ОГРАНИЧЕНИЯ И ОБРЕМЕНЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ КАК ЭЛЕМЕНТ УСТОЙЧИВОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
О. А. ХОТЬКО
Хотько Ольга Александровна, аспирант кафедры экологического и аграрного права Белорусского государственного университета (г. Минск).
Статья посвящена правовым проблемам применения принципа устойчивого развития в использовании земельных ресурсов. Автором обосновывается тезис о том, что установление ограничений (обременений) прав на земельные участки является средством обеспечения данного принципа, отмечена необходимость изменения принципов земельных отношений. В статье проанализированы понятия ограничений и обременений прав на земельные участки; предложены меры по совершенствованию законодательства.
Ключевые слова: ограничения прав на земельные участки, обременения прав на земельные участки, объект земельных правоотношений.
Limitations and encumbrances of rights to land plots as an element of stable use of land resources O. A. Khot’ko
The article is devoted to legal problems of application of principle of stable development in use of land resources. The author substantiates the thesis that establishment of limitations (encumbrances) of rights to land plots is the means of ensuring this principle; notes the necessity to change the principles of land relations. The article analyses the concepts of limitations and encumbrances of rights to land plots; proposes the measures of improvement of legislation.
Key words: limitations of rights to land plots, encumbrances of rights to land plots, object of land-law relations.
Существование юридически значимых для всего общества интересов предполагает определенное вмешательство государства в процесс реализации частных интересов. Определенные правовые средства, необходимые для осуществления данных интересов, закреплены прежде всего в правовых нормах. В области земельных отношений правовыми средствами, непосредственно связанными с реализацией публичных интересов, выступают ограничения (обременения) прав на земельные участки. Впервые в 2008 г. после принятия нового Кодекса Республики Беларусь о земле (далее — КоЗ) ограничения (обременения) прав на земельные участки выделены как самостоятельный объект правового регулирования. Однако при установлении новой системы земельных отношений, в перечень объектов которой они включены, возникает много проблем, поскольку до настоящего времени в юридической науке не удается достигнуть единого понимания, сущности, принципов ограничений (обременений) прав на землю, что вызывает необходимость формирования научно обоснованной теории и соответствующего доктринального осмысления для совершенствования не только науки, но и осуществления практической деятельности. Высокая актуальность рассмотрения данного вопроса обусловлена также потребностью законодателя в совершенствовании системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, их ограничений и обременений, необходимостью решения целого ряда проблем, связанных с ущемлением прав землепользователей. Определенным аспектам обозначенного вопроса уделялось внимание в работах Д. В. Бусуйок, Н. В. Черкасской, Е. В. Ухловой, но поставленной автором тематике в рамках рассматриваемой проблемы внимание не уделялось. Вместе с тем Концепцией национальной безопасности Республики Беларусь рациональное использование природно-ресурсного потенциала, устойчивое природно-ресурсное обеспечение социально-экономического развития страны определены как национальные интересы <1>. Соответственно, правовое регулирование устойчивого использования земельных ресурсов является одной из приоритетных задач государства. Согласно докладу Международной комиссии по окружающей среде и развитию (Комиссия Брундтланд) устойчивое развитие — это такое развитие, которое удовлетворяет потребностям настоящего и будущего поколений, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности. В соответствии с Декларацией Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) «право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворялись потребности нынешнего и будущих поколений в областях развития и охраны окружающей среды. Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него» <2>. Соответственно, Декларация, закрепляя принцип устойчивого развития, «одновременно закрепляет парадигму поведения государств, принимающих доктрину устойчивого развития в качестве основы своей внутренней стратегии в экономической, социальной и экологической политике» <3>. Такое же понимание высказано в специальной литературе: принцип устойчивого развития понимается как сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущего поколений <4>. Повышение эффективного использования и охраны земельных ресурсов как неотъемлемого условия устойчивого социально-экономического развития является основной задачей государственной земельной политики страны. Так, установление ограничений (обременений) прав на землю затрагивает экономические интересы землепользователей, а также влияет на социальные условия использования земельных участков. Эколого-правовой интерес видится в сохранении благоприятной для жизни, здоровья человека и развития общества окружающей среды, в том числе земли как одного из ее компонентов; обеспечении рационального использования и равного доступа к земле как к природному объекту — основе жизни и деятельности человека. ——————————— <1> Концепция национальной безопасности Республики Беларусь: утв. Указом Президента Республики Беларусь 9 ноября 2010 г., N 575 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2010. N 276, 1/12080. <2> Декларация по окружающей среде и развитию: Декларация Организации Объединенных Наций, 14 июня 1992 г., Рио-де-Жанейро // Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М.: Изд-во Моск. независим. ин-та междунар. права, 1997. Т. 3. С. 721 — 723. <3> Макарова Т. И. Теоретические и правовые проблемы устойчивого развития в законодательстве Республики Беларусь // Право в современном белорусском обществе: Сб. науч. тр. / Нац. центр законодательства и правовых исследований, Ин-т правовых исследований; Редкол.: В. И. Семенков (гл. ред.). <4> Казанцев В., Коршунов Н. Возрождение сервитутного права в России // Российская юстиция. 1997. N 5. С. 22 — 25.
