(Трофимова Е. В.) («Предпринимательское право». Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом», 2012, N 2)
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Е. В. ТРОФИМОВА
Трофимова Е. В., старший преподаватель кафедры предпринимательского права МГЮА имени О. Е. Кутафина.
Положения ст. 2, 23 и 51 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), посвященные государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности — юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, реализуются в базовом Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» <1> (далее — Закон о регистрации), а также иных законодательных актах, устанавливающих специальный порядок государственной регистрации отдельных субъектов (некоммерческих организаций, банков и т. д.). ——————————— <1> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.
Государственная регистрация (от лат. registrant — «список, перечень») представляет собой процедуру, выполнение которой позволяет субъекту начать осуществлять предпринимательскую деятельность в определенном качестве (юридического лица, индивидуального предпринимателя) и в то же время предполагает возможность государства проверить законность и обоснованность соответствующего притязания. Правовые системы отдельных государств, если рассматривать их в исторической перспективе, устанавливали различные правила предоставления законного статуса предпринимателям. Так, уже римское право формулировало требования к порядку возникновения субъектов предпринимательской деятельности: «В первую половину республики различные частные корпорации возникали, по-видимому, свободно, без ограничений со стороны государства. Но в I в. до н. э., в связи с общим политическим и социальным кризисом, государство стремится наложить руку на свободу образования союзов. После ряда сменивших одна другую государственных мер, при Августе был издан закон (Lex Julia de collegiis), в силу которого корпорации, по общему правилу, возникали не иначе, как с разрешения сената. Разрешив возникновение корпорации, сенат тем самым признавал ее и юридическим лицом» <2>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Римское частное право» (под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <2> Римское частное право: Учебник / Под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского. М., 1997. С. 119.
В правовой науке традиционно выделяются четыре основных способа образования юридических лиц, определяемых исходя из уровня компетенции органов государственной власти в решении соответствующих вопросов <3>: ——————————— <3> Мартемьянов В. С. Хозяйственное право. Т. I. Общие положения: Курс лекций М.: Издательство «БЕК», 1994. С. 60; Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1. 6-е изд., перераб. и доп. / Н. Д. Егоров, И. В. Елисеев и др.; Отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2004. С. 157 — 158.
— разрешительный — при котором создание организаций должно быть разрешено тем или иным компетентным органом. Будучи весьма распространенным в советский период в качестве самостоятельного способа легитимации (например, при создании общественных или кооперативных организаций), он не утрачивает окончательно своего значения и сегодня, поскольку в определенных законом случаях государственной регистрации юридических лиц предшествует получение разрешения в компетентных органах <4>; ——————————— <4> Ст. 12 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР от 6 декабря 1990 г. N 27. Ст. 357; ст. 27 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.
— распорядительный — означающий, что юридическое лицо создается на основании одного лишь распоряжения учредителя — органа государственной власти. В СССР данный порядок применялся в отношении создания государственных предприятий и учреждений. В настоящее время он сохраняет актуальность для государственных и муниципальных предприятий <5>, однако дополняется требованием об их государственной регистрации; ——————————— <5> Ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
— явочно-нормативный — заключающийся в государственной регистрации нового субъекта права с одновременной проверкой законности его создания, соответствия учредительных документов закону. В России указанный порядок в чистом виде применялся с момента вступления в силу Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» <6> и до вступления в силу Закона о регистрации; ——————————— <6> Ведомости съезда народных депутатов РСФСР от 27 декабря 1990 г. N 30. Ст. 418.
— явочный — создание юридических лиц происходит в силу самого факта волеизъявления учредителей. Аналогичным образом физическое лицо приобретает статус предпринимателя (коммерсанта) в силу самого факта занятия данной деятельностью без специальной государственной регистрации (Финляндия <7>, Великобритания <8>, США <9>), либо с государственной регистрацией, не имеющей правоустанавливающего характера и носящей формальный характер (например, в Германии <10>). Данный порядок применяется в большинстве зарубежных стран с рыночной экономикой. ——————————— <7> Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник: В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. О. М. Олейник. М.: Юрист, 2000. С. 150. <8> Коммерческое право зарубежных стран: Учебное пособие / Под общ. ред. В. Ф. Попондопуло. СПб.: Питер, 2005. С. 140. <9> Гражданское и торговое право зарубежных государств: Учебник / Отв. ред. Е. А. Васильев, А. С. Комаров. 4-е изд., перераб. и доп. Т. II. М., 2004. С. 294. <10> Жилинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М.: Спарк, 2001. С. 465, 466.
