(Смагина Е. С.) («Арбитражный и гражданский процесс», 2012, N 9)
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ <*>
Е. С. СМАГИНА
——————————— <*> Smagina E. S. Some questions of protection of interests of the Russian Federation, subjects of epy Russian Federation, municipalities in civil procedure.
Смагина Елена Сергеевна, доцент кафедры процессуального права Южно-Российского института — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В статье указывается на необходимость включения в число субъектов гражданских процессуальных правоотношений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; рассматриваются вопросы защиты интересов публично-правовых образований в суде прокурором.
Ключевые слова: Российская Федерация, гражданский процесс, прокурор, правоспособность, публичные интересы.
The article points to the need of inclusion in the Russian Federation, subjects of Russian Federation, municipalities to the number of subjects of civil procedural relationships; analyzes the questions of protection of public interests by prosecutor in a court.
Key words: Russian Federation, civil procedure, the prosecutor, public interest, legal capacity.
Проблемы участия государства, его субъектов и муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях — широко освещаемая на страницах специальной литературы тема. При этом большинство современных исследований в данной области проводится учеными — представителями материальных отраслей права <1>. Новейшие процессуальные труды в основной своей массе посвящены участию в судопроизводстве государственных органов и органов местного самоуправления <2>, что, как мы полагаем, не вполне исчерпывает указанную проблематику. ——————————— <1> См., например: Винницкий А. В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. N 11; Глинка В. И. Проблемы определения гражданской правосубъектности муниципальных образований // Адвокатская практика. 2009. N 2; Голубцов В. Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. N 10; Гришаев С. П. Государство как участник гражданско-правовых отношений // СПС «КонсультантПлюс»; Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством // Хозяйство и право. 1998. N 5; Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1; Модин Н. А. Муниципальные образования как субъекты гражданских правоотношений в современном российском праве // Российская юстиция. 2011. N 5; Пятков Д. В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований // Журнал российского права. 1999. N 10; Слыщенков В. А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. N 6. <2> См., например: Бандорина Н. С. Особенности участия в судопроизводстве государственных органов (на примере Министерства образования Саратовской области) // Российский судья. 2008. N 12; Бандорина Н. Участие органов государственной власти (государственных органов) в гражданском судопроизводстве в контексте конституционного принципа разделения властей // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 6; Мусабирова Д. А. Обзор практики споров, связанных с резервными фондами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций // Финансовое право. 2009. N 11; Невоструев А. Г. Об участии государственных органов и органов местного самоуправления в рассмотрении жилищных споров // Законодательство. 2006. N 8; Федоренко Н. В., Пипник Т. Д. Обзор практики пересмотра апелляционной инстанцией судебных актов по спорам с участием органов государственного управления и местного самоуправления // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1999. N 11.
Дискуссия о возможности отнесения государства к числу субъектов гражданских процессуальных отношений была развернута в советский период и в настоящее время практически сошла на нет, хотя вопросов в данной области в связи с масштабными экономическими и социально-политическими изменениями стало, пожалуй, больше. Основные точки зрения по вопросу участия государства в процессуальных правоотношениях вообще и гражданских процессуальных в частности в качестве субъекта сводились к следующему. Ряд авторов принципиально не относили государство к числу субъектов гражданских процессуальных правоотношений <3> либо сводили роль государства в них исключительно к деятельности суда <4>. Другие допускали возможность участия государства в гражданских процессуальных правоотношениях постольку, поскольку в них участвуют государственные органы, которые реализуют возложенные на них государством функции <5>. И наконец, некоторыми учеными была сформулирована позиция возможности участия собственно государства в гражданских процессуальных правоотношениях в качестве их субъекта <6>. ——————————— <3> См.: Тараканова Е. М. Участие жилищных органов в советском гражданском процессе: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1980. С. 114 (цит. по: Ченцов Н. В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989. С. 47). <4> См.: Елисейкин П. Ф. Предмет и принципы советского гражданского процессуального права. Ярославль, 1974. С. 34 (цит. по: Ченцов Н. В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989. С. 47). <5> См.: Шенгелия Р. В. Гражданская правоспособность советского государства // Правоведение. 1984. N 5. С. 87; Викут М. А. Участие финансовых органов в гражданском судопроизводстве // Защита личных и общественных интересов в гражданском судопроизводстве. Калинин, 1985. С. 129 — 137 (цит. по: Ченцов Н. В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989. С. 48). <6> См.: Ченцов Н. В. Процессуальные особенности рассмотрения судами дел об изъятии нетрудовых доходов: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1983. С. 10 — 11; Шихова Т. И. Участие органов государственного страхования в гражданском судопроизводстве // Защита личных и общественных интересов в гражданском судопроизводстве. Калинин, 1985. С. 140 (цит. по: Ченцов Н. В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989. С. 48).
