КРИТЕРИИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ КАЧЕСТВА НАДЛЕЖАЩЕГО ИСПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАННОСТЕЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ НА ОБЪЕКТ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА <*>
Ж. А. НАЧИЧКО
——————————— <*> Nachichko Zh. A. Criteria of determination of quality of due execution of obligations with regard to carrying out of expertize of project document of object of capital construction.
Начичко Жанна Александровна, аспирантка кафедры гражданско-правовых дисциплин Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
В статье выявлены проблемы, связанные с определением качества услуг, оказываемых экспертным бюджетным учреждением. Автором предложены критерии определения качества; доказано, что для оптимизации соответствующих отношений данные критерии необходимо включить в предмет договора по проведению экспертизы проектной документации.
This article covers problems connected with definition of quality of services being provided by an expert budgetfunded institution. The authors offer criteria of definitions of quality; it has been proved that for the purpose of optimization of the relevant relations these criteria should be included into the subject of contract for execution of expertise of design documentation.
Key words: quality, expertise, execution, contract, liabilities, capital construction projects, building, construction, documentation, safety, criteria, characteristics, proper performance, conformity evaluation.
В настоящее время экспертная деятельность в России быстро развивается, ее роль значительно усиливается, в том числе и на этапе реализации проектных решений. Экспертиза проектной документации на объект капитального строительства помогает заказчику или застройщику реализовать проект, т. е. построить объект недвижимости таким образом, чтобы его эксплуатация была безопасна для жизни, здоровья, имущества субъектов и окружающей среды. Проектная документация на объект капитального строительства разрабатывается проектной организацией. Затем заказчик или застройщик направляет эту документацию на государственную экспертизу. Цель экспертизы — удостоверить, что в проектной документации содержатся определенные параметры. В частности, будущий объект должен отвечать требованиям механической безопасности, пожарной безопасности, безопасности при некоторых природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях, безопасности для здоровья человека и для проживания и пребывания в зданиях и сооружениях, безопасности для пользователей зданиями и сооружениями. Кроме того, экспертиза удостоверяет энергетическую эффективность зданий и сооружений, безопасный уровень воздействия здания и сооружения на окружающую среду <1>. ——————————— <1> См.: Технический регламент о безопасности зданий и сооружений: Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ.
Государственную экспертизу проектной документации проводит экспертное бюджетное учреждение, являющееся юридическим лицом. Гражданско-правовые отношения по поводу установления, изменения и прекращения гражданских прав и обязанностей, связанных с оказанием экспертных услуг, возникают на основании соответствующего договора. В соответствии со ст. 408 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) договорные обязательства прекращаются надлежащим их исполнением сторонами. В силу норм ст. 309 ГК РФ надлежащее исполнение определяется условиями обязательства, требованиями законов и иных нормативных правовых актов, обычаями делового оборота. Исполнение обязательств экспертным бюджетным учреждением регламентируется ч. 5 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ. На основании этой нормы проводится оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий. Разумно предположить, что надлежащее исполнение обязательств экспертным бюджетным учреждением заключается в выявлении опасных для строительства объекта недвижимости факторов и условий — причем любых, а не только определенных в соответствующих нормах и требованиях, содержащихся в технических регламентах. Однако законодатель говорит только о соответствии содержания проектной документации на объект недвижимости требованиям технических регламентов, что исключает возможность использования экспертом своих знаний и опыта в случае отсутствия какой-либо нормы или требований, необходимых для рассмотрения проектной документации. В данном случае можно предположить, что если законодатель делает акцент на оценку соответствия, то надлежащим исполнением обязательств исполнителем будет именно подтверждение соответствия. Но тогда это будет реализация не института экспертизы, а его части. Так, Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» регламентирует удостоверение соответствия продукции, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, стандартам, сводам правил, условиям договоров. Несмотря на то что законодатель отделил оценку соответствия процессов проектирования и строительства объекта недвижимости от проектной документации на него, цель оценки осталась та же — подтверждение соответствия требованиям технических регламентов, сводам правил и т. п. Так, законодатель отождествил оценку соответствия с экспертизой, но не объединил их регламентацию в одном документе. На основании сказанного можно утверждать, что институт экспертизы — более широкая категория, чем оценка соответствия. Если рассматривать оценку соответствия как целостную часть экспертизы, могут быть не замечены аварийные факторы (условия, компоненты, элементы и др.) из-за отсутствия регулирования их нормативными правовыми актами Российской Федерации. В итоге возможны необратимые последствия. Так, только в первом полугодии 2011 г. было зафиксировано около 22 аварий в производственных и общественных зданиях, в которых насчитывается 12 пострадавших и 13 погибших <2>. При этом на все объекты были получены положительные заключения экспертизы проектной документации. ——————————— <2> Обзор аварий в сфере строительства // Аварии в строительстве. URL: http://bcrash. ru/?cat=3.
Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в своем интервью справедливо отметил, что «должны быть критерии, которые позволяют отличать настоящую экспертизу от псевдоэкспертизы» <3>. ——————————— <3> Интервью Президента Российской Федерации «Медведев призвал обеспечить качество и независимость судебной экспертизы» // URL: http://www. vz. ru. news/2011/11/23/540953.html.
Для того чтобы определить надлежащее исполнение обязательств по оказанию экспертизы проектной документации на объект капитального строительства, необходимо выделить основные признаки, которые характеризуют экспертизу и отличают ее от оценки соответствия. Это следующие признаки: — рассмотрение, изучение, исследование (оценка, в том числе соответствия), анализ, проверка, прогнозирование и т. д.; — наличие объекта (проектной документации); — наличие научных технологий, методов и средств; — наличие субъекта, обладающего специальными знаниями в соответствующей области; — наличие результата в виде заключения. Так как основной целью экспертизы проектной документации является обеспечение безопасности предполагаемого к строительству здания/сооружения, то результат — подтверждение таковой безопасности. Таким образом, надлежащее исполнение будет иметь место в том числе при условии предоставления исполнителем заказчику именно того предмета, который предусмотрен обязательством, а также законодательством, т. е. информации о безопасности объекта, планируемого к строительству. В связи с этим в данных обязательственных отношениях особо важно определить качество экспертной услуги, которое играет большую роль в обеспечении безопасности. Так, К. Б. Пуликовский отметил, что некачественная экспертиза промышленной безопасности может стать причиной аварии, взрыва и пожара <4>. ——————————— <4> См.: Пуликовский К. Б. Безопасность особо опасных производственных объектов // Средства спасения. Противопожарная защита. М., 2007. С. 25.
Согласно ч. 2 Модели обеспечения качества услуг (ГОСТ Р 50691-94) <5> качество услуги представляет собой совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности потребителя. При оказании экспертной услуги заказчик ожидает получить информацию о безопасности жизни и здоровья человека, окружающей среды, имущества своего и третьих лиц в случае реализации им проектных решений по строительству объекта недвижимости. Однако далеко не всегда ожидания заказчика соответствуют восприятию их исполнителем. Причина может состоять в отсутствии информации об ожиданиях заказчика или неверности данной информации. Кроме того, при наличии информации об ожиданиях заказчика разрабатываемые спецификации могут не в полной мере соответствовать этим ожиданиям. Возможны недостаточная приверженность исполнителя вопросам качества услуг, невыполнимость требований заказчика, недостаточная стандартизация задач, отсутствие целевых установок по качеству услуг, несоответствие уровня качества услуг спецификации <6>. ——————————— <5> Постановление Госстандарта РФ от 29 июня 1994 г. N 181 «Модель обеспечения качества услуг. ГОСТ Р 50691-94» // СПС «КонсультантПлюс». <6> См.: Berry L. L. Quality counts in services, too / Leonard L. Berry, Valarie A. Zeithaml, A. Parasuraman // Business Horizons. 1985. Vol. 28; Parasuraman A. A conceptual model of service quality and its implications for future research / A. Parasuraman, Valarie A. Zeithaml, Leonard L. Berry // Journal of Marketing. 1985. Vol. 49.
