(Рахвалова М. Н.) («Правовые вопросы строительства», 2012, N 1)
НОВЫЙ ПОДХОД К РЕШЕНИЮ ВОПРОСА ОБ УДОВЛЕТВОРЕНИИ ПОТРЕБНОСТИ ГРАЖДАН В ЖИЛЬЕ
М. Н. РАХВАЛОВА
О проблемах удовлетворения потребности граждан в жилье говорилось много на самых различных уровнях. Отмечались такие негативные факторы, как недостаточный объем вновь возводимого жилья, удорожание строительства, которое обусловлено недостаточностью территорий с развитой инженерной и социальной инфраструктурой и сложностями при оформлении различных разрешительных документов для застройщиков, и т. д. Очевидно, что эти проблемы нужно было решать комплексно. Но также очевидна и необходимость качественной правовой базы для этих целей. Принципиально новый подход к решению названных проблем обозначен в ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» N 161-ФЗ от 24.07.2008 (далее — Закон). Как следует из текста Закона, его нормы должны способствовать налаживанию взаимодействия между органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами в сфере жилищного строительства. Сегодня в России велика потребность в жилье именно экономкласса, экологичного, построенного с привлечением новых технологий, чему должно способствовать комплексное развитие территорий различных субъектов Российской Федерации, к тому же в крупных городах возможности точечной застройки исчерпаны. Созданный в соответствии с Законом Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (далее — Фонд РЖС) должен одновременно эффективно работать по трем направлениям: развитие рынка земельных участков, выявление земельных участков, которые не используются законными пользователями, развитие жилищного строительства, развитие промышленности строительных материалов <1>. Задача Фонда РЖС состоит, прежде всего, в инвентаризации земельных участков, выявлении случаев ненадлежащего использования земельных участков, прежде всего тех, что расположены в районах перспективного развития городских территорий, вблизи сложившейся социальной, инженерной и дорожной инфраструктуры городов, в развитии инженерной инфраструктуры при участии Фонда РЖС и в предоставлении затем таких участков на конкурсной основе для комплексной застройки. На первый взгляд новый подход к комплексному развитию территорий Российской Федерации должен, во-первых, поддержать строительную отрасль, содействовать развитию производства различных строительных материалов, во-вторых, обеспечить граждан сравнительно дешевым и качественным жильем, в-третьих, способствовать рациональному использованию земель, в-четвертых, содействовать созданию инженерной, дорожной и социальной инфраструктуры и рациональному использованию уже функционирующей инфраструктуры. ——————————— <1> Программа деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства на 2011 г. // Электронный ресурс. URL: http://www. fondrgs. ru/. Дата последнего просмотра 09.11.2011.
Однако при изучении упомянутого Закона возникает ряд вопросов. 1. Неопределенность правовой природы Фонда РЖС. Это юридическое лицо, некоммерческая организация, для которой избрана организационно-правовая форма — фонд. Однако при более внимательном изучении становится понятно, что он имеет существенные отличия от обычной некоммерческой организации и напоминает, скорее, такую организационно-правовую форму, как государственная корпорация. По общему правилу юридическое лицо считается созданным с момента государственной регистрации в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г. Эти же правила распространены и на фонды, создаваемые на основании специальных федеральных законов, однако государственная регистрация Фонда РЖС не требуется, он создан на основании Закона. Законодатель и ранее допускал создание некоммерческих организаций в некоторых организационно-правовых формах без прохождения процедуры государственной регистрации, однако они не приобретали статуса юридического лица. Исключение было сделано только для государственной корпорации. Учредителями фонда могут быть только граждане и (или) юридические лица (п. 1 ст. 7 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Однако учредителем Фонда РЖС является Российская Федерация. Правоспособность Фонда РЖС, как и любой некоммерческой организации, является специальной, и по общему правилу он вправе заниматься предпринимательской деятельностью, но прибыль обязан направлять только на цели, определенные уставом (в данной ситуации цели определены Законом). Заметим, что, получая безвозмездно имущество в собственность, Фонд РЖС затем продает земельные участки или право их аренды и т. д. на возмездной основе, но это — прибыль не государства, а прибыль Фонда РЖС. Фонд РЖС не может быть реорганизован или ликвидирован в судебном порядке, поскольку порядок этих процедур должен быть определен Законом, который об этом умалчивает. В силу прямого указания в Законе он не может быть объявлен банкротом (п. 11 ст. 2 Закона). При этом о своей деятельности Фонд РЖС обязан отчитываться только перед Президентом РФ, Государственной Думой РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ и Правительством РФ. Никаких иных проверок его финансовой деятельности Закон не допускает. 