Кроме того, принятие решения об установлении ограничений (обременений) прав на земельные участки можно относить к экологически значимым решениям, а значит, вполне соответствующим следует признать определение устойчивого развития, предложенное Н. Д. Вершило, под которым предлагается понимать обоснованное экономическое и социальное развитие, достигаемое посредством обеспечения учета экологических требований при подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений в интересах нынешнего и будущего поколений <5>. ——————————— <5> Вершило Н. Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. 51 с.
В свою очередь, стоит помнить, что рациональное (устойчивое) использование природных ресурсов закрепляется в законодательстве в качестве одного из направлений государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды и понимается как пользование природными ресурсами таким образом и такими темпами, которые не приводят в долгосрочной перспективе к их истощению и тем самым позволяют сохранить их способность удовлетворять экономические, эстетические и иные потребности нынешнего и будущего поколений <6>. Однако такого принципа не содержится в законодательстве об охране и использовании земель, что является существенным пробелом регулирования земельных отношений. Закрепленный принцип «эффективного использования земель» не подпадает под признаки принципа устойчивого развития, поскольку согласно ст. 1 КоЗ включает в себя лишь такое использование земель, которое приносит экономический, социальный, экологический и иной полезный результат, который может быть достигнут при землепользовании, при этом не учитывает возможность сохранения полезных свойств земель для будущих поколений. То есть трактуется принцип весьма расширительно, но положениям международного законодательства и программным документам не соответствует. В связи с этим данный принцип следует закрепить в другой редакции, обозначив его как устойчивое использование земель, тем более что переход на природоохранный, ресурсосберегающий, инновационный тип развития экономики определяется в качестве основной задачи развития отношений государства в настоящее время. ——————————— <6> Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь, 22 июля 2002 г. N 133-з // Эталон — Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2012.
Законодательство об охране окружающей среды, к сожалению, не содержит понятия ограничения природопользования, что является очевидным пробелом в правовом регулировании данных отношений, ведь различного рода ограничения закреплены в законодательных актах природоресурсного и природоохранного характера. Впервые общее понятие ограничений (обременений) прав на законодательном уровне было дано Законом Республики Беларусь от 22 июля 2002 г. «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним», и только на данном этапе — в связи с принятием закона — осознана необходимость нормативного их закрепления и в природоресурсном законодательстве для учета публичных и частных интересов при осуществлении землепользования. Положения данного Закона в совокупности с нормами, изложенными в Законе «Об охране окружающей среды», Концепции государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды, Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. и ряде иных документов, создали правовую основу для развития данных отношений. Анализируя определение «ограничение (обременение) прав», установленное законодателем в ст. 1 Закона о государственной регистрации недвижимого имущества, можно констатировать, что данное понятие представлено в двух значениях: 1) право в отношении конкретного недвижимого имущества лица, не являющегося его собственником, в том числе сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда, безвозмездное пользование; это дает основание полагать, что некоторые из прав на земельные участки могут рассматриваться одновременно и как ограничения прав; 2) как условие или запрещение, ограничивающее правообладателя, в том числе арест, присвоение недвижимому имуществу статуса историко-культурной ценности, ограничение, установленное в отношении недвижимого имущества в связи с обслуживанием линий электропередачи, трубопроводов и иных инженерных сооружений, обременение, установленное в отношении недвижимого имущества при приватизации государственного имущества <7>. ——————————— <7> О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним: Закон Республики Беларусь, 22 июля 2002 г. N 133-з // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2003. N 8, с изм. от 16 мая 2006 г. / Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2006. N 78, с изм. от 20 окт. 2006 г. // Нац. реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. N 179.