Многие российские цивилисты рассматривали качество оказанной услуги через систему управления качеством посредством формирования показателей качества той или иной услуги, элементами которых являются: персонал, ресурсы, процессы, документация, покупатели (заказчики) <7>. Иными словами, совокупность организационной структуры, методик, процессов и ресурсов, необходимых для осуществления общего руководства качеством <8>. Так, Е. Р. Чернова предложила выделять этапы создания системы менеджмента качества строительно-технической экспертизы. В частности, это показатели качества услуг, оказанных экспертными организациями. Среди них — формирование команды, формирование модели системы менеджмента качества, определение объектов и функций управления, организация работы, разработка и введение документации системы, анализ результатов экспертизы. Также Е. Р. Черновой было предложено разработать систему контрольных процедур, направленных на проверку соответствия каждого процесса строительной экспертизы установленным правовым и нормативно-техническим требованиям <9>. В свою очередь, А. Л. Воробьев сформулировал номенклатуру показателей качества услуг по подтверждению соответствия, основными из которых является доступность, время оказания услуги, информативность, достоверность (степень соответствия результата оказания услуг истинному состоянию объекта подтверждения соответствия), чувствительность (быстрота реакции на вновь возникшие тенденции изменения нормативно-правовой базы подтверждения соответствия) <10>. Думается, что предложенные названными цивилистами элементы совершенствования системы управления качеством дополняют друг друга и создают направление по эффективной и результативной организации работы различного уровня организаций, но они не говорят о качестве как о реальном результате оказанных услуг. ——————————— <7> См.: Чепурнова Е. И. Повышение качества оказания аудиторских услуг: Дис. … канд. эконом. наук. М., 2010. С. 91 — 96; Шадрин А. Д. Некоторые аспекты практической реализации процессного подхода // Стандарты и качество. 2003. N 6. С. 52 — 57; Шаклеин Т. Просто о системе менеджмента качества // Управление качеством. 2004. N 7. С. 15 — 21. <8> Международный стандарт ИСО 9000:2000 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь» // URL: http://quality. eup. ru/GOST/msisopr. html. <9> См.: Чернова Е. Р. Совершенствование организационно-экономических аспектов создания системы менеджмента качества строительно-технической экспертизы: Автореф. дис. … канд. эконом. наук. М., 2008. С. 9. <10> См.: Воробьев А. Л. Управление качеством услуг по подтверждению соответствия на примере автомобильного транспорта в условиях технического регулирования на территориальном уровне: Автореф. дис. … канд. техн. наук. Оренбург, 2003. С. 7 — 8.
Если обратиться к п. 1 и 5 ст. 4 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей», то можно увидеть, что качество услуг должно соответствовать договору или требованиям, предусмотренным законами. Однако, в чем выражается качество экспертизы как подтверждение соответствия в договоре, нигде не указывается. В свою очередь, нормативные акты ограничивают категорию качества соответствием состава, содержания и порядка оформления экспертного заключения <11>. Это представляется не совсем корректным, так как все требования к заключению могут быть соблюдены, что определит качество оказанной услуги, но выявить, предположим, степень опасного воздействия внешней среды на химические соединения и физические нагрузки, которые могут привести к неблагоприятным последствиям, не удалось, например, из-за отсутствия соответствующей регламентированной нормы или требований, тогда налицо услуга, оказанная также качественно. ——————————— <11> Приказ Росстроя от 2 июля 2007 г. N 188 «О требованиях к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» // СПС «КонсультантПлюс».