Итак, мировой опыт свидетельствует, что государственная регистрация является отнюдь не единственным способом легитимации хозяйствующих субъектов и, кроме того, ее правовое значение, а, значит, цели и задачи могут существенно отличаться в различные исторические периоды и в различных правовых системах. Итак, какие же цели и задачи поставлены в настоящее время отечественным законодателем перед правовым институтом государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей? В качестве одного из недостатков действующего законодательства следует отметить, что Закон о регистрации не обозначает цели и принципы государственной регистрации, определяя только принципы ведения соответствующих государственных реестров. В связи с тем, что не все нормативные акты содержат указания на цели своего издания, в литературе отмечается, что зачастую сам законодатель сознательно скрывает цели принятия того или иного акта <11>. Цели государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, тем не менее, можно определить путем систематического анализа положений ГК РФ и правовой доктрины. ——————————— <11> Жинкин С. А. Некоторые методологические аспекты исследования эффективности норм права // Юридический мир. 2007. N 4. С. 22 — 24.
Так, в соответствии с абзацем 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ, предпринимательская деятельность осуществляется лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Здесь государственная регистрация выступает в качестве требования к осуществлению законной предпринимательской деятельности. Требование регистрации индивидуальных предпринимателей содержится и в ст. 23 ГК РФ. Юридические лица в соответствии со ст. 51 ГК РФ подлежат государственной регистрации в уполномоченном государственном органе, в порядке, определяемом законом о государственной регистрации юридических лиц. Данные государственной регистрации включаются в Единый государственный реестр юридических лиц (далее — ЕГРЮЛ), открытый для всеобщего ознакомления. Юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в ЕГРЮЛ. Таким образом, государственная регистрация в Российской Федерации имеет конститутивное значение и является тем юридическим фактом, с момента совершения которого организация считается созданной, приобретает права юридического лица, а гражданин — правовой статус предпринимателя. Вышеуказанное позволяет сделать вывод, что рассматриваемый правовой институт имеет две основные цели — возникновение правосубъектности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц и легитимацию их деятельности. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ права и свободы человека являются в Российской Федерации высшей ценностью. В соответствии с данным принципом процедура государственной регистрации призвана, прежде всего, обеспечить свободную реализацию гражданами субъективного права на осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, гарантируемого ст. 8 и 34 Конституции РФ. В научной литературе в связи с этим подчеркивается, что «…единой целью государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан, общества и государства в сфере предпринимательских и некоммерческих корпоративных отношений» <12>. ——————————— <12> Пашин А. Л., Чуряев А. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Деловой двор. 2009 // Система «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». 2010.
В то же время институт государственной регистрации остается институтом публичной власти, созданным «…для обеспечения публичных интересов и охраны законности на экономическом поле…» <13>. Государственная регистрация при этом «…предполагает соразмерное ограничение возможности реализации права на предпринимательскую или некоммерческую корпоративную деятельность посредством его применения в рамках установленной законом юридической (административной) процедуры» <14>. ——————————— <13> Ткачев В. Н. Государственная регистрация юридических лиц и учет их как налогоплательщиков // Законодательство. 2007. N 2 // Система «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». 2010. <14> Там же.
В научной литературе указываются и иные цели государственной регистрации. Так, по мнению Н. В. Козловой, самостоятельной целью государственной регистрации является «защита интересов всех участников имущественного оборота путем констатации факта создания юридического лица» <15>. В связи с этим законодательство о государственной регистрации должно преследовать, как справедливо указывает П. Е. Губин, «…в том числе и цель придания документам зарегистрированного лица свойства публичной достоверности» <16>. ——————————— <15> Козлова Н. В. Правосубъектность юридического лица. М.: Статут, 2005. С. 182. <16> Губин П. Е. Право на информацию и обязанность по ее предоставлению в предпринимательской деятельности // Система «ГАРАНТ». 2006.
