земельных отношений, которая довольно подробно обосновывалась в работах ведущего теоретика советского земельного права Г. А. Аксененка. Согласно этой концепции органы государства, участвующие в регулировании земельных отношений, своей властью, т. е. в одностороннем порядке, имели право предписывать пользователям земли выгодные для государства правила поведения. Однако это было выгодно не столько государству, сколько чиновникам госаппарата, для которых важнее всего проявить «строгость» и видимую заботу о благополучии в сельском хозяйстве. Таким образом подрывалась заинтересованность хозяйств в лучшем использовании сельскохозяйственных угодий. Происходило отчуждение крестьянина от собственности на землю, орудий труда и получения доходов. Необходимость применения норм гражданского права для решения проблем землепользования в значительной степени была обусловлена потребностью отказа от господствующей монополии государственной собственности на природные ресурсы и основанных на этом методов «голого» администрирования в области управления экономикой, в частности регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве. Устранение монополии государственной собственности на землю привело к разнообразию форм земельной собственности, в том числе частной с присущими ей рыночными механизмами. Для оценки значения новых явлений в земельных отношениях потребовалось уяснение сущности некоторых фундаментальных понятий права. С первых дней проведения земельной реформы в юридической литературе использовалось определение «земля — это недвижимость». Но в этом ли состоит суть предмета земельных отношений? Земля по своему положению в мире вещей — это всегда недвижимость (земельные участки не могут перемещаться в пространстве). Деление вещей на движимые и недвижимые имеет значение для гражданско-правовых отношений, и оно отражено в ст. 130, 131 ГК РФ. Необходимость применения к земельным отношениям норм гражданского законодательства была обусловлена тем, что земля в условиях рыночной экономики признана именно имуществом. Однако земля определяется таковым только в гражданском законодательстве, но не в земельном. Такая непоследовательность земельного законодательства может неоправданно (искусственно) замедлять развитие рыночных земельных отношений. Например, если земельный участок — имущественная ценность, почему «не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу» (ст. 35 ЗК РФ). Если фермеру не нужен слишком большой участок при доме, то почему он не может продать его часть, а вырученный капитал (в данном случае «мертвый капитал») использовать в целях развития «основного» производства. Не ясна позиция законодателя при определении понятия земельных отношений. Так, в соответствии со ст. 3 ЗК РФ отношения, регулируемые земельным законодательством, признаются отношениями по использованию и охране земель. И в дореформенный период земельные отношения определялись таким же образом, поэтому в данном определении нет ничего нового; оно не в полной мере соответствует тем задачам, которые призвана решать земельная реформа. В пункте 3 ст. 3 ЗК РФ законодатель выделяет в составе земельных отношений имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. Отмечается, что названные отношения регулируются гражданским законодательством. Но разве земельные имущественные отношения ограничиваются только отношениями, которые регулируются гражданским законодательством? Ведь происходящие преобразования в земельном праве исходят из того, что все земельные отношения являются имущественными. Следовательно, имущественные земельные отношения регулируются также и земельным правом. Разве гражданское законодательство применимо только к тем земельным отношениям, которые названы в ст. 3 ЗК РФ? Его нормы применимы ко всем земельным отношениям при одном лишь условии: если эти отношения не урегулированы конкретными нормами земельного законодательства. Вопрос в другом: как сложные по своему составу земельные отношения, регулируемые нормами гражданского и земельного законодательств, разграничить при применении? Какова степень участия гражданского права в этом процессе? Актуальность этих вопросов будет возрастать по мере утверждения в нашей экономике цивилизованных рыночных отношений с усилением при этом роли норм гражданского права: сфера их применения в области регулирования земельных отношений будет расширяться. В связи с этим показателен Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Закон N 101-ФЗ), которым снят ряд существовавших ранее ограничений оборота этих земель. В юридической литературе при обсуждении вопросов соотношения регулирования земельных отношений нормами ГК РФ и ЗК РФ предлагается ограничить сферу применения норм ЗК РФ областью управленческих отношений (В. А. Дозорцев, Г. А. Гаджиев и др.) <1>. Исходя из практики, с этим предложением невозможно согласиться, так как оно опережает реалии не только настоящего, но и ближайшего будущего. Многие вопросы пользования, владения и распоряжения землей как частного, так и публичного права могут и должны регулироваться нормами ЗК РФ и нормами, изданными в его дополнение и развитие. Так, земельное законодательство в отличие от гражданского до сих пор допускает существование трех видов цены на землю (кадастровую, рыночную, нормативную). Существует ряд важных особенностей заключения сделок с земельными участками, установленных в ЗК РФ. ——————————— <1> См.: Дозорцев В. А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1. С. 26; Гаджиев Г. А. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. N 3. С. 30.