Нами в полной мере разделяется последняя из приведенных точек зрения, прежде всего благодаря формируемому ею единому подходу к составу субъектов материальных и процессуальных отраслей права, неразрывная связь которых обусловлена неотъемлемым правом любых субъектов материального права защищать свои интересы в суде. Как верно замечают ее авторы: «Субъекты гражданского права, например, должны получить обеспечительную законодательством о гражданском судопроизводстве возможность участвовать в гражданском процессе по делу, в котором затрагиваются их права и интересы» <7>. ——————————— <7> Елисейкин П. Ф. Указ соч. С. 53 (цит. по: Ченцов Н. В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989. С. 48).
Указанная позиция вполне применима к современному правовому регулированию гражданских отношений, среди субъектов которых названы Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (ст. 124 ГК РФ), интересы которых должны и могут, как будет показано ниже, быть защищены в суде. Решение вопроса о возможности отнесения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований к числу субъектов гражданского процессуального права зависит от наличия определенных предпосылок, к которым прежде всего относится наличие гражданской процессуальной правоспособности. Процессуальная правоспособность публично-правовых образований в силу неотъемлемости права на судебную защиту непосредственно связана и производна от их правоспособности в материальном праве. Особенности такой правоспособности публично-правовых образований связаны с целями их участия в гражданском обороте, что позволяет относить ее к специальной <8>, реализуемой через деятельность их органов. В соответствии с п. п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Указанные особенности правоспособности в материальном праве не должны ставить под сомнение наличие правоспособности публично-правовых образований в процессуальном праве, поскольку гражданское процессуальное законодательство никогда не ставило в неразрывную связь способность обладать процессуальным правом со способностью их реализации <9>. Достаточно привести пример предъявления исков от имени недееспособных лиц прокурором или государственным органом, органом местного самоуправления. ——————————— <8> Точка зрения о специальной правоспособности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований отражена в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 1997 г. N 139-О, от 1 октября 1998 г. N 168-О, от 2 ноября 2006 г. N 540-О и является наиболее распространенной в литературе. Однако имеются и иные позиции по вопросу о природе правоспособности публично-правовых образований. См., например: Гражданское право / Под ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало, В. А. Плетнева. М., 1998. Ч. I. С. 140; Гражданское право России / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1996. С. 112; Гражданское право / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. М., 1996. Ч. I. С. 155. <9> При этом в литературе высказывалась точка зрения о неразрывной взаимообусловленности субъективных прав способностью их реализации. См.: Чечина Н. А. Гражданские процессуальные правоотношения. Л., 1962. С. 25 — 28.
