(Макеров И. В.) («История государства и права», 2012, N 7)
ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ СТРАХОВАНИЯ В РОССИИ (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ) <*>
И. В. МАКЕРОВ
——————————— <*> Makerov I. V. Becoming a legal framework for insurance in a market economy in Russia (historical and legal aspects).
Макеров Иван Валерьевич, специалист-эксперт юридического отдела отделения Пенсионного фонда РФ по Белгородской области.
Статья посвящена исследованию становления нормативно-правовой основы страхования в условиях перехода от государственной страховой монополии к страхованию в рыночных условиях, связанному с развитием многочисленных страховых организаций различных организационно-правовых форм.
Ключевые слова: приватизация, демонополизация страхования, иностранные страховщики, страховые общества, страховщики, государственный страховой надзор, лицензирование страховой деятельности, страховая сумма, страховая премия.
The article deals with the formation of legal and regulatory framework of insurance in the transition from the state insurance monopoly to the insurance market conditions in the development of numerous insurance organizations of different legal forms.
До конца 90-х годов прошлого века Главное управление государственного страхования СССР (Госстрах СССР) было единственной организацией, которая монопольно осуществляла на всей территории Союза Советских Социалистических Республик страховую деятельность. Основным документом, регламентирующим работу Госстраха СССР, было Положение Министерства финансов СССР от 14 декабря 1967 г. N А-1093. Госстрах СССР являлся юридическим лицом и осуществлял свою деятельность на основе хозяйственного расчета. Госстрах СССР осуществлял руководство и контроль за организацией работы по страховой деятельности, производил ревизии и проверки всех участков работы органов государственного страхования. С принятием Закона СССР от 26 мая 1988 г. N 8998-XI «О кооперации в Союзе Советских Социалистических Республик» <1> закончилась монополия страховой деятельности Госстраха в Российской Федерации. Пункт 3 ст. 22 данного Закона разрешил организовывать кооперативные страховые учреждения, что дало начало организации частных страховых обществ. С данного Закона началось экономическое и политическое переустройство в государстве с коренным изменением организации страхования и правовой базы. Это выразилось в принятии последующих правовых актов. ——————————— <1> Ведомости ВС СССР. 1988. N 22. Ст. 355.
Постановление Совета Министров СССР от 19 июня 1990 г. N 590 «Об утверждении Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью и Положения о ценных бумагах» <2> расширило правовую базу для деятельности страхования, разрешив новую форму организации страхового дела. Постановлением Совета Министров СССР от 16 августа 1990 г. N 835 «О мерах по демонополизации народного хозяйства» <3> государственные, акционерные, взаимные и кооперативные общества и ассоциации ставятся в равные условия для развития конкуренции в сфере страховой деятельности и повышения качества страховых услуг (п. 20). Далее Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» <4> п. 1 ст. 5 закрепил частную собственность граждан. По данному Закону можно было создавать предприятия любой организационно-правовой формы. Государственная регистрация предприятия осуществлялась районным, городским, районным в городе Советом народных депутатов по месту учреждения предприятия. Пункт 3 ст. 34 содержал перечень документов, необходимых для регистрации предприятия. ——————————— <2> СП СССР. 1990. N 15. Ст. 82. <3> СП СССР. 1990. N 24. Ст. 114. <4> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 27.12.1990. N 30. Ст. 418.
Для осуществления контроля за деятельностью страховых организаций, а также соблюдения законодательства в области страхования было принято Временное положение от 10 июня 1991 г. «О порядке лицензирования страховой деятельности на территории Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». В этом Положении обязанности по контролю за страховой деятельностью были возложены на Министерство финансов РСФСР. Положение указывало на необходимость получения лицензии для страховой деятельности, а также необходимые документы для ее получения, в которых должны быть обоснованы применяемые системы тарифов, ставок и резервов (п. 4). Регистрация страхового общества оставалась за районным, городским, районным в городе Советом народных депутатов по месту учреждения. Следует также отметить Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике» <5>. По этому Закону иностранные инвесторы могли заниматься страховой деятельностью (п. 1 ст. 2). Все инвесторы имели равные права на осуществление инвестиционной деятельности, которая не запрещена действующими законами Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (п. 1 ст. 5). Этот Закон дал возможность иностранным страховщикам начать свою деятельность в России. ——————————— <5> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.07.1991. N 29. Ст. 1005.
Нельзя обойти вниманием Закон РСФСР от 28 июня 1991 г. N 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике». Он регламентировал деятельность страховых медицинских организаций с любыми формами собственности в рамках действующего законодательства (ст. 14). Этот Закон заложил основные нормы в юридическую базу медицинского страхования и оказал влияние на становление страхования в целом. В дальнейшем государство взяло направление на создание эффективной, социально ориентированной рыночной экономики, и следующим шагом в этом направлении стал Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. N 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике» <6>. Переход в частные руки предприятий расширял негосударственную имущественную базу для деятельности страхования. ——————————— <6> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 04.07.1991. N 27. Ст. 927.
