(Анисимов А. П., Землякова Г. Л.) («Имущественные отношения в Российской Федерации», 2012, N 7)
ПРИНУДИТЕЛЬНОЕ ВОЗНИКНОВЕНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ КАК ФЕНОМЕН РОССИЙСКОГО ПРАВА
А. П. АНИСИМОВ, Г. Л. ЗЕМЛЯКОВА
Анисимов Алексей Павлович, профессор кафедры гражданского права и процесса Волгоградского института бизнеса, профессор, доктор юридических наук (г. Волгоград).
Землякова Г. Л., старший научный сотрудник федерального государственного бюджетного учреждения «Институт государства и права Российской академии наук», доцент, кандидат юридических наук (г. Москва).
В статье анализируется законодательное регулирование процедур принудительного возникновения права частной, государственной и муниципальной собственности на земельные участки. Рассматривается правоприменительная практика с участием органов прокуратуры, а именно ситуации, когда муниципальные органы власти вынуждены принимать на баланс ненужное им имущество, включая гидротехнические сооружения. Делается вывод о том, что в цивилизованных странах феномен принудительного возникновения права собственности на недвижимость отсутствует и наличие такового в нашей стране не способствует росту ее авторитета в мировом сообществе.
Ключевые слова: земельный участок, право собственности на земельный участок, публичный интерес, общая долевая собственность, муниципальная собственность, государственная собственность, бесхозяйное имущество, гидротехнические сооружения, принудительное возникновение права собственности.
Compulsory occurrence of the property right to the ground sites as a phenomenon of the Russian right A. P. Anisimov, G. L. Zemljakova
Authors of article analyze legislative regulation of procedures of compulsory emergence of the right of a private, state and municipal property on the land lots. Law-enforcement practice with participation of bodies of the prosecutors office is considered, forcing municipal authorities to accept on balance property unnecessary them, including hydraulic engineering constructions. The conclusion that in civilized countries the phenomenon of compulsory emergence of the property right to real estate is absent becomes, and presence of that in our country doesn’t promote growth of her authority on the world community.
Key words: the ground area, ownership of the land, public interest, the general share property, the municipal property, state ownership, ownerless property, hydraulic engineering constructions, forced the emergence of property rights.
В российской юридической науке и законодательстве за много лет, казалось бы, уже устоялись основные земельно-правовые процедуры и термины, которыми они определяются. Совершенно привычным, например, стало словосочетание «принудительное прекращение права собственности», поэтому сама по себе постановка вопроса о том, что право собственности может принудительно возникать у кого-либо? «режет слух» и является совершенно непривычной. Тем не менее мы попытаемся аргументировать вывод о том, что в российском земельном и гражданском законодательстве последних лет вынесенная в заголовок статьи конструкция существует. Для начала сразу оговорим два принципиальных обстоятельства: 1) правовая конструкция принудительного возникновения права собственности распространяется не только (и даже не столько) на граждан, сколько на публично-правовые образования; 2) в российском праве существует несколько «уровней» принудительного возникновения права собственности. Наиболее известной является обязанность юридических лиц переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести участки в собственность до 1 июля 2012 года в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ). В связи с этим, сразу подчеркнем: в этом случае юридические лица имеют возможность выбора: переоформить принудительно навязываемый им титул прав на землю на право собственности или аренды либо не предпринимать какие-либо действия, надеясь, что указанный срок им продлят, как это уже неоднократно практиковалось законодателем. Другими словами, несмотря на кажущуюся принудительность, эта процедура не является абсолютной. Добровольность волеизъявления, хотя и ущемлена, но присутствует. Рассмотрим несколько правовых конструкций, когда добровольность волеизъявления субъекта для приобретения им права собственности на земельный участок законодатель не предусматривает вообще. В первом случае речь пойдет о возникновении общей долевой собственности граждан — собственников жилых помещений на земельный участок, занятый многоквартирным домом. Первоначально пунктом 3 статьи 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее — Закон N 189-ФЗ) было установлено, что если земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, не сформирован до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, то на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме любое уполномоченное указанным собранием лицо вправе обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен такой многоквартирный дом. В связи с тем, что конституционность таких норм вызывала сомнение, заинтересованные лица обратились