Однако решение проблемы об отнесении публично-правовых образований к числу субъектов гражданского процессуального права осложняется не только, а вернее, не столько особенностями реализации их правоспособности. В свете современных тенденций определения правового статуса органа публично-правового образования сомнению подвергается и сам факт принадлежности такой правоспособности исключительно публично-правовому образованию. Широко известная в советский период теория самостоятельной, отличной от правосубъектности государства, правосубъектности его органов <10> на современном этапе основывается на разделении случаев участия органов государства в гражданском обороте от собственного имени и от имени соответствующего публично-правового образования <11>. «Поэтому, — пишет один из сторонников данной теории, — надо различать случаи, когда соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления действуют от имени и в интересах Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, и случаи, когда эти органы вступают в гражданские правоотношения от своего имени, в своих интересах и сами несут гражданские права и обязанности. Последнее делается для хозяйственного обеспечения основной деятельности (аренда помещений, связь, энергоснабжение, канцелярские товары, оснащение мебелью и оборудованием, поддержание помещений в технически нормальном состоянии и т. п.)» <12>. В последнем случае органы наделяются правами юридического лица и являются проводниками собственных, а не публичных интересов. Последнее, по разделяемому нами мнению ряда авторов <13>, противоречиво по сути. Соглашаясь с приводимыми аргументами об организационных и функциональных трудностях применения конструкции юридического лица к государственным органам и органам местного самоуправления, что делает такое применение в большей степени искусственным и произвольным, чем практически оправданным, следует заметить, что не менее искусственным выглядит и разделение целей участия публично-правовых образований в гражданском обороте на цели удовлетворения публичных и собственных (обеспечительных) нужд. Поскольку создание и функционирование этих органов необходимо исключительно для участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в правовых, в том числе гражданско-правовых, отношениях с целью решения публичных, общенациональных или иных общественных задач <14>, соответствующие органы просто не имеют оснований для приобретения каких-либо иных целей. Как верно замечает О. Ю. Усков, «у органов государства нет и не может быть никаких «собственных» нужд, отличных от нужд государства…» <15>. Их так называемая обеспечительная деятельность является вспомогательной (что, кстати, следует из самой терминологии) и в конечном счете направлена на достижение все той же единой цели реализации публичного интереса. Ведь очевидно, что без соответствующих помещений, оборудования, связи и прочего решение публично значимых вопросов просто невозможно. Кроме того, финансируется эта деятельность, как правило, из единого источника — бюджета соответствующего уровня, и единственным мерилом соразмерности и обоснованности соответствующих затрат органа является все тот же публичный интерес, на страже которого стоят Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Таким образом, полагаем, что единая цель удовлетворения публичных интересов в первую очередь (наряду с иными организационными и функциональными особенностями) должна определять не только специальный характер правоспособности публично-правовых образований, но и способствовать однозначному решению вопроса об отсутствии самостоятельной правоспособности у их органов. ——————————— <10> См., например: Венидиктов А. В. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. N 5 — 6. С. 26; Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве: понятие, виды, государственные юридические лица. М., 1974. С. 178 — 185. <11> См.: Усков О. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. N 9. С. 105 — 106. <12> Гражданское право / Под ред. В. Ф. Яковлева. М., 2003. С. 163 — 164. Аналогичные суждения высказаны также и другими учеными. См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1997; Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2001. N 3; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. <13> См.: Слыщенков В. А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. N 6. <14> См.: Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1. <15> Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления. М., С. 33 — 34.