Под ограничениями (обременениями) прав на земельный участок понимается наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений в отношении осуществления отдельных видов хозяйственной или иной деятельности, других прав на земельный участок в целях общественной пользы и безопасности, охраны окружающей среды и историко-культурных ценностей, защиты прав и защищаемых законом интересов других лиц <8>. Стоит сказать, что понимание ограничений прав по Кодексу о земле является суженным, хотя оно более уточненное и конкретизирующее, поскольку содержит основания установления ограничений прав на землю, их цели. Никаких правомочий законодателем не включается в круг ограничений (обременений) прав на земельные участки. К ним относятся лишь условия и запреты в отношении осуществляемой деятельности либо прав на земельный участок. На наш взгляд, при анализе данного определения видится ряд проблемных аспектов. Во-первых, законодатель не видит разницы в терминах, объединяя два понятия «ограничения» и «обременения» в единое целое, используя их как синонимы. Во-вторых, нет четкости в обоснованности введения ограничений правомочий собственников земель, землепользователей. В-третьих, как определить ту грань, насколько соразмерны ограничения либо обременения (либо то и другое) правам и законным интересам конкретных землепользователей, общества в целом? ——————————— <8> Кодекс Республики Беларусь о земле, 23 июля 2008 г. N 425-З, с изм. и доп.; Закон Респ. Беларусь от 6 ноября 2008 г. N 447-З; от 28 декабря 2009 г. N 96-З; от 6 мая 2010 г. N 120-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2008. N 187, 2/1522; N 275, 2/1544; 2010. N 6, 2/1648; N 120, 2/1672.
Кроме того, следует признать, что определенное законодателем в Кодексе о земле 2008 г. понятие ограничений (обременений) прав на земельные участки, так же как и в Законе «О государственной регистрации недвижимого имущества», является неточным и несправедливо обобщенным, поскольку не дает должного представления о рассматриваемых явлениях, и требует уточнения, соответственно, требуется коренным образом новое законодательное определение. Вводя в правовую систему новый юридический термин, необходимо не только дать четкое его определение, учитывая при этом практику применения этого термина в других правовых системах, его понимание в юридической теории. Так, например, если земельный участок выделяется в пользование с условием совершения определенных действий (освоения заболоченного участка, осуществления строительства дороги в определенные сроки и т. п.), то установление названных условий нельзя назвать ограничениями в использовании земельного участка, они представляют собой дополнительные обязательства, которые следует именовать обременениями <9>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой (под ред. С. А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации — Юрайт-Издат, 2006. —————————————————————— <9> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: ГроссМедиа Ферлаг, 2007. 413 с.