То есть на практике в настоящее время появляется зависимость качества оказанной экспертной услуги от установления законодателем нормы, на соответствие которой проверяется тот или иной пункт (раздел) проектной документации. Можно предположить, что проектная организация, разрабатывающая проект объекта капитального строительства, руководствуясь строительными и иными нормами нормативных правовых актов, одновременно осуществляет оценку соответствия своих проектных решений нормам законов, так как она ими руководствуется. И здесь налицо выпадение элемента экспертизы проектной документации как подтверждения соответствия из строительной системы. Мы можем утверждать, что целью экспертного бюджетного учреждения является оценка соответствия проектной документации требованиям безопасности, установленным в технических регламентах <12>. Данный тезис не влияет на определение качества экспертизы, но снижает ее значимость. Поэтому, пытаясь определить элементы качества данной услуги, целесообразно рассматривать экспертизу в широком ее понимании, с учетом всех перечисленных ее признаков, в том числе оценки соответствия, и цели — подтверждение безопасности объекта недвижимости, подлежащего строительству. ——————————— <12> «Об утверждении Устава федерального государственного учреждения «Главное управление государственной экспертизы»: Приказ Росстроя от 24 апреля 2007 г. N 117 // СПС «КонсультантПлюс».
Следует согласиться с А. В. Гридиным, который писал о целесообразности связывания надлежащего качества услуг с показателями качества, которые заранее установлены законом или договором. При этом роль показателей качества объектов гражданских прав отведена количественным измерениям качества услуг <13>. Таким образом, можно допустить рассмотрение и определение качества экспертных услуг через количественные показатели компонентов, условий и факторов, влияющих на стойкость здания или сооружения, а также на жизнь и здоровье человека, окружающую среду. Но думается, что количественных показателей недостаточно для определения качества экспертных услуг. Поэтому следует дополнительно к ним разработать допустимые пределы воздействия, которые зависели бы от природных условий соответствующей территории России (определенного региона и приближенных к нему территорий). ——————————— <13> См.: Гридин А. В. Гражданско-правовые способы обеспечения качества товаров, работ и услуг: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 7.
Движение науки и техники вперед определяет применение новейших достижений. В настоящее время возможно и целесообразно разработать и официально ввести в экспертную деятельность компьютерную аналитическую программу, позволяющую к модельному проекту объекта капитального строительства применять все возможные и допустимые воздействия, а также выдавать информацию о безопасности планируемого к строительству объекта (здания, сооружения) в целом, о степени и перечне опасных воздействий, которые могут неблагоприятно повлиять на окружающую среду, жизнь и здоровье человека, имущество третьих лиц. Выявленная данной программой информация об опасностях, создающих угрозу, с модельным объектом капитального строительства возвращается на доработку проектной организации. Однако введение показателей качества экспертизы проектной документации на объект капитального строительства и указанной компьютерной аналитической программы представляется на сегодняшний день сложным и трудоемким, поэтому следует начать с определения малых критериев качества, которые необходимо заложить в предмет договора между заказчиком (застройщиком или проектной организацией) и экспертным бюджетным учреждением. К ним можно отнести: — установление соответствия (несоответствия) проектной документации на объект капитального строительства требованиям технических регламентов и инженерным изысканиям по каждому пункту, разделу, содержанию предложения проектной документации; — наличие обоснованности, выражающейся в законодательной норме и/или объективном умозаключении; — степень безопасности (опасности) планируемого к строительству объекта капитального строительства, выраженной в общем процентном соотношении; — предвидение (прогнозирование) неблагоприятных последствий в будущем впоследствии строительства и эксплуатации объекта капитального строительства, которое может быть выражено в источниках и количественных баллах опасного воздействия; — соответствие структуры, формы и содержания заключения нормам нормативных правовых актов. Указанные критерии помогут усилить эффективность института экспертизы на современном этапе развития, а также стимулировать исполнителя к осуществлению качественного независимого исследования. Все приведенные критерии качества должны быть отражены в результатах экспертной деятельности, что поможет определить надлежащее качество экспертных услуг. Кроме того, это повлечет определение надлежащего исполнения своих обязательств по проведению экспертизы проектной документации на объект недвижимости соответствующим бюджетным учреждением.