Достижение названных целей позволяет решить следующие задачи: 1) осуществление государственного контроля за ведением хозяйственной деятельности, в частности, за выполнением условий для занятия определенными видами деятельности и для борьбы с незаконной практикой тайного предпринимательства; 2) проведение налогообложения; 3) получение государственных сведений статистического учета для осуществления мер регулирования экономики; 4) предоставление всем участникам хозяйственного оборота, государственным органам и органам местного самоуправления информации о субъектах предпринимательской деятельности <17>. ——————————— <17> Ершова И. В. Предпринимательское право: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ИД «Юриспруденция», 2009. С. 71.
В качестве конкретных задач института государственной регистрации также называют: «недопущение в гражданский оборот порочных субъектов (заявленный правовой статус которых противоречит законодательству); устранение практики монополизации рынка; ведение открытого списка (реестра) зарегистрированных субъектов» <18>. ——————————— <18> Пашин А. Л., Чуряев А. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Деловой двор, 2009 // Система «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». 2010.
Из указанного можно сделать вывод, что задачи правового института государственной регистрации весьма разнообразны и призваны обеспечить реализацию широкого круга интересов как частного, так и публичного характера. Выполнение указанных задач позволяет институту государственной регистрации выполнять следующие функции: — легитимационную; — контрольно-учетную; — информационную; — охранительную. Кроме того, задачи законодательства о государственной регистрации могут иметь определенную специфику на отдельных этапах его развития. Так, например, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» (указано первоначальное название), вступивший в силу 1 июля 2002 г., был разработан Минэкономразвития РФ в числе других законодательных актов, направленных на устранение административных барьеров в экономике. Важнейшими составляющими нового порядка государственной регистрации юридических лиц стали принцип последующего контроля за законностью создания юридических лиц и оптимизация проведения таких легитимационных процедур, как постановка на налоговый учет и регистрация в качестве страхователя в государственных внебюджетных фондах, посредством применения принципа «одного окна». Другой значимой задачей при реформировании законодательства о государственной регистрации была его унификация на всей территории Российской Федерации <19>, которая была произведена сначала в отношении порядка государственной регистрации юридических лиц, а затем, с 2004 г., и в отношении индивидуальных предпринимателей. ——————————— <19> Ершова И. В. Государственная регистрация юридических лиц: что нового? // Закон. 2002. N 2. С. 121.
Указанные задачи были достаточно успешно решены: на сегодняшний день на всей территории РФ действует единый порядок государственной регистрации юридических лиц (имеющий определенную специфику в отношении создания банков и некоммерческих организаций) и индивидуальных предпринимателей; сокращен до 5 рабочих дней срок государственной регистрации; в Законе о регистрации содержатся исчерпывающие перечни документов, необходимых для государственной регистрации, а также оснований для отказа в государственной регистрации. Все это выгодно отличает действующий порядок государственной регистрации от законодательства предшествующего периода, когда каждый субъект Российской Федерации самостоятельно определял порядок государственной регистрации в рамках Указа Президента РФ от 8 июля 1994 г. N 1482 «Об упорядочении государственной регистрации предпринимателей на территории Российской Федерации» (утратил силу) <20>. Начата реализация предусмотренных Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <21> положений о возможности представлять документы для государственной регистрации в электронной форме. ——————————— <20> СЗ РФ. 1994. N 11. Ст. 1194. <21> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4196.
Таким образом, можно констатировать, что своих основных целей (легализации предпринимательской деятельности и возникновения правосубъектности предпринимателей) институт государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на сегодняшний день достигает. Об этом свидетельствует и статистика, которая ведется ФНС России. Так, по состоянию на 1 июня 2011 г. в ЕГРЮЛ содержались сведения о 4 530 856 юридических лицах, из которых 3 299 025 были зарегистрированы после вступления в силу 1 июля 2002 г. Закона о регистрации <22>. В Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей по состоянии на ту же дату содержались сведения о 4 051 002 индивидуальных предпринимателях (в том числе глав крестьянских (фермерских) хозяйств), из которых 2 948 558 были зарегистрированы ФНС России <23>. Тем не менее с момента вступления Закона о регистрации в силу прошло почти десять лет, и практика свидетельствует о все большей актуальности проблем (например, массовая регистрация фирм-однодневок), появление которых обусловлено во многом теми концептуальными подходами к государственной регистрации, которые были заложены в предыдущее десятилетие. ——————————— <22> Статистические сведения о юридических лицах, внесенных в Единый государственный реестр юридических лиц. URL: http://www. nalog. ru/gosreg/reg_ul/reg_ur_lic/. <23> Статистические сведения об индивидуальных предпринимателях, внесенных в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей. URL: http://www. nalog. ru/gosreg/reg_fl/ip_stat/.