2. Своеобразие формирования имущества Фонда РЖС. Оно происходит за счет передачи в собственность Фонда РЖС земельных участков, находящихся в федеральной собственности, за счет передачи расположенных на них объектов недвижимого имущества <2>, за счет иного имущества, в том числе денежных средств <3>. Таким образом, основной источник формирования имущества Фонда РЖС — федеральная собственность. Могут иметь место и иные, не запрещенные законом поступления. Решения о передаче в собственность Фонду РЖС имущества, в том числе земельных участков, объектов, относящихся или не относящихся к недвижимости, принимают либо межведомственный коллегиальный орган, либо Правительство РФ. ——————————— <2> Распоряжение Росимущества от 3 июня 2011 г. N 744-р «О передаче в собственность Фонда содействия развитию жилищного строительства недвижимого имущества в качестве имущественного взноса Российской Федерации» // Электронный ресурс. СПС «КонсультантПлюс». <3> Распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2008 г. N 1392-р на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. в собственность фонда РЖС передано 300 млн. руб.; Приказом Министерства регионального развития РФ от 13 мая 2009 г. N 170 были утверждены Правила предоставления в 2009 г. из федерального бюджета субсидии в виде имущественного взноса Российской Федерации в федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства // Электронный ресурс. СПС «КонсультантПлюс».
Закон предоставляет большой объем полномочий и самому Фонду РЖС в части проявления инициативы в принятии решений о том, какие земли и в каких случаях можно изымать и передавать Фонду РЖС под жилищное строительство или для иных целей (ст. 11 — 14 Закона). Предполагается проведение инвентаризации земель и в случае обнаружения их неэффективного использования, после проведения их экономической, экологической и юридической оценки может быть решен вопрос о передаче их Фонду РЖС, который, в свою очередь, также всесторонне оценив земельные участки, примет решение либо об их комплексной застройке, либо для использования в иных целях, определенных Законом. Однако Закон предусматривает и возможность изъятия земельных участков у законных пользователей без учета вышеизложенного. В частности, без согласия организаций прекращается право постоянного (бессрочного) пользования предоставленными земельными участками, находящимися в федеральной собственности. При этом решение принимается независимо от оснований, предусмотренных Земельным кодексом РФ (далее — ЗК РФ). Основанием изъятия служит решение о передаче полномочий по управлению и распоряжению этими земельными участками в целях развития жилищного строительства органам государственной власти субъектов РФ или о передаче этих участков для формирования имущества Фонда РЖС (ст. 15 Закона). Решения об изъятии таких земельных участков для передачи Фонду РЖС поддерживаются и судебной практикой <4>. ——————————— <4> Например, Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 14 декабря 2010 г. N КА-А40/15288-10 // Электронный ресурс. СПС «КонсультантПлюс».
Заметим, что основания принудительного прекращения данного права предусмотрены ст. 45 ЗК РФ. В основном это виновное поведение пользователя. При изъятии земельного участка для государственных нужд придется обосновать действительную потребность государства в этом имуществе, кроме того, изъятие производится на возмездной основе (ст. 283 ГК РФ). Могут быть и иные предусмотренные федеральными законами случаи (пп. 7 п. 2 ст. 45 ЗК РФ), к которым относится и рассматриваемый нами. Однако Закон предлагает не учитывать положения ЗК РФ, не учитываются при этом и положения ст. 235 ГК РФ, ст. 283 ГК РФ, а также п. 2 ст. 3 ГК РФ <5>. Примечательно, что при принятии решения о прекращении права пользования земельным участком вообще не имеют значения потребности законного пользователя, не учитывается, надлежаще ли использовался земельный участок или иной объект недвижимости. ——————————— <5> Так, Федеральным агентством 25.12.2009 было вынесено распоряжение N 2058-р, из которого следует, что в соответствии с Протоколом заседания Правительственной комиссии по развитию жилищного строительства от 09.12.2009 N 12 прекращено право постоянного (бессрочного) пользования учреждением земельным участком с кадастровым номером 78:42:16402:1, расположенным по адресу: Санкт-Петербург, г. Павловск, территория Павловской опытной станции, участок 18. Действия Федерального агентства судом были признаны правомерными со ссылкой на ч. 3 ст. 15 Закона, согласно которой уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе принять решение о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Постановление ФАС Московского округа от 14 декабря 2010 г. N КА-А40/15288-10 (дело N А40-21096/10-146-34) // Электронный ресурс. URL: СПС «КонсультантПлюс».