Специфика содержания прав и обязанностей при использовании и охране земель определяется также именно земельным, а не гражданским законодательством. Поэтому не соответствует практике складывающихся земельных отношений указание п. 3 ст. 3 ЗК РФ о том, что сделки с земельными участками регулируются только гражданским законодательством. Эти отношения регулируются, как уже было сказано, нормами гражданского и нормами земельного законодательства, иначе была бы утрачена специфика регулирования земельных отношений в условиях рыночной экономики. Практика показывает, что земельное законодательство отстает в своем развитии. Поэтому возникает вопрос о привлечении норм гражданского права к участию в регулировании земельных отношений. Однако есть и другая возможность активизировать действие норм земельного законодательства, в частности путем их совершенствования с учетом потребностей развивающегося рынка земель. Поиски оптимальных решений вопросов, касающихся степени желательного участия гражданского законодательства в регулировании земельных отношений, — непростая задача как для ученых-цивилистов, так и для специалистов земельного права. О Концепции развития гражданского законодательства. С утверждением Концепции развития гражданского законодательства РФ возобновилась дискуссия о проблемах участия гражданского права в регулировании земельных отношений. Основной недостаток инициатив названной Концепции состоит в недооценке роли земельного законодательства в регулировании отраслевых земельных правоотношений. В настоящее время накоплен огромный опыт по применению норм земельного права, который нельзя игнорировать. Если и присутствует неэффективность земельного права, то объясняется она не столько несовершенством его норм, сколько несоблюдением установленных требований. Так, имеет место масштабная незаконная застройка особо охраняемых природных территорий, земель, находящихся в государственном лесном фонде, т. е. в местах, где строительство запрещено, но которые весьма привлекательны для строительного бизнеса. Возникает вопрос: может ли привлечение норм гражданского права к регулированию земельных отношений приостановить этот негативный процесс, разрушающий нашу экономику? Вряд ли. Гражданскому законодательству неизвестны те ограничения в земельных отношениях в публичных интересах, которые присущи земельному праву. Так, например, в Концепции предлагается все нормы о праве собственности на землю (ст. 15 — 19, 35, 40, 43, 44, 49, 52, 53, 56 и др.) перенести из ЗК РФ в ГК РФ. Но право собственности на землю не тождественно праву собственности в гражданском праве. Эти институты хотя и родственны, на практике и в теории развиваются и совершенствуются самостоятельно. По мнению российских ученых (Ю. К. Толстой, С. А. Боголюбов, Н. А. Сыродоев и др.) <2>, их отождествление приведет к неоправданной искусственной «агрессии» гражданского права по отношению к земельному праву, что неминуемо повлечет утрату тех принципов и позиций земельного права, которые способствуют обеспечению охраны земель и соблюдению публичных интересов при их использовании. ——————————— <2> Дискуссию об этом см.: Журнал российского права. 2001. N 1.
В перспективе по мере формирования цивилизованного рынка сфера применения норм гражданского права будет расширяться за счет сужения правового поля земельного права. Современное же состояние рынка земли свидетельствует о том, что это время пока не наступило. И форсировать этот процесс лишь для того, чтобы вольготно жилось участникам российского «дикого рынка», — значит расшатывать сложившийся государственный порядок в обществе, в том числе и в области земельных и других природоресурсных отношений. Практика показывает, что уже сейчас некоторые нормы гражданского права были бы полезны для регулирования земельных отношений, например перенос в ГК РФ из ЗК РФ статей о возмещении убытков и вреда, причиненного земельными правонарушениями (ст. 62, 76 ЗК РФ), о конфискации и реквизиции земельного участка (ст. 50, 51 ЗК РФ), о частных земельных сервитутах (ст. 23 ЗК РФ) и некоторых других, не ущемляющих публичных интересов охраны и рационального использования земель и природопользования. Необходимость учета особенностей правового режима земель сельскохозяйственного назначения при применении норм гражданского законодательства. Признание земель имуществом на основании ст. 130 ГК РФ побудило некоторых авторов уравнять порядок определения имущественной ценности земель и рукотворного имущества, объединив эти принципиально различные виды имущества в общее понятие «объекты недвижимости» <3>. В результате такого объединения устанавливается единый порядок кадастровой оценки земель и других объектов недвижимости, а также единые правила рынка недвижимости без учета особенностей земель, товарный оборот которых имеет ряд существенных ограничений в соответствии с ЗК РФ. Это привело к утрате некоторых полезных и необходимых для развития сельского хозяйства приоритетов и ценностей. ——————————— <3> См.: Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006.