Как было сказано выше, институт государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целом достигает своих целей, однако все ли обозначенные выше задачи он при этом решает, насколько эффективно их решение? Анализ действующего законодательства о государственной регистрации позволяет прийти к выводу о его неэффективности по целому ряду причин. Согласно ст. 12, 14, 17, 21 Закона о регистрации подтверждение достоверности представляемых документов, соответствия представляемых учредительных документов Закону и соблюдения требований Закона, предъявляемых к созданию, реорганизации, ликвидации юридического лица, внесения изменений в его учредительные документы или сведения, содержащиеся в ЕГРЮЛ, возложено на заявителя, в связи с чем регистрирующим органом указанные обстоятельства на стадии принятия решения о государственной регистрации не проверяются. Отказ от осуществления предварительного контроля за законностью порядка создания юридических лиц, соответствием учредительных документов Закону и достоверностью сообщаемых в заявлении о государственной регистрации сведений не позволяет обеспечить публичную достоверность сведений, содержащихся в ЕГРЮЛ, что во многом лишает смысла учетную и информационную функцию государственной регистрации, подрывает эффективность государственного контроля (осуществляемого регистрирующим органом, а также налогового, антимонопольного и других его видов) и создает почву для противоправных действий по отмыванию (легализации) денежных средств, полученных преступным путем, а также мошеннических действий. Особенное значение имеет обеспечение контроля за достоверностью сведений о месте нахождения, учредителях (участниках), руководителе юридического лица, представление сведений о формировании уставного капитала. Регистрирующий орган в настоящее время лишен легальной возможности провести проверку достоверности представленных сведений или правовую экспертизу представленных документов <24>, а также отказать в государственной регистрации в случае обнаружения недостоверности представленных сведений, несоответствия представленных на государственную регистрацию документов закону или несоблюдения порядка создания юридического лица данного вида. ——————————— <24> См., напр.: письмо МНС РФ от 24 июня 2003 г. N ММ-6-09/687@ «В дополнение к письму МНС России от 25 декабря 2002 г. N ММ-6-09/1990» // Система «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». 2010.
Между тем, как отмечается в п. 1.6 подраздела 3 раздела I Концепции развития законодательства о юридических лицах, подготовленной в 2009 г. Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, достоверность данных, представляемых заявителями при регистрации юридического лица, имеет существенное значение для защиты прав как самого юридического лица и его участников, так и его контрагентов, а также для контрольно-надзорных органов, реализующих возложенные на них функции. Невозможность для контрагентов юридического лица, государственных и муниципальных органов получить необходимые им объективные сведения о юридическом лице влечет неопределенность в гражданских отношениях, увеличение рисков вступления в гражданско-правовые отношения с юридическими лицами, наличие различных злоупотреблений, а также нарушение прав и законных интересов контрагентов, иных лиц и органов <25>. Говорить в данных условиях об эффективном выполнении институтом государственной регистрации охранительной функции не приходится. ——————————— <25> URL: http://www. privlaw. ru/vs_info2.html.
Не представляется возможным говорить и об эффективности принципа последующего контроля, сформулированного в п. 2 ст. 25 Закона о регистрации, который предполагает только право, а не обязанность регистрирующего органа обратиться в суд при обнаружении грубых нарушений законодательства, носящих неустранимый характер и допущенных при создании юридического лица, а также неоднократных либо грубых нарушений законодательства о государственной регистрации юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Представляется, что перечень оснований, а также механизм осуществления регистрирующим органом указанного контроля требуют более четкой регламентации. Процедура исключения недействующих юридических лиц из ЕГРЮЛ, предусмотренная ст. 21.1 Закона о регистрации, представляется не вполне согласованной со ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества без судебного разбирательства. К тому же инициирование данной процедуры также является правом, а не обязанностью регистрирующего органа. Результатом отказа от принципа предварительного контроля и неэффективности положений о последующем контроле регистрирующего органа за созданием юридических лиц является ситуация, обозначенная заместителем руководителя ФНС России С. А. Аракеловым на пресс-конференции в «РИА Новости» 1 февраля 2011 г.: половина из приблизительно 200 юридических лиц, ежедневно регистрируемых в России, создаются с целью уклонения от уплаты налогов и не сдают впоследствии никакой отчетности <26>. ——————————— <26> URL: http://www. nalog. ru/mnsrus/statement/3781751/.