Согласно Указу Президента РФ от 29 января 1992 г. N 66 «Временное Положение о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества» <7> государственные и муниципальные страховые предприятия могли преобразовываться в акционерные страховые общества закрытого и открытого типа, а также страховые товарищества с ограниченной ответственностью. Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1992 г. N 76 «О создании Российской государственной страховой компании» <8> Росгосстрах становится акционерным обществом. ——————————— <7> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 13.02.1992. N 7. Ст. 312. <8> СП РФ. 1992. N 7. Ст. 37.
Указом Президента РФ от 30 июля 1992 г. N 808 «Об утверждении Положения о Государственном страховом надзоре Российской Федерации» <9> был образован специальный орган, осуществляющий надзор за страховой деятельностью. Государственный страховой надзор Российской Федерации (Госстрахнадзор РФ) стал юридическим лицом, подчиненным Правительству Российской Федерации. Обеспечение требований страхового законодательства было главной задачей Госстрахнадзора РФ, а также выдача лицензии на проведение страховой деятельности, контроль за формированием и размещением страховых резервов, формы учета и показатели отчетности по страховым операциям (п. 8). Если ранее регистрация страховых компаний производилась Советом народных депутатов, то с принятием этого Указа регистрация страховых компаний была возложена на Госстрахнадзор РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 30 сентября 1992 г. N 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» <10> Государственный страховой надзор был преобразован в Федеральную инспекцию по надзору за страховой деятельностью. ——————————— <9> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 03.08.1992. N 5. Ст. 241. <10> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 05.10.1992. N 14. Ст. 1091.
Все перечисленные и другие нормативные документы способствовали становлению новой юридической базы для деятельности страхования в рыночных условиях, обеспечивая законную деятельность всем организационным формам частного страхования. Произошло разгосударствление российского страхования. Появилось государственное структурное подразделение, призванное лицензировать и контролировать все формы и виды страховой деятельности. Условия о лицензировании страховщиков отсутствовало в ранее действующем советском законодательстве, поскольку Госстрах СССР являлся государственным монополистом и входил в структуру государственного аппарата, а других страховщиков не было, которым бы требовалось специальное разрешение на осуществление страховой деятельности в виде лицензии. На тот период времени вся работа страхования регулировалась отдельными документами и назревала необходимость в появлении обобщающего законодательного акта, включающего в себя все разрозненные нормативно-правовые акты по страхованию. Таким законодательным актом стал Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 «О страховании» <11>. ——————————— <11> Ведомости СНД и ВС РФ. 14.01.1993. N 2. Ст. 56.
В первой главе Закона «О страховании» дано понятие страхованию и его формам. Описано, что является страховым риском и страховым случаем, страховой выплатой, а также страховой суммой, страховым взносом и тарифом. В Законе урегулированы некоторые вопросы в страховой деятельности, даны четкие определения и названия всем объектам и субъектам правовых взаимоотношений в страховом деле. Рассмотрены возможные ограничения при создании иностранных страховых организаций (п. 1 ст. 6), а также указано на то, что страховщики не могут заниматься производственной, торгово-посреднической и банковской деятельностью. Но в то же время п. 3 ст. 26 разрешено страховщикам выдавать ссуды страхователям по личному страхованию в пределах страховой суммы. Во второй главе Закона «О страховании» дано определение договору страхования и форме его заключения, определены обязанности сторон. В Законе обращено внимание на важный момент в страховой деятельности, связанный с финансовой устойчивостью страховщиков (ст. 25), с созданием страховых резервов, а также прописана бухгалтерская отчетность страховщиков (п. 1 ст. 28). Статья 30 Закона «О страховании» включила в себя нормы о государственном надзоре и лицензирование страховой деятельности, которые были возложены на исполнительный орган Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью. Были взяты под контроль обоснованность страховых тарифов, правила формирования и размещения страховых резервов и платежеспособность страховщика. Было отмечено, что в случае, если страховая выплата не выплачена в срок, страховщик уплачивает страхователю штраф в размере одного процента от суммы страховой выплаты за каждый день просрочки (п. 1 ст. 17). Также был расширен перечень документов, необходимых для получения лицензии на осуществление страховой деятельности (п. 1 ст. 32). В Законе «О страховании» указано, что споры, связанные со страхованием, разрешаются в судах (ст. 35). Закон «О страховании» стал базовым, определив отношения в области страхования между страховыми организациями и гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями между собой, а также установил основные принципы государственного регулирования страховой деятельности. Дальнейшее развитие страховой деятельности выявило пробелы в страховом законодательстве, устранить которые должна была часть 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, принятая 26 января 1996 г. N 14-ФЗ <12>. Глава 48 «Страхование» данного Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) дополнила уже действующий Закон «О страховании» от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 и другие действующие нормативные акты. Она расширила зону действия законодательства в области страхования, дала более полное толкование к его применению и уточнила определения. Значительное внимание Гражданский кодекс РФ уделил договорным моментам. Если в Законе «О страховании» давались общие понятия договора страхования, то в Гражданском кодексе РФ нормы, регулирующие договорные отношения имущественного и личного страхования, страхование ответственности, прописаны отдельно для каждого объекта страхования. Определился порядок заключения, действия и досрочного прекращения договора страхования. Форма договора страхования осталась письменная (ст. 940 ГК РФ), как и в Законе «О страховании». Были отражены действия страховщика и страхователя при наступлении страхового случая. ——————————— <12> Собрание законодательства РФ. 29.01.1996. N 5. Ст. 410.