в Конституционный Суд Российской Федерации. Последний указал, что часть 3 статьи 16 Закона N 189-ФЗ в той мере, в какой она препятствует собственнику помещения в многоквартирном доме, не уполномоченному на то общим собранием собственников помещений в этом доме, обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, не соответствует Конституции Российской Федерации. До внесения в федеральное законодательство необходимых изменений собственники помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не сформированы, вправе в индивидуальном порядке обращаться в уполномоченные органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлениями о формировании этих земельных участков. Эти заявления являются основанием для формирования земельного участка и его кадастрового учета [1]. Из этого следует, что в случае направления заявления в уполномоченный орган публичной власти одним собственником жилого или нежилого помещения в многоквартирном доме право общей долевой собственности на земельный участок возникает сразу у всех правообладателей квартир и иных помещений, причем без их согласия и даже уведомления. Можно предположить, что граждане едва ли будут в восторге от такого нововведения, поскольку возникновение у них права общей долевой собственности в реальности повлечет для них, главным образом, лишь обязанность по уплате земельного налога. Примечательно здесь также и то, что в отличие от юридических лиц, имеющих выбор принудительного титула прав на земельный участок (собственность или аренда), для граждан нет и такой возможности. Интересно, что для граждан — собственников квартир в многоквартирном доме право собственности на земельный участок, на котором расположен дом, возникает с момента формирования земельного участка и проведения его кадастрового учета, даже если в уполномоченный орган с заявлением о формировании земельного участка обратился только один правообладатель жилого или нежилого помещения в этом доме. Отказ же от права на долю в праве общей собственности на земельный участок под многоквартирным домом, как в индивидуальном порядке правообладателем помещения в многоквартирном доме, так и коллективно на основании решения собрания собственников помещений в многоквартирном доме, законодательством прямо не предусмотрен. Из пункта 1 статьи 16 Закона N 189-ФЗ и пункта 2 статьи 23 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» можно сделать вывод о том, что право на долю в общей собственности на земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, неразрывно связано и следует за правом собственности лица на помещение в многоквартирном доме. Таким образом, прекратить право на долю в общей собственности на земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, нельзя, не прекратив право собственности на помещение в этом доме. Выявленную нами тенденцию можно проследить и в ряде законопроектов, рассматриваемых в настоящее время Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Так, согласно статье 1 проекта Федерального закона N 432575-4 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривается дополнить ЗК РФ, в частности, статьей 39.20, в соответствии с которой в случае отказа от совместного обращения для приобретения прав на земельный участок заинтересованный правообладатель здания, сооружения, помещений в них вправе понудить иных правообладателей здания, сооружения, помещений в них к приобретению прав на земельный участок (п. 10 ст. 39.20). Условия такой сделки определяются судом. Следовательно, планируется дальнейшее развитие процедуры принудительного приобретения права собственности на земельные участки. Следующий случай принудительного возникновения права собственности касается уже не граждан, а государства. Согласно статье 1151 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), если отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию либо никто из наследников не имеет права наследовать, либо все наследники отстранены от наследования, либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника, имущество умершего считается выморочным. Выморочное имущество в виде расположенного на территории Российской Федерации жилого помещения переходит в порядке наследования по закону в собственность муниципального образования, в котором это жилое помещение расположено, а если оно расположено в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве или Санкт-Петербурге — в собственность такого субъекта Российской Федерации. Такое жилое помещение включается в соответствующий жилищный фонд социального использования. Иное выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации. Согласно статье 1112 ГК РФ в состав наследства входят принадлежавшие наследодателю на день открытия наследства вещи, иное имущество, в том числе имущественные права и обязанности. Наследник не может принять имущество, отказавшись от обязанностей наследодателя, например, в части уплаты денежных сумм по взятым наследодателем кредитам. При этом если гражданин-наследник может отказаться от невыгодного ему наследства, когда размер обязанностей превышает объем получаемых благ, то