Выполнению институтом государственной регистрации своей информационной функции препятствует нарушение принципа единства ЕГРЮЛ, положенного в основу Закона о регистрации. Вместо Единого реестра юридических лиц на практике существуют отдельные региональные реестры, что затрудняет осуществление регистрационных действий вне места нахождения юридического лица, делает проблематичным своевременное получение информации о юридических лицах всеми заинтересованными лицами. Указанная проблема серьезно влияет на возможность провести предварительную проверку фирменного наименования создаваемой коммерческой организации на предмет неповторяемости с фирменными наименованиями организаций, зарегистрированных ранее и осуществляющих аналогичные виды деятельности. Необходимо отметить, что названные проблемы действующего законодательства о государственной регистрации указывались в правовой науке неоднократно (начиная со стадии принятия Закона о регистрации до сегодняшнего дня) <27>. Действующий порядок государственной регистрации большинства юридических лиц считается значительным числом ученых «малоэффективным и не отвечающим требованиям, стоящим перед институтом государственной регистрации» <28>. К аналогичному выводу пришли и авторы Концепции развития законодательства о юридических лицах, в п. 2 подраздела 3 раздела I которой предлагается, в частности: ——————————— <27> Ломакин Д. В. О проекте Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» // Законодательство. 2001. N 6; Зыкова И. В. Правовое регулирование государственной регистрации юридических лиц: современное состояние и перспективы развития // Адвокат. 2004. N 1; Митрякова Е. С. Отсутствие стадии правовой экспертизы документов, представленных для государственной регистрации юридических лиц: аргументы за и против // Вестник Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа. 2007. N 4. <28> Гусева Т. А., Чуряев А. В. Государственная регистрация юридических лиц: Учебное пособие. Деловой двор, 2008 // Система «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». 2010.
— установить принцип публичной достоверности ЕГРЮЛ; — установить правила проверки достоверности данных, которые требуются для регистрации юридического лица, а также предусмотреть возможность отказа в государственной регистрации в случае предоставления недостоверных данных; — установить обязательную юридическую экспертизу содержания учредительных документов на соответствие законодательству <29>. ——————————— <29> URL: http://www. privlaw. ru/vs_info2.html.
Оценивая указанные предложения в целом позитивно, отметим, что их реализация будет означать возврат к принципу предварительного контроля при государственной регистрации юридических лиц, применявшемуся до вступления в силу в 2002 г. Закона о регистрации. За возврат к принципу предварительного контроля за созданием юридических лиц в настоящее время выступают и представители ФНС России <30>. ——————————— <30> Филипенко Е. Д. Отдельные аспекты правового регулирования государственной регистрации юридических лиц в России на современном этапе // Право и экономика. 2009. N 7 // Система «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». 2010.
Стоит также отметить, что ст. 51 ГК РФ в редакции, предлагаемой в проекте Федерального закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации», подготовленного Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства <31>, содержит помимо других новелл также и весьма обширный перечень оснований для отказа в государственной регистрации юридического лица, которые требуют дальнейшего обсуждения и доработки. В то же время в качестве первоочередной меры в борьбе с созданием фирм-однодневок был принят Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 419-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» <32>, устанавливающий уголовную ответственность за незаконное образование (создание, реорганизацию) юридического лица (ст. 173.1 УК РФ) и незаконное использование документов для образования (создания, реорганизации) юридического лица (ст. 173.2 УК РФ). Представляется, что без решения правовых проблем действующего порядка государственной регистрации юридических лиц, обозначенных выше, данные новеллы не позволят кардинально изменить ситуацию с созданием юридических лиц для использования их в качестве фирм-однодневок, осуществляющих незаконную деятельность. ——————————— <31> Система «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». 2010. <32> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7361.
