Антон Волков, консультант юридической клиники Юридического института ФГБОУ ВПО «Государственный университет — УНПК», г. Орел.
Правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления является актуальным и спорным вопросом на протяжении достаточно длительного времени. Ряд специалистов относит органы власти к юридическим лицам, другие опровергают данную точку зрения, подчеркивая их особый публично-правовой статус. Постараемся обосновать невозможность применения понятия «юридическое лицо» к органу государственной власти и местного самоуправления.
В соответствии с законодательством
Некоторые федеральные законы называют органы публично-правовых образований юридическими лицами (п. 9 ст. 35, п. 7 ст. 37, ст. 41 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; п. 7 ст. 4, п. 4 ст. 20 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»; п. 2 ст. 2 Федерального закона от 08.01.1998 N 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде РФ»; ст. 1 Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ «О Счетной палате РФ»; ст. 11.1, п. 12 ст. 1 Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ «Об обороне»; ч. ч. 4 и 5 ст. 2 Федерального закона от 06.02.1997 N 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ» и другие).
В подзаконных нормативных правовых актах, посвященных общим вопросам компетенции государственных органов, последние также именуются юридическими лицами. Так, федеральные органы исполнительной власти объявляются юридическими лицами в положениях о них, которые утверждаются Правительством РФ (согласно ст. 12 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве РФ»). Например, Федеральная служба по аккредитации является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством РФ (п. 11 Положения о Федеральной службе по аккредитации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17.10.2011 N 845 «О Федеральной службе по аккредитации»). Аналогичные нормы содержатся, в частности, в п. 11 Положения о Федеральной налоговой службе, п. 12 Положения о Министерстве транспорта РФ, п. 12 Положения о Министерстве энергетики РФ, п. 12 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, п. 11 Положения о Федеральной таможенной службе и других нормативных правовых актах.
Казенные и неказенные
В ряде актов прямо указано, что государственные и муниципальные органы являются казенными учреждениями (например, в п. 2 ст. 41 Закона N 131-ФЗ; ст. 6, п. 11 ст. 161 БК РФ; п. 1 ст. 11.1 Закона N 61-ФЗ в редакции Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ). Однако законодательное признание органов государственной власти и местного самоуправления юридическими лицами, в частности казенными учреждениями, не всегда согласуется с действующим законодательством, а в ряде случаев противоречит ему. Хотелось бы указать наиболее весомые доводы в поддержку позиции о невозможности признания органов власти юридическими лицами.
Подход законодательства к наделению органов публично-правовых образований гражданской правосубъектностью отличается моментом усмотрения, не имеющим внутренней логики и не связанным общими правилами гражданского законодательства о юридических лицах. Несовершенство законодательства объясняется отсутствием какого-либо определяющего принципа: называя конкретные государственные органы юридическими лицами, законодатель руководствуется не правовой природой органа власти, а лишь собственным усмотрением. Так, ни Федеральное Собрание РФ, ни Правительство РФ не считаются юридическими лицами, тогда как аналогичные региональные и местные органы власти, напротив, признаны таковыми (законами об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и об общих принципах организации местного самоуправления в РФ).
Правоспособность начинается с регистрации
Основанием возникновения правоспособности юридического лица является акт его государственной регистрации, который предполагает внесение соответствующих сведений в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ). Ведение указанного реестра осуществляет ФНС России. При этом внесению такой записи в ЕГРЮЛ предшествует сложный юридический состав, представляющий совокупность юридически значимых действий и фактов, совершаемых в определенной последовательности.
Так, решение о создании федерального учреждения путем его учреждения принимается Правительством РФ в форме распоряжения (п. 2 Постановления Правительства РФ от 26.07.2010 N 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений»). Кроме того, требуется разработка пояснительной записки, отражающей обоснование целесообразности создания федерального учреждения, информацию о предоставлении данному учреждению права выполнять государственные функции (для казенного учреждения). После издания распоряжения Правительства РФ о создании федерального учреждения правовым актом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя, утверждается устав этого учреждения. По окончании проведения указанных процедур федеральное учреждение подлежит госрегистрации, о чем вносится соответствующая запись в ЕГРЮЛ.
Порядок создания органов власти
Аналогичный порядок применяется на уровне конкретного субъекта РФ либо муниципалитета. Например, Постановлением Правительства Орловской области от 06.12.2010 N 412 утвержден Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации областных государственных учреждений, а также утверждения уставов областных государственных учреждений и внесения в них изменений, решением Орловского городского Совета народных депутатов от 27.04.2000 N 40/053-ГС утвержден Порядок создания, реорганизации, ликвидации муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений г. Орла.
Указанное выше Постановление Правительства РФ не содержит каких-либо ограничений относительно порядка создания органов государственной власти. Следовательно, можно предположить, что данная процедура должна применяться и при создании органов власти. Однако на практике процедура создания органа государственной власти или местного самоуправления иная. В частности, компетентное должностное лицо (орган власти) издает нормативный правовой акт, на основании которого происходит создание органа государственной власти или местного самоуправления. Так, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка образована Указом Президента РФ от 31.12.2008 N 1883. Согласно данному Указу Президент РФ постановил образовать Федеральную службу по регулированию алкогольного рынка, возложив на нее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, функции по контролю за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, по надзору и оказанию услуг в этой сфере. При этом Правительство РФ утверждает лишь положение о данной службе.
Учредительные документы
Назовем иные основания разграничения статуса юридического лица и органов власти.