При этом, однако, невозможно игнорировать тот факт, что на практике преобладает противоположная и достаточно устойчивая тенденция к наделению государственных органов и органов местного самоуправления статусом юридического лица, отраженная в ряде нормативных правовых актов <16> и, к наибольшему сожалению, в Концепции развития гражданского законодательства <17>. Не принимая во внимание вышеприведенные теоретические положения о едином публичном интересе, определяющем цель участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в гражданском обороте, указанное явление трудно оправдать даже утилитарными соображениями удобства такого участия. Так, как верно замечает В. А. Слыщенков: «Разумеется, отсутствие гражданской правосубъектности органа публично-правового образования никак не ухудшает практические возможности по участию такого органа в гражданском обороте: любые сделки, заключенные органом в рамках его обычной компетенции (п. п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ) или специальных полномочий (п. 3 ст. 125 ГК РФ), являются сделками непосредственно публично-правового образования» <18>. Это свидетельствует об определенной степени произвольности усмотрения законодателя в вопросе о наделении статусом юридического лица отдельных органов власти, в то время как другие органы (например, Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации) таким статусом не обладают <19>, что не мешает им участвовать в правовых отношениях. Указанная тенденция придания статуса юридического лица государственным органам и органам местного самоуправления, таким образом, не может быть названа даже в полной мере универсальным и удобным инструментом реализации единой цели участия публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях. Напротив, она представляет собой серьезную опасность как база для злоупотреблений, отклонений от цели удовлетворения публичного интереса, формирования у соответствующих органов ложного представления о принципиальной возможности иметь «собственные» интересы как в частноправовой сфере, так и, как неизбежное следствие, в иных сферах их деятельности. Кроме того, в данной ситуации снижается степень ответственности государства по долгам такого юридического лица, а значит, страдают интересы контрагентов последнего. Как верно замечает О. Усков, это приводит к приобретению государством огромных преимуществ при привлечении его к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих договорных обязательств, поскольку считается, что, когда орган государства арендует здание, проводит в нем ремонт, приобретает оборудование и т. п., эта сделка направлена на удовлетворение собственных «учрежденческих нужд» этого органа, поэтому государство никакого отношения к указанной сделке не имеет и ответственности по ней не несет <20>. Последнее неприемлемо с точки зрения повышения ответственности государства перед своими гражданами. ——————————— <16> См., например: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»; Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне»; и др. <17> См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М., 2009. С. 70. <18> Слыщенков В. А. Указ. соч. См. также: Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Хозяйство и право. 2002. N 4. С. 113 — 114. <19> См.: Слыщенков В. А. Указ. соч. <20> См.: Усков О. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. N 9. С. 106 — 107.
Таким образом, полагаем, что исключительно Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования должны обладать в гражданских процессуальных (как и в материальных) правоотношениях правоспособностью, определяемой целью удовлетворения публичных интересов. Косвенно позиция о защите в гражданском судопроизводстве органами публично-правовых образований от их имени исключительно публичных интересов подтверждается изменениями, внесенными в Налоговый кодекс Российской Федерации (далее — НК РФ) в части уплаты государственной пошлины при обращении. В прежней редакции пп. 19 п. 1 ст. 333.36 НК РФ предусматривал освобождение от уплаты государственной пошлины государственных органов и органов местного самоуправления, обращающихся в суды общей юрисдикции, в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и общественных интересов. В действующей редакции указанной нормы от уплаты государственной пошлины в судах общей юрисдикции освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями, в качестве истцов или ответчиков. Подпунктом 1.1 аналогичного содержания дополнена и ст. 333.37 НК РФ, предусматривающая льготы по уплате государственной пошлины при обращении в арбитражные суды. Несмотря на не совсем удачную формулировку, не учитывающую положения ст. 46 ГПК РФ, в соответствии с которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, обращающиеся в суд за защитой прав других лиц, не являются истцами, налицо отказ законодателя от разделения случаев участия в процессе органов в защиту государственных и общественных интересов и неких иных интересов. Очевидно, что указанные органы всегда обращаются в суд в защиту государственных и общественных интересов. При этом ГПК РФ в качестве участников гражданского судопроизводства называет лишь государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 22 ГПК РФ). Однако