Присущие землям сельскохозяйственного назначения ценности обусловлены многими их достоинствами и характеристиками экономического, социального и экологического содержания, с которыми должны считаться все без исключения участники земельных отношений, в том числе и органы власти. Земли представляют собой не просто объект хозяйствования, что характерно для рукотворного имущества — объекта гражданских правоотношений. Земли — это природный объект и часть природного комплекса, особый природный ресурс, часть экономического комплекса, берущая на себя всю антропогенную нагрузку современной развивающейся экономики. Такое «служение» земель обществу вызвало необходимость закрепить в ст. 9 Конституции РФ норму о том, что земли должны использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это положение Конституции РФ возвышает земли по своей значимости и ценности для общества в мире других объектов недвижимого имущества. Помимо указанных существуют и другие объективные ценностные характеристики земель, особенно земель сельскохозяйственного назначения. Земли, являющиеся основой сельскохозяйственного производства, незаменимы, что создает их дефицит в обществе и приоритет охраны по сравнению с несельскохозяйственными категориями земель. Это отражено в ряде статей ЗК РФ. Почвенный плодородный слой — неизменная принадлежность земель сельскохозяйственного назначения — образован в результате вековой эволюции в природе; его возможно воссоздать лишь в лабораторных условиях. Именно сельскохозяйственные земли, их рациональное использование и охрана обеспечивают продовольственную безопасность страны. Эти земли являются объектом приложения труда и существования крестьянского населения, т. е. той части нашего общества, которая является хранителем национальной культуры и традиций. Крестьянству, работающему и живущему в своем крае, чужд космополитизм, который присущ некоторой части элиты нашего общества. И поэтому обоснованно возникают ограничения в применении норм рыночных (гражданских) правоотношений к регулированию земельных отношений. Напомним слова великого французского патриота Ж. Ж. Дантона: «На подошвах своих башмаков нельзя унести Родину». Изъятие земель сельскохозяйственного назначения из сельскохозяйственного производства для различных несельскохозяйственных нужд или изменение их целевого назначения оборачивается, как показывает практика, ощутимыми потерями для отрасли сельского хозяйства. Их можно возместить не суммами, полученными в результате сделки купли-продажи земли, а специальными мероприятиями по поддержке существующего потенциала этой сложной отрасли экономики, например, путем освоения временно заброшенных угодий (которых на сегодня оказалось около 40 млн. га) и вложения средств в повышение плодородия используемых земель, их мелиорацию и т. д. Под влиянием идей гражданского права о возмещении только убытков, понесенных субъектами правоотношений, а не потерь отрасли сельского хозяйства, исчез этот приоритет ценных сельскохозяйственных угодий (см. утратившую силу ст. 58 ЗК РФ). В пункте 2 ст. 79 ЗК РФ предусматривалось такое качество сельскохозяйственных угодий, как их особая ценность (по их продуктивности). При внесении очередных изменений в ЗК РФ это положение также было отменено. Отменены и другие приоритеты охраны земель сельскохозяйственного назначения (см. п. 3 ст. 79 ЗК РФ). Следовательно, устранены существовавшие ограничения и запреты при изъятии таких земель для несельскохозяйственных нужд, охранявшие интересы отрасли сельского хозяйства. В результате продолжает существенно снижаться ценность сельскохозяйственных земель, при этом строительные компании получают сверхприбыль от продажи жилых зданий и других сооружений, построенных на таких землях. Наиболее сложные земельные отношения возникают при организации хозяйственного использования земельных долей их собственниками. До вступления в силу Закона N 101-ФЗ земельные доли передавались в аренду сельскохозяйственным коммерческим организациям. Эта форма земельных отношений участников договора аренды, неизвестная ГК РФ, была широко распространена. Но и после принятия названного Закона остался без ответа вопрос о применении норм ГК РФ к аренде земельных долей. Договор