Выше была рассмотрена классификация способов легитимации субъектов предпринимательского права, учитывающая характер и степень участия в данной процедуре органов государственной власти. Вопрос об отнесении процедуры государственной регистрации, введенной с 1 июля 2002 г. Законом о регистрации на всей территории Российской Федерации, к одному из указанных способов является дискуссионным. Д. И. Дедов видит в действующей процедуре государственной регистрации «…максимально либерализованный вариант явочно-нормативного способа создания юридического лица, олицетворяющий собой не только отказ от концепции регистрации как акта разрешения со стороны государства, предоставляющего частным лицам право заниматься предпринимательством и получения субъектом права статуса предпринимателя… но и практически полное устранение вмешательства государства в процесс регистрации» <33>. В свою очередь, И. В. Елисеев указывает, что в результате отказа законодателя от проверки при государственной регистрации юридических лиц соответствия их учредительных документов закону, государственная регистрация (от которой закон не отказывается в принципе) во многом превращается в простую формальность: «В результате создается такая система образования юридических лиц, которую нельзя однозначно отнести ни к нормативно-явочной, ни к явочной (в чистом виде)» <34>. Действительно, процедура государственной регистрации, применяемая в отношении большей части коммерческих организаций, занимает промежуточное положение между двумя названными способами, поскольку государственная регистрация, с одной стороны, сохраняет свою обязательность и правоустанавливающее значение (как при явочно-нормативном порядке), а с другой стороны, утратила такую свою важнейшую составляющую, как стадия правовой экспертизы представленных документов (что сближает общий порядок государственной регистрации с явочным способом). Данный порядок может быть обозначен как заявительный <35>, поскольку Закон требует для государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, прежде всего, представления надлежащего комплекта документов в надлежащий орган государственной власти (в первоначальной редакции ст. 23 Закона о регистрации только несоблюдение указанных требований могло повлечь отказ в государственной регистрации). ——————————— <33> Предпринимательское право Российской Федерации / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. М.: Юристъ, 2003. С. 121. <34> Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1. 6-е изд., перераб. и доп. / Н. Д. Егоров, И. В. Елисеев и др.; Отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2004. С. 159. <35> Коммерческое (предпринимательское) право: Учебник: В 2 т. Т. 1. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. В. Ф. Попондопуло. М.: Проспект, 2009 // Система «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». 2010.
В соответствии со ст. 10 Закона о регистрации допускается установление федеральными законами специального порядка регистрации отдельных видов юридических лиц (например, некоммерческих организаций <36>, кредитных организаций <37>). Таким образом, возникает множественность порядков государственной регистрации и множественность регистрирующих органов (ФНС России, Министерство юстиции РФ) и органов, принимающих решение о государственной регистрации отдельных видов юридических лиц (Банк России). ——————————— <36> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145. <37> Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР от 6 декабря 1990 г. N 27. Ст. 357.
Анализ действующего законодательства о государственной регистрации позволяет прийти к выводу, что в настоящее время для коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей установлен заявительный порядок создания; для некоммерческих организаций — явочно-нормативный и для кредитных организаций — разрешительный. Если уровень требований, предъявляемых к созданию такого финансового института, как кредитная организация, представляется вполне оправданным, то установление для некоммерческих организаций более жесткого порядка государственной регистрации, чем для коммерческих организаций, представляется не вполне оправданным с учетом того, что предпринимательская деятельность последних затрагивает не менее значимые публичные интересы, чем деятельность некоммерческих организаций. Представляется, что явочно-нормативный порядок (предусматривающий проведение регистрирующим органом на стадии принятия решения о государственной регистрации проверки законности создания юридического лица, соответствия его учредительных документов закону и достоверности представляемых сведений) должен применяться при создании как коммерческих, так и некоммерческих организаций, а заявительный порядок легитимации должен быть сохранен только для индивидуальных предпринимателей (в качестве льготы он может быть распространен и на социально ориентированные некоммерческие организации, особый правовой режим деятельности которых был предусмотрен Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. N 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» <38>). ——————————— <38> СЗ РФ. 2010. N 15. Ст. 1736.