Российская Федерация отказаться от принятия выморочного имущества не может, даже если это ей совершенно невыгодно. Следовательно, вне зависимости от волеизъявления федерального собственника к нему попадает ненужное или излишне обремененное долгами имущество. Можно привести и другие примеры рассматриваемой конструкции. Так, по общему правилу, предусмотренному пунктом 1.1 статьи 19 ЗК РФ, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него является собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо, в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории, собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка, а в городах федерального значения — собственностью этих городов (если законами указанных субъектов Российской Федерации не установлено, что такой земельный участок является собственностью муниципальных образований, находящихся на территориях указанных субъектов Российской Федерации) (п. 3 ст. 18 ЗК РФ). Как правило, в случаях отказа частного лица от права собственности на земельный участок этот участок является экономически непривлекательным. В противном случае собственник такого участка смог бы найти покупателя на такой участок хотя бы за минимальную стоимость. Кроме того, в статье 238 ГК РФ предусмотрена возможность принудительного перехода имущества в государственную или муниципальную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. Более подробно этот вопрос в отношении земельных участков регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В статье 5 указанного Закона речь идет об обязанности лица произвести отчуждение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, которые не могут ему принадлежать на праве собственности. При этом если земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения (или земельная доля), выставленный на торги по причине того, что он не может принадлежать лицу на праве собственности, никем не приобретен на торгах, то такой участок должен приобрести субъект Российской Федерации либо в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, — муниципальное образование по рыночной стоимости, сложившейся в этой местности. Таким образом, публично-правовые образования законодательно не просто обязываются к приобретению земельных участков, но и должны уплатить за них рыночную стоимость. В течение долгого времени в российской правовой действительности остается актуальным вопрос о том, можно ли принудительно передать из государственной собственности в муниципальную движимое или недвижимое имущество, которое органы местного самоуправления категорически отказываются принимать на свой баланс. Наиболее ярко эта ситуация проявилась несколько лет назад, когда органы прокуратуры пытались принудить органы местного самоуправления ряда субъектов Российской Федерации принять в муниципальную собственность бесхозяйные гидротехнические сооружения. Понимая, что от такого недвижимого имущества вместо прибыли будут лишь колоссальные расходы, органы местного самоуправления всеми способами уклонялись от таких «подарков». Так, в 2006 году Волгоградская областная прокуратура заявила ряд требований о признании действий (бездействия) администраций районов незаконными и понуждении органа местного самоуправления к принятию в муниципальную собственность объектов гидротехнических сооружений, скотомогильников (биотермических ям). Прокуроры обосновывали их тем, что поскольку такие объекты, являющиеся бесхозяйными, создают повышенную опасность для проживающего вблизи населения, для предотвращения чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий принятие таких мер является необходимым. Судами Иловлинского, Ленинского, Быковского, Светлоярского, Камышинского и ряда других районов Волгоградской области заявления прокуроров удовлетворены в полном объеме. Так, например, судебной коллегией по гражданским делам областного суда было удовлетворено 11 представлений прокурора Даниловского района по заявлениям на бездействия администраций сельских советов по принятию в собственность объектов гидротехнических сооружений, 7 представлений прокурора Руднянского района о понуждении администрации к принятию на баланс скотомогильников [2]. Не остались в стороне от обсуждения этой проблемы и ученые-юристы. В частности, некоторыми из них предлагалось закрепить в федеральном законе «обязанность исполнительных органов государственной власти Российской Федерации в области безопасности гидротехнических сооружений обеспечивать безопасность, нести расходы по содержанию, проведению ремонта, консервации, ликвидации гидротехнических сооружений, поставленных в соответствии с законодательством Российской Федерации на учет в качестве бесхозяйного имущества, вследствие отсутствия собственника гидротехнического сооружения или когда он неизвестен, а также установить ответственность органов государственной власти Российской Федерации в области безопасности гидротехнических сооружений за ее неисполнение» <1>. ——————————— <1> Панова Е. А. Юридическая ответственность за нарушения водного законодательства в России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 9 — 10.