в свете изложенной концепции считаем более приемлемой следующую формулировку п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ: «Суды рассматривают и разрешают: 1) исковые дела с участием граждан, организаций, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в лице соответствующих органов государственной власти, местного самоуправления о защите… (и далее по тексту)». Характерно, что нормы ГПК РФ в буквальном толковании и постановления пленумов высших судов принципиально не исключают участие непосредственно Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в гражданском процессе. Так, ч. 1 ст. 45 ГПК РФ предусматривает право прокурора обратиться в суд в том числе в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8 указано, что ответчиком по делу о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, признается Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование в лице соответствующего финансового органа или иного уполномоченного органа. При этом устанавливается, что предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения; в этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. Противоречие, очевидно прослеживающееся в формулировках постановления (ответчиком называется как государство, так и его орган), соответствует преобладающему в нормах ГПК РФ и на практике стремлению к определению конкретного органа как стороны по делу. Тем не менее далеко не во всех случаях соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления верно понимают публичный интерес, который они должны реализовывать, действуют вопреки ему или же бездействуют. Об этом и свидетельствует сама принципиальная возможность предъявления заявления от имени Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований прокурором (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ). Подчеркнем, что в данном случае, на наш взгляд, речь идет не о формировании у этих органов собственных интересов, а лишь о ненадлежащей реализации, воплощении публичных интересов. Как верно замечает Н. В. Ченцов: «Не приходится отрицать, что государственный аппарат управления может действовать и вопреки интересам государства» <21>. Из этого автор делает вывод о различии интересов государства и государственного аппарата. При этом, однако, далее подчеркивает, что в гражданском судопроизводстве защищается объективно существующий интерес государства, интерес же государственного аппарата управления защищается только в тех случаях, когда он совпадает (отражает) с государственным интересом <22>. В данном случае остается неясным, в чем заключается смысл разделения государственного интереса и интереса государственного аппарата, по крайней мере применительно к гражданскому судопроизводству. Полагаем, что такое разделение неприемлемо и в материальном праве, учитывая вышеприведенные соображения. Поскольку любая деятельность соответствующих органов публично-правовых образований, противоречащая публичному интересу, изначально находится вне правового поля, незаконна и не подлежит защите, безосновательно и неверно возводить ее в категорию интереса. Для борьбы с ней достаточно констатации факта противоречия конкретных действий интересам соответствующих публично-правовых образований. ——————————— <21> Ченцов Н. В. Указ. соч. С. 19. <22> См.: Там же. С. 55.
Именно в названных случаях незаконных действий (бездействия) соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, а также, возможно, в случае отсутствия соответствующего органа интересы Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований призван защитить прокурор путем предъявления заявления в суд. В случаях когда предметом разбирательства выступают незаконные действия соответствующего органа, заявителем будет выступать, очевидно, сама Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование, от имени которых осуществлять процессуальные права и приобретать обязанности будет прокурор. Первым этапом в данном случае будет соответственно производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (подраздел III раздела II ГПК РФ), поскольку в силу особенностей имущественной ответственности предъявление иска публично-правовым образованием к своему органу практически во всех случаях исключено. Впоследствии же возможно и предъявление прокурором иска к иным лицам, вовлеченным в незаконную деятельность органа, причинившим имущественный вред Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям. Подобная же схема должна и может, по нашему мнению, применяться и в случаях незаконного бездействия органа публично-правового образования. Однако на практике одно из таких бездействий, безусловно, одно из вопиющих, а именно необращение в суд за защитой государственных или муниципальных интересов, нивелируется, скрывается с помощью обращения в суд прокурора. Широкое распространение получили случаи обращения прокурора в суд в интересах Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, а также соответствующих компетентных органов, которые собственно и должны были это сделать. Так, заместитель прокурора Санкт-Петербурга в порядке ст. 45 ГПК РФ в интересах Российской Федерации в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом обратился в суд с иском к товариществу собственников жилья «ТСЖ Грибоедова, 7» о ликвидации