аренды по гражданскому законодательству возможен, если предмет договора является индивидуально-определенной вещью, обособленной от других объектов собственности. Однако земельные доли не выделялись в натуре (на местности), они были, так сказать, виртуальны. Собственник, передав земельную долю хозяину-арендатору, не обладал всей полнотой прав, как арендодатель. В конечном счете распоряжаться землей стали хозяйства, что невозможно было делать, соблюдая нормы ГК РФ об аренде. С принятием Закона N 101-ФЗ для заключения договора аренды земельной доли допускается ее выдел в натуре (п. 2 ст. 9), хотя это мероприятие на практике бесполезно. Во-первых, землеустроительные работы будут стоить дорого. Во-вторых, если их проводить во всех хозяйствах и по каждой земельной доле, то такой масштабный объем сложных землеустроительных работ окажется не под силу нашим землеустроительным организациям, а главное, такие мероприятия вызовут социальную напряженность в коллективах хозяйств. Пункт 2 ст. 9 Закона N 101-ФЗ допускает заключение договора аренды с одним лицом (по доверенности от других участников долевой собственности). Почему же одному лицу разрешается выдел участка, а всем другим — нет? В п. 2 ст. 16 Закона N 101-ФЗ изначально было предусмотрено следующее: если договоры аренды земельных долей в течение двух лет не будут приведены в соответствие с правилами ГК РФ и п. 2 ст. 9 настоящего Закона, то к таким договорам применяются правила договоров доверительного управления. Причем регистрации таких договоров не требуется (вопреки нормам ЗК РФ и ГК РФ о договорах, которые требуют обязательной госрегистрации). Но и правовой институт доверительного управления, на наш взгляд, неприменим к названным земельным отношениям, поэтому в дальнейшем он был упразднен. Доверенное лицо выступает всегда от имени доверителя. Если ему потребуется распорядиться частью имеющихся в его доверительном управлении земель, то он обязан получить согласие доверителя. Однако таким доверителем являются все собственники земельных долей. Скорее всего, многие из них не согласятся заключать еще более сложный и к тому же «непрозрачный» и обременительный для крестьянина договор (ст. 1023 ГК РФ обязывает выплачивать доверительному управляющему вознаграждение и, кроме того, возмещать расходы, которые могут возникнуть при управлении имуществом). И еще один довод против договора доверительного управления: такой договор возможен только между посторонними организациями. Собственники же земельных долей являются членами хозяйства, поэтому данный договор между ними невозможен <4>. ——————————— <4> Подробнее об этом см.: Аграрное право: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой. М., 2007; Боголюбов С. А. и др. Все о земельных отношениях. М., 2010.
Каким же образом можно решить проблему распоряжения и рационального использования земельных долей? Статья 12 Закона N 101-ФЗ дает право участнику долевой собственности распорядиться своей земельной долей по своему усмотрению: продать, подарить, обменять, завещать, отдать в залог, внести в уставный (складочный) капитал юридического лица или распорядиться иным законным образом. Выбор здесь весьма широк, но собственнику земельной доли не всегда легко разобраться в такой свободе выбора. Практика показывает, что заметных успехов добиваются сельскохозяйственные кооперативы (производственные и потребительские), действующие на основе Закона N 101-ФЗ <5>. Кооператив — наиболее привычная и перспективная форма хозяйствования для российского крестьянства. Необходимо только заинтересовать собственников земельных долей в выборе именно такой формы производственно-хозяйственного объединения. ——————————— <5> Козырь М. И. Аграрное право России: проблемы становления и развития. М., 2003. С. 127 — 192.
Библиографический список
Аграрное право: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой. М., 2007. Боголюбов С. А. и др. Все о земельных отношениях. М., 2010. Гаджиев Г. А. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. N 3. Дозорцев В. А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1. Козырь М. И. Аграрное право России: проблемы становления и развития. М., 2003. Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006.