Таким образом, на сегодняшний день единства в терминологии исследуемого явления и четкого нормативного инструментария в отечественном законодательстве и науке нет. Очевидно, трудности в изучении существенных свойств ограничений и обременений прав земельных собственников обусловлены не столько непоследовательными законотворческими решениями, сколько непониманием правовой природы и сущности нового явления. По нашему мнению, понятия обременения и ограничения прав в отношении земельных участков нуждаются в дифференциации и именно с разграничения понятия на два самостоятельных необходимо начинать совершенствование законодательства. Соответственно, под обременением прав на земельный участок следует понимать условия осуществления хозяйственной деятельности землепользователя, выражающиеся в наложении дополнительных прав и обязанностей, регламентируемых законодательными актами, решениями государственного органа, осуществляющего государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель, либо договором или постановлением суда с целью охраны окружающей среды и историко-культурных ценностей, защиты прав граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Под ограничением прав на земельный участок — сужение пределов предоставленных субъективных правомочий землепользователя, т. е. стеснение либо запрещение при осуществлении хозяйственной деятельности землепользователя, устанавливаемое решением государственного органа, осуществляющего государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель, принятым в соответствии с законодательным актом либо постановлением суда с целью охраны окружающей среды и историко-культурных ценностей, создания необходимых условий для осуществления видов деятельности, имеющих общегосударственное значение. Соответственно, предлагается установить в Кодексе Республики о земле вышеуказанные сформулированные понятия ограничений и обременений, что обеспечит единообразный подход и устранит путаницу в применении терминологии. В свою очередь, ограничения и обременения с целью соответствия их принципу устойчивости использования земельных ресурсов должны устанавливаться в соответствии с определенными, присущими им принципами установления. В ст. 5 КоЗ закреплены основные начала земельных отношений, в соответствии с которыми они складываются. «Если речь идет о принципах, регламентирующих природоохранную деятельность, то они должны… распространяться на деятельность государства в лице органов государственной власти» <10>. Многие принципы можно отнести к принципам, на которых базируется и процесс установления ограничений и обременений прав на земельные участки. Вместе с тем принцип, связанный с государственной регистрацией земельных участков, прав на них и сделок с ними, необходимо дополнить и регистрацией ограничений прав на земельные участки, поскольку указание на их регистрацию в законодательстве имеется и такое упущение представляется необоснованным. В свою очередь, установление ограничений и обременений прав на земельные участки осуществляется на основе определенных принципов, отражающих особенности данного процесса, которыми должны руководствоваться государственные органы. Такие основополагающие начала предлагается обозначить как специальные принципы основного закрепленного в абз. 10 ст. 5 КоЗ принципа и признать необходимыми при вынесении решения об установлении ограничений и обременений прав на земельные участки. Ограничения прав на землю должны отвечать определенным принципам, которые обеспечивали бы собственникам земель и землепользователям стойкие гарантии рационального и эффективного использования их землевладений <11>. Основаниями государственного вмешательства в экологической сфере, а следовательно, руководящими идеями признаны формирование условий для устойчивого социально-экономического развития страны, сохранение его биологического и ландшафтного разнообразия, экологического равновесия природных систем всех доступных человеческому воздействию уровней, реабилитации экологически нарушенных территорий, содействия поддержанию глобального и регионального экологического равновесия, расширения возможностей использования природного потенциала страны и другие факторы <12>. Сущность принципов установления ограничений и обременений земельных прав имеет немаловажное значение в силу того, что их четкая структура позволяет говорить об устойчивом развитии отношений в области землепользования. В свою очередь, сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем охраны окружающей среды, в том числе природно-ресурсного потенциала, лишь благоприятным образом должно сказаться на интересах нынешнего и будущего поколений. На основании анализа белорусского законодательства и исходя из таких критериев, как существо содержания, природоохранная, экономико-социальная направленность, особые условия землепользования, влияние на осуществление хозяйственной деятельности, недополучение выгоды при осуществлении землепользования, специальными принципами установления ограничений и обременений прав на земельные участки могут выступать следующие: ——————————— <10> Макарова Т. И. Принципы экологического права: к вопросу о разработке современных теоретико-правовых подходов // Вестник Белорусского государственного университета. Серия 3. Право. 2011. N 3. С. 137 — 141. <11> Петлюк Ю. С. Ограничение прав на земли оздоровительного назначения как эффективное средство обеспечения их использования и охраны // Концептуальные основы развития национальных правовых систем в контексте процессов глобализации и региональной интеграции: постсоветский опыт и перспективы устойчивого развития: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. Минск, 7 — 8 окт. 2011 г. / Редкол.: С. А. Балашенко (гл. ред.) [и др.]. Минск: Изд. центр БГУ, 2011. С. 408 — 412. <12> Карпович Н. А. Реализация экологической функции государства в законодательной деятельности Парламента Республики Беларусь: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.06. Минск: БГУ, 2000. 20 с.