юридического лица, указав, что при создании товарищества были допущены грубые нарушения требований законодательства, решение о создании товарищества принято без извещения и без учета интересов Российской Федерации, являющейся собственником 75,78% помещений в доме <23>. Подобные случаи далеко не единичны <24>. В отношении налоговых споров сформулирована позиция Верховного Суда Российской Федерации, состоящая в том, что, по смыслу ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе в интересах Российской Федерации обращаться в суд с требованиями о взыскании с граждан недоимки и финансовых санкций по налогам и сборам независимо от того, что действующее законодательство предусматривает наличие специальных учреждений — налоговых органов, на которые в силу п. 16 ч. 1 ст. 31 НК РФ возложена обязанность по взысканию указанных платежей <25>. Данная практика не может быть оценена положительно ни с точки зрения материального законодательства, относящего действия по защите публичного интереса в первую очередь к компетенции соответствующих «профильных» органов, ни с точки зрения собственно процессуального законодательства. Достаточно сказать, что подача заявления в суд прокурором от имени граждан обусловлена такими обстоятельствами, как невозможность самостоятельного обращения в суд по уважительным причинам (возраст, состояние здоровья, недееспособность и др.), необходимость обеспечения состязательности по важнейшим социально значимым делам (защита семьи, материнства и детства, охрана здоровья, обеспечение права на образование и др.), которые требуют подтверждения в процессе. Не редки случаи, когда прокурорам приходится отстаивать обоснованность использования полномочий ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, касающихся граждан, вплоть до высших судебных инстанций <26>. ——————————— <23> См.: Из практики прокурорского надзора по гражданским делам // Законность. 2010. N 11. <24> См.: Из практики прокурорского надзора по гражданским делам // Законность. 2007. N 4. <25> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2006 года (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2006 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. N 1. <26> См., например: Определение Верховного Суда РФ от 24 августа 2006 г. N 66-Впр06-9; Определение Верховного Суда РФ от 1 июня 2007 г. N 81-Впр07-8; Определение Верховного Суда РФ от 24 марта 2008 г. N 37-Впр08-2. См.: Байкин И. М. Вопросы ограниченного участия прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. N 10.
В то же время обращение в суд в интересах Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований не связано никакими ограничениями, кроме подтверждения наличия самого публичного интереса со ссылкой на соответствующий нормативный правовой акт. И это при наличии соответствующих компетентных органов, которые не просто могут, но и должны обратиться в суд, для которых попросту не существует ни уважительных, ни неуважительных причин такого необращения. Такая ситуация может быть расценена как создающая приоритет защиты интересов публично-правовых образований по сравнению с интересами граждан. Поэтому, полагаем, наиболее верным будет обращение прок урора не сразу с аналогичными приведенным исками, а, как уже упоминалось, обращение в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с заявлением о признании бездействия органа публично-правового образования незаконным. Соображения быстроты и удобства непосредственной защиты прав Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований, без понуждения к осуществлению последней соответствующих органов, полагаем, в данном случае не могут перевесить необходимости соблюдения принципа равенства всех перед законом и судом. Кроме того, незаконное бездействие органов публично-правового образования не останется без соответствующего реагирования. Отнесение Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований к числу субъектов гражданского процессуального права на законодательном уровне поможет решить и еще одну проблему — определения надлежащего ответчика по искам к публично-правовым образованиям. Представляется, что при условии четкого закрепления такой возможности, которая в данном случае будет представлять собой возможность предъявления иска непосредственно к Российской Федерации, ее субъекту или муниципальному образованию, следует применять подход об определении органа, который будет выступать на ответной стороне от лица публично-правового образования, изложенный в упомянутом Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8, для всех категорий дел. Сам суд (в данном случае районный) будет решать вопрос об определении соответствующего компетентного органа, не возлагая эту, подчас затруднительную, задачу на истца. Если в результате дело окажется неподсудным данному суду, возможно предусмотреть передачу дела по подсудности в рамках ст. 33 ГПК РФ. Таким образом, считаем, что решение задач надлежащей защиты интересов публично-правовых образований, с одной стороны, и повышения ответственности последних перед гражданами — с другой, на современном этапе можно существенно облегчить, оптимизировать путем включения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в состав субъектов гражданского процессуального права.