Неэффективность законодательства о государственной регистрации обусловлена не только несовершенством положений Закона о регистрации, но зачастую и ненадлежащим его исполнением органами, осуществляющими государственную регистрацию юридических лиц. Практика исполнения ФНС России Закона о регистрации свидетельствует о расширении полномочий регистрирующего органа по сравнению с перечнем полномочий, предоставляемых Законом. Закон о регистрации устанавливает закрытый перечень оснований отказа в государственной регистрации (за время действия Закона о регистрации их перечень, правда, вырос с двух оснований до девяти, причем часть из них касается только индивидуальных предпринимателей, а одно — только юридических лиц, созданных в форме общества с ограниченной ответственностью). Из целого ряда писем ФНС России в то же время следует, что регистрирующий орган должен отказывать в государственной регистрации и в иных случаях, не предусмотренных Законом о регистрации (например, в случае указания в заявлении, подаваемом для государственной регистрации юридического лица при его создании, адреса, в отношении которого в регистрирующем органе имеется документированная информация о его незаконном использовании — соответствующие пункты заявления считаются незаполненными, заявление — оформленным ненадлежащем образом и, следовательно, не представленным <39>). В данном случае регистрирующий орган выносит решение об отказе в государственной регистрации юридического лица при создании по пп. «а» п. 1 ст. 23 Закона о регистрации. В правовой науке указанная практика находит определенное понимание. Так, Д. И. Дедов предлагает в данной ситуации руководствоваться общей целью Закона о регистрации, ст. 4, 5, 12 которого подразумевают публичную достоверность сведений, содержащихся в государственном реестре: «Поскольку обеспечение достоверности сведений в реестре является одной из функций регистрирующего органа, он обязан принять все меры для обеспечения достоверности таких сведений» <40>. Тем не менее фактическое расширение закрытого перечня оснований для отказа в государственной регистрации, установленного ст. 23 Закона о регистрации, представляется не только неоправданным но, более того, опасным для системы государственной регистрации юридических лиц в целом. Перечень оснований для отказа в государственной регистрации перестает быть, таким образом, закрытым, а основанием отказа в государственной регистрации может явиться любой порок, как формы, так и содержания представленных для государственной регистрации документов. В связи с вышеуказанным, процедура государственной регистрации становится трудно преодолимой не только для предпринимателей, но и для профессионалов-юристов. Решение указанной проблемы заключается в наделении регистрирующего органа легальными полномочиями по осуществлению отказа в государственной регистрации юридического лица в случаях нарушения Закона при создании юридического лица, несоответствии его учредительных документов закону и недостоверности представляемых сведений, о чем уже было сказано выше. ——————————— <39> Письмо ФНС России от 1 февраля 2005 г. N 14-1-04/253@ «По вопросам государственной регистрации юридических лиц» // Вестник Московского бухгалтера. 2005. N 8. <40> Дедов Д. И. Юридический метод: Научное эссе. М.: Волтерс Клувер, 2008. Ст. 13 // Система «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». 2010.
Следующей проблемой является отсутствие единообразного применения регистрирующими органами (особенно действующими на территории разных регионов) положений нормативных актов, регулирующих государственную регистрацию юридических лиц. Нередки случаи, когда для осуществления государственной регистрации регистрирующий орган требует документы, не предусмотренные Законом о регистрации (например, копии паспортов иностранных физических лиц — учредителей с нотариально удостоверенным переводом и т. д.) <41>. В соответствии с п. 4 ст. 9 Закона о регистрации требовать другие документы, кроме документов, установленных данным Федеральным законом, регистрирующий орган не вправе. ——————————— <41> Трофимова Е., Никишаева Л. Госрегистрация в исполнении налоговых органов // Экономика и жизнь. 2003. Июль. N 28.
Вышеназванные проблемы во многом обусловлены недостаточной юридической квалификацией (прежде всего, в области предпринимательского права) работников налоговых органов. Решение данной проблемы возможно двумя способами: либо путем установления специальных квалификационных требований к работникам ФНС России, осуществляющим регистрационную функцию, либо путем передачи полномочий по осуществлению государственной регистрации юридических лиц иному органу государственной власти.