Учредительными документами юридического лица являются устав или учредительный договор (ст. 52 ГК РФ). Кроме того, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Допускается «положение» (утверждаемое органом, действующим от лица учредителя, то есть публично-правового образования) в качестве учредительного документа отдельного казенного учреждения (п. 1 ст. 14 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). Однако данный Закон, согласно п. 5 ст. 1, не распространяется на государственные и муниципальные органы. В абзаце 5 п. 3 ст. 14 Закона N 7-ФЗ дополнительно указывается, что требования к содержанию уставов бюджетных и казенных учреждений не применяются «к органам государственной власти (государственным органам), органам местного самоуправления (муниципальным органам) и органам управления государственными внебюджетными фондами, а также к их территориальным органам». Органы государственной власти или местного самоуправления не имеют ни уставов, ни учредительных договоров, ни «общих положений об организациях данного вида».
Требования к содержанию учредительных документов юридического лица приведены в п. 2 ст. 52 ГК РФ. Положение об органе публично-правового образования, если рассматривать его как учредительный документ, не будет отвечать данной норме. Так, в положениях о федеральных службах можно найти наименование, порядок управления, предмет и цели деятельности. Но они не содержат указаний на организационно-правовую форму службы, орган или органы, которые действуют от лица службы без доверенности в гражданском обороте, полное место нахождения (лишь город — г. Москва). Существенно, что по своей структуре положение о министерстве отличается от устава некоммерческого юридического лица: оно в основном посвящено полномочиям органа власти. Действительно, положения, а равно иные документы о компетенции государственных и муниципальных органов рассчитаны на применение в рамках публично-правовых отношений, а потому соответствие указанных документов нормам гражданского законодательства зачастую невозможно.
Реорганизация и ликвидация
Общий порядок реорганизации и ликвидации юридического лица закреплен в ст. ст. 57 — 64 ГК РФ. Реорганизация (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) требует составления передаточного акта или разделительного баланса (ст. 59 ГК РФ), а также выполнения ряда действий для целей гарантии прав кредиторов (ст. 60 ГК РФ). При ликвидации учредители ликвидируемого юридического лица обязаны после принятия решения о ликвидации сообщить об этом в соответствующий государственный орган (налоговую инспекцию) для внесения в реестр записи о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации (п. 1 ст. 62 ГК РФ), и назначить ликвидационную комиссию (п. 3 ст. 62 ГК РФ). Далее, требуется опубликовать объявление о ликвидации, о порядке и сроке предъявления требований кредиторами, который не может быть менее двух месяцев (п. 1 ст. 63 ГК РФ); составить промежуточный и окончательный ликвидационный баланс (п. п. 2, 5 ст. 63 ГК РФ); погасить требования кредиторов в очередности, установленной ст. 64 ГК РФ. Если же имеющихся у казенного учреждения денежных средств недостаточно для удовлетворения требований всех кредиторов, последние вправе обратиться с иском об удовлетворении оставшейся части требований к собственнику имущества казенного учреждения, то есть к публично-правовому образованию (п. 6 ст. 63 ГК РФ).
Однако иной порядок применяется в отношении органов государственной власти и местного самоуправления на практике. Одной из распространенных форм реорганизации органов государственной власти — юридических лиц является преобразование. Так, Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций была преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Указ Президента РФ от 03.12.2008 N 1715, согласно которому в ЕГРЮЛ были внесены записи о прекращении юридического лица в связи с реорганизацией и о создании юридического лица путем реорганизации). В силу требований п. 5 ст. 58 ГК РФ преобразование должно сопровождаться изменением организационно-правовой формы реорганизуемого юридического лица. В случае же преобразования одного государственного органа в другой, как в рассмотренных выше примерах, организационно-правовая форма — финансируемое собственником учреждение — не изменяется. Следовательно, при преобразовании органа государственной власти из одного вида в другой не могут применяться положения гражданского законодательства о реорганизации юридических лиц в форме преобразования.
Общим правилам не подчиняется
Ликвидация органа власти также характеризуется определенными особенностями, в частности, в отношении органов власти используется понятие «упразднение», а не «ликвидация». Так, п. 1 Указа Президента РФ от 11.09.2009 N 1033 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации» гласит: «Упразднить Федеральную аэронавигационную службу». Пункт 12 данного Указа закрепляет, что Правительству РФ необходимо принять меры по его реализации. Правительство РФ приняло Постановление от 17.12.2009 N 1033 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 11.09.2009 N 1033 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации». Данное Постановление содержит лишь положения, касающиеся вопросов внесения изменений в нормативные правовые акты, но не регулирования отношений, связанных с ликвидацией данной службы. Приведенный пример иллюстрирует, что прекращение органа власти не подчиняется общим правилам ликвидации юридического лица, поскольку упомянутые ликвидационные процедуры не производятся.
На основании изложенного считаем, что наделение органов государственной власти и местного самоуправления статусом юридического лица ошибочно. На наш взгляд, любые сделки, заключенные органом власти в рамках его обычной компетенции (п. п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ) или специальных полномочий (п. 3 ст. 125 ГК РФ), являются сделками непосредственно публично-правового образования. Другими словами, стороной обязательства должен выступать орган власти, но от имени собственника своего имущества, то есть соответствующего публично-правового образования, даже в тех случаях, когда сделка направлена на обеспечение внутрихозяйственной деятельности органа власти.