1) установление ограничений и обременений в интересах, преследующих государственные, общественные и частные цели (паритета частных и общественных интересов); 2) установление ограничений и обременений на основании нормативных правовых актов, соблюдая пределы и соразмерность их установления; 3) равенство всех участников земельных отношений при установлении ограничений (обременений) (исключений на местном уровне для отдельных граждан быть не может: это не предусмотрено законодательством, учитывая цель их установления); 4) участие общественности при принятии решений об установлении ограничений и обременений прав на земельные участки; 5) возможность судебного обжалования принятого решения об установлении ограничений и обременений прав на землю. Отдельно стоит уделить внимание принципу, связанному с учетом мнения общественности при установлении ограничений и обременений прав на земельные участки. Данный принцип, впервые закрепленный в КоЗ Республики Беларусь о земле 2008 г., направлен на обеспечение прав общественности в решении вопросов, связанных с установлением и прекращением ограничений и обременений прав на земельные участки. Правом участия в рассмотрении вопросов в области использования и охраны земель наделены не только лица, непосредственно чьи права ограничиваются или обременяются, но и другие граждане, общественные объединения и организации, права и защищаемые законом интересы которых затрагиваются в связи с принятием государственными органами решений в отношении чужих земельных участков. Перечень прав и обязанностей граждан, касающихся участия в управлении землями как компонентом природной среды, закреплен в Законе «Об охране окружающей среды» (ст. 12, 15), КоЗ Республики Беларусь (ст. 22). Совершенствование белорусского законодательства обусловлено признанием Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, кающимся окружающей среды (Орхусской), которая наделяет граждан правами в области охраны окружающей среды и налагает на государства обязательства по обеспечению этих прав. Закрепленный в ст. 5 КоЗ принцип гласности и учета общественного мнения при принятии решений об установлении ограничений (обременений) прав на земельные участки, а также норма ст. 22 КоЗ об участии граждан в рассмотрении данного вопроса не имеют должного толкования, а соответственно, механизм их реализации остается до конца неясным. Кроме того, не представлено понимания рассматриваемого принципа и возможности осуществления данного права (участия граждан) в земельно-правовой науке. На наш взгляд, общественное мнение при принятии решений, касающихся установления и прекращения ограничений (обременений) прав на земельные участки, может выражаться посредством осуществления гарантированных законодательством прав. К ним относятся: право на создание общественных объединений, на обращение в органы государственного управления для получения полной, достоверной и своевременной информации, право принимать участие в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности, право оказывать содействие государственным органам в решении вопросов охраны окружающей среды, осуществлять общественный контроль за использованием и охраной земель, обращаться в государственные органы с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, связанным с установлением или прекращением ограничений и обременений прав на земельные участки, и получить своевременного ответа. Формами проявления данного принципа, как мы полагаем, могут быть собрания граждан по поводу установления или прекращения ограничений и обременений прав в отношении земельных участков, референдум, обращение в органы государственного управления для обжалования принятого решения об установлении ограничений и обременений или их отмене, подача искового заявления в суд. Таким образом, закрепленные в качестве руководящих начал в системе земельных отношений принципы установления ограничений и обременений прав на земельные участки, гласности и учета общественного мнения при принятии решений об их установлении следует рассматривать в качестве одного из важнейших направлений в осуществлении государственной политики в области использования и охраны земель. Совокупность всех принципов показывает, что в целом они должны основываться на «принципе недопущения ущемления правовой свободы» <13> настолько, что в силу затруднений в осуществлении своих прав землепользователь окажется не в состоянии использовать участок по целевому назначению. Представленные автором принципы целесообразно закрепить в КоЗ, с тем чтобы процесс установления ограничений и обременений имел аргументацию и четкое обоснование, отражал устойчивость использования земельных ресурсов. В настоящий момент их отсутствие не позволяет ни государственным органам, осуществляющим регулирование в области охраны и использования земельных отношений, ни землепользователям определить такой процесс как необходимый и открытый. ——————————— <13> Турицын А. В. Ограничение и прекращение права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.06. Владикавказ, 2010. 22 с.
Таким образом, законодательное закрепление надлежащего понятия ограничений и обременений прав на земельные участки, признание в науке земельного права принципов установления ограничений и обременений прав на земельные участки, несомненно, способствовали бы укреплению устойчивости отношений землепользования и природопользования в целом.