Однако это предложение не было воспринято законодателем. Заметим, что рассматриваемая ситуация была достаточно типичной, и дело не ограничивалась только гидротехническими сооружениями. В результате вопрос о возможности принудительного возникновения права муниципальной собственности был рассмотрен Конституционным Судом Российской Федерации. Заявители в своем обращении полагали, что действующие положения федеральных законов допускают возможность односторонней передачи федерального имущества в муниципальную собственность без согласия на то органов местного самоуправления и без соответствующей компенсации дополнительных расходов, связанных с эксплуатацией передаваемого имущества. Это нарушает имущественные права муниципальных образований, ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения, ставит их в неравное положение с другими собственниками имущества и, таким образом, противоречит статьям 8, 130, 132, 133 Конституции Российской Федерации. По этому обращению Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что федеральное законодательство, устанавливая критерии состава имущества, могущего находиться в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, не исключает дискреции уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению конкретных имущественных объектов, передаваемых в муниципальную собственность. Отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность имущества, наименее эффективного в социально-экономическом плане и не являющегося объективно необходимым для решения вопросов местного значения. Безоговорочное принятие такого имущества могло бы повлечь для муниципальных образований дополнительные расходы на его содержание и существенно препятствовать реализации конституционных функций местного самоуправления. При этом местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемым, в частности, правом на судебную защиту и запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции Российской Федерации). На основании этого был сделан вывод о необходимости учета волеизъявления органа местного самоуправления на передачу в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, что требует согласованных действий органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации. Соответственно, недопустимо принимать решение о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления и объективную необходимость такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий (см. [5]). Указанная позиция Конституционного Суда Российской Федерации не осталась незамеченной федеральным законодателем. Можно выделить ряд федеральных законов, не допускающих принудительную передачу федерального имущества в собственность субъектов Российской Федерации и органов местной власти: 1) в первом таком Федеральном законе указано, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника имущества, обязан принять решение о передаче из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в муниципальную собственность земельных участков в двухмесячный срок с даты поступления соответствующего предложения органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления [6]. Таким образом, принудительная передача земельных участков законом запрещена; 2) в другом Федеральном законе содержится норма о том, что если с заявлением о безвозмездной передаче военного недвижимого имущества обратились высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга либо глава поселения или глава городского округа, на территориях которых расположено подлежащее безвозмездной передаче военное недвижимое имущество, федеральные уполномоченные органы обязаны принять в течение двух месяцев со дня поступления этого заявления решение о безвозмездной передаче военного недвижимого имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга либо муниципальную собственность или об отказе в такой передаче [7]. Перечень можно продолжить. Однако главный вывод заключается в том, что, несмотря на наличие отдельных федеральных законов, запрещающих принудительное возникновение права муниципальной собственности на земельные участки и иное имущество, сегодня в гражданском и земельном законодательстве отсутствует основная норма, которая бы относилась не к отдельным (частным) случаям, а содержала базовый запрет на подобные действия. Введение такой нормы в ЗК РФ является насущной необходимостью, и должно быть осуществлено в рамках указанной Президентом Российской Федерации стратегии по модернизации российского законодательства. В свою очередь, правовая конструкция принудительного возникновения права федеральной собственности на выморочное имущество — необходимое условие обеспечения важного публичного интереса — недопустимости существования бесхозяйной недвижимости, состояние которой может угрожать жизни, здоровью и иным охраняемым законом благам. Конструкция принудительного возникновения права общей долевой собственности граждан на земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, несмотря на публичный интерес, связанный с наполнением местного бюджета за счет земельного налога, является неоправданным сужением объема правосубъектности граждан. В цивилизованных странах подобный феномен отсутствует, и наличие такового в нашей стране не способствует росту ее авторитета в мировом сообществе.
Литература и информационные источники
1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 2010 года N 12-П «По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е. Ю. Дугенец, В. П. Минина и Е. А. Плеханова» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 24. Ст. 3069. 2. Архив Волгоградской областной прокуратуры за 2006 год. 3. Панова Е. А. Юридическая ответственность за нарушения водного законодательства в России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. 4. Конституция Российской Федерации: принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года N 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации». 5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 года N 828-О-П «По жалобе главы администрации муниципального района «Читинский район» Читинской области на нарушение конституционных прав отдельными положениями части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 2. Ст. 129. 6. Федеральный закон от 3 декабря 2008 года N 244-ФЗ «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 49. Ст. 5742. 7. Федеральный закон от 8 декабря 2011 года N 423-ФЗ «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 50. Ст. 7365. 8. Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 15. 9. Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3594. 10. Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 30, ст. 3018. 11. Проект федерального закона N 432575-4 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // URL: http://asozd2.duma. gov. ru. 12. Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301. 13. Федеральный закон от 26 ноября 2001 года N 146-ФЗ «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 49. Ст. 4552. 14. Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ «Земельный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147.