Законом допускается возможность изъятия во внесудебном порядке находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества, закрепленных на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за организациями. Причем они подлежат изъятию без согласия этих организаций и независимо от оснований, предусмотренных ГК РФ. Основание изъятия аналогично рассмотренному выше (ч. 1 и 2 ст. 15 Закона) <6>. Заметим, что ГК РФ предусматривал возможность изъятия собственником лишь имущества, находящегося в оперативном управлении, и то, если оно является излишним, неиспользуемым или используемым не по назначению (п. 2 ст. 296 ГК РФ). Изъятия же имущества, находящегося у лица на праве хозяйственного ведения, не предполагалось. Принятие Закона позволило иначе трактовать п. 3 ст. 299 ГК РФ: «…в случаях правомерного изъятия имущества… по решению собственника». Рассматриваемый Закон теперь подобное поведение собственника считает правомерным. Вместе с тем по-прежнему и право оперативного управления, и право хозяйственного ведения относятся к вещным правам и предполагают повышенный уровень защиты их обладателей, в том числе и от произвола собственника. ——————————— <6> Так, распоряжением Росимущества РФ от 3 июня 2011 г. N 744-р было прекращено право хозяйственного ведения путем изъятия у федерального государственного унитарного предприятия «Центр аэронавигационной информации» (ФГУП ЦАИ) (ИНН 7733022054) объекта недвижимого имущества, расположенного по адресу: г. Москва, ул. Свободы, д. 67, стр. 1, объект передан в собственность Фонда // Электронный ресурс. СПС «КонсультантПлюс».
Если же до принятия решения о принудительном изъятии эти объекты были переданы в пользование по договору аренды или договору безвозмездного пользования, данные договоры подлежат досрочному расторжению во внесудебном порядке независимо от оснований, предусмотренных ГК РФ (п. 4 ст. 15 Закона). Причем речь идет как о договорах, заключенных на определенный срок, так и бессрочных, но при этом не упоминается о возмещении убытков, причиненных их расторжением. Возмещение же убытков с применением ст. 16 ГК РФ в этой ситуации не представляется возможным. 3. Порядок использования имущества, переданного в собственность Фонда РЖС. Фонд РЖС, став собственником имущества, вправе в целях реализации положений Закона проводить аукционы по продаже земельных участков, по продаже права на заключение договоров аренды, заключает договоры безвозмездного пользования земельными участками, передает их в залог и т. д. При этом приобретение прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, регулируется положениями ст. 36 ЗК РФ. Регулировать, наоборот, порядок передачи недвижимости из частной собственности в публичную, учитывая законы рыночной экономики, действующее законодательство не в состоянии, умалчивает об этом и Закон. При передаче, например, земельных участков Фонду РЖС не учитывается, что по общему правилу собственники зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию участков, передаваемых в частную собственность. Кроме того, имущество, находящееся в федеральной собственности и переданное ранее на безвозмездной основе в собственность Фонда РЖС, затем может быть передано в собственность юридических лиц или публично-правовых образований на основании решений или поручений Президента РФ на безвозмездной основе. Такие примеры уже есть <7>. Правовое основание для подобных сделок усмотреть в ГК РФ достаточно сложно, ст. 235 ГК РФ содержит исчерпывающий перечень оснований принудительного изъятия имущества у собственника, каковым становится Фонд РЖС. Кроме того, весьма странной представляется и сама сделка по безвозмездной передаче в собственность юридическому лицу имущества, а Закон не запрещает подобные операции и в адрес коммерческой организации. ——————————— <7> Распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. N 1949-р // Электронный ресурс. СПС «КонсультантПлюс».
Можно приводить и другие примеры явного противоречия положений Закона нормам, закрепленным ГК РФ и ЗК РФ. Представляется, что каким бы прогрессивным ни был вновь принятый нормативный акт, но он не должен противоречить уже действующему законодательству. Во всяком случае, он не должен, решая жизненно важные проблемы одних лиц, нарушать при этом права других.