Появилось новое понятие «страхование предпринимательского риска», которое нашло свое закрепление в ст. 933 Гражданского кодекса РФ. Согласно ст. 952 Гражданского кодекса РФ имущество и предпринимательский риск могут быть застрахованы по одному договору страхования или путем заключения отдельных договоров страхования, в том числе с разными страховщиками, но только от разных страховых рисков. При этом допускается превышение общей страховой суммы по всем договорам над страховой стоимостью. Гражданский кодекс РФ, как и Закон «О страховании», дает то же определение страхованию одного и того же объекта у двух или нескольких страховщиков (двойное страхование), при этом сумма возмещения не должна превышать страховую сумму (ст. 951 ГК РФ). Страхование разных партий однородного имущества, носящее системный характер, может осуществляться одним договором страхования — генеральный полис (ст. 941 ГК РФ). При этом Гражданский кодекс РФ дает право страховщику на экспертизу для установления действительной стоимости имущества, а также для оценки страхового риска (ст. 945 ГК РФ). Если риск увеличивается, то страхователь обязан об этом сообщить страховщику, который вправе пересмотреть условия договора и увеличить страховую премию (ст. 959 ГК РФ). Одинаковое определение о тайне страхования в Законе «О страховании» и Гражданском кодексе РФ: страховщик не вправе разглашать сведения о страхователе (ст. 946 ГК РФ). Определились понятия обязательного страхования за счет средств государственного бюджета (ст. 935 ГК РФ) и за счет указанных в законе лиц (ст. 935 ГК РФ). Были даны понятия сострахования и общие принципы проведения перестрахования и взаимного страхования. Требования к страховым организациям, порядку лицензирования и государственного надзора за их деятельностью остается введение Закона «О страховании», на что указывает абзац 2 ст. 938 Гражданского кодекса РФ. С принятием и вступлением в законную силу Гражданского кодекса РФ было урегулировано много вопросов, которые появились в результате расширения правовых взаимоотношений субъектов и объектов страхования. В результате в 1990-е гг. в России была создана новая правовая база страхования и, как следствие, получили развитие многочисленные страховые организации различных организационно-правовых форм, определился широкий круг участников страховых отношений, сформировались основы страхового надзора и система государственного регулирования страховой деятельности. Необходимо отметить, что принятие главы 48 «Страхование» ч. 2 Гражданского кодекса РФ стало завершающим этапом становления страхового законодательства в России, действующего в рыночных условиях.
Список использованной литературы
1. Закон СССР от 26 мая 1988 г. N 8998-XI «О кооперации в Союзе Советских Социалистических Республик» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 22. Ст. 355. 2. Постановление Совета Министров СССР от 19 июня 1990 г. N 590 «Об утверждении Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью и Положения о ценных бумагах» // Сборник постановлений СССР. 1990. N 15. Ст. 82. 3. Постановление Совета Министров СССР от 16 августа 1990 г. N 835 «О мерах по демонополизации народного хозяйства» // Сборник постановлений СССР. 1990. N 24. Ст. 114. 4. Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 27.12.1990. N 30. Ст. 418. 5. Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 18.07.1991. N 29. Ст. 1005. 6. Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. N 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 04.07.1991. N 27. Ст. 927. 7. Указ Президента РФ от 29 января 1992 г. N 66 «Временное положение о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 13.02.1992. N 7. Ст. 312. 8. Постановление Правительства РФ от 10 февраля 1992 г. N 76 «О создании Российской государственной страховой компании» // Сборник постановлений РФ. 1992. N 7. Ст. 37. 9. Указ Президента РФ от 30 июля 1992 г. N 808 «Об утверждении Положения о Государственном страховом надзоре Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 03.08.1992. N 5. Ст. 241. 10. Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. N 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 05.10.1992. N 14. Ст. 1091. 11. Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 «О страховании» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 14.01.1993. N 2. Ст. 56. 12. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 29.01.1996. N 5. Ст. 410.
