Discrimination of bank clients: what to do? A. G. Bratko
Bratko Aleksandr Grigor’evich, dr. sci. (law), professor.
The article is devoted to the rights of citizens and social responsibility of banks.
Key words: bank, depositors, discrimination, reform.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 февраля 1999 г. N 4-П (далее — Постановление) констатирован факт: вкладчики во взаимоотношениях с банками — экономически слабая сторона, а банки — экономически сильная сторона. Поэтому, как постановил Конституционный Суд Российской Федерации, законодатель должен учитывать этот момент и предусмотреть для них больше прав <1>. Мне думается, что в Постановлении сформулировано основополагающее не только для банковской системы, но и для общества правовое положение о том, что законодатель должен уравновесить права граждан и правовой статус банков. ——————————— <1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. N 4-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 года «О банках и банковской деятельности» в связи с жалобами граждан…» // СПС «КонсультантПлюс».
К сожалению, у российских граждан нет возможности эффективно сохранять заработанные деньги, получить цивилизованный кредит на покупку жилья, на то, чтобы заниматься предпринимательством <2>. Характерно, что даже Министр финансов РФ уже, как и все, возмущается состоянием банковских услуг в России. «Мне тут недавно поступило конфиденциальное предложение: мне хотели предоставить потребительский кредит, лично мне, Силуанову Антону Германовичу. Знаете, какая ставка была мне предложена — 23%… Размер ставок запредельный», — сказал Силуанов, выступая на ежегодном съезде АРБ. Что касается кредитов предприятиям, то Силуанов отметил, что в среднем ставка для них составляет 16 — 20%. «Это невозможно, когда запредельные процентные ставки. Какой бизнес сможет выдержать такой уровень издержек», — сказал Министр финансов. «Комиссия за денежные переводы в России запредельная. Говорят, платежные терминалы берут высокую комиссию, ничего подобного — платежные системы берут 0,1 — 0,2%, а банки за перевод — 2% и даже больше отдельные банки», — отметил Силуанов <3>. ——————————— <2> См.: Братко А. Г. Права граждан-заемщиков и социальная ответственность банков // Российская юстиция. 2011. N 12. С. 44 — 48. <3> Силуанов возмущен предложением предоставить ему кредит по ставке 23%. URL: http://news. mail. ru/politics/12590739/?frommail=1.
Банковская система в России не имеет четких концептуальных ориентиров. В Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» не названо, с какой целью он принят. Нет в нем и преамбулы. Нет ни того, ни другого и в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации». Значит, на практике могут возникнуть ложные цели для банковской системы. И подтверждение этому — запредельные ставки по кредитам для граждан.
Кто в приоритете: граждане или банки?
Банки в системе денежно-кредитных отношений оказываются в приоритете по отношению к гражданам России. Но я далек от мысли, что в ростовщичестве виноваты конкретные банки. Это вопрос неправильного устройства банковской системы в целом, ее ориентация на доходы сырьевых компаний, а не на развитие реального сектора экономики в России. Доходы экспортеров сырья — в долларах. Расходы — в рублях. Чем выше курс доллара и чем ниже покупательная способность рубля, тем больше прибыли у этих компаний, часть которой, как теперь оказалось в связи с проблемами офшоров, они оставляют на депозитах за рубежом в офшорных банках. Под них же берут дешевые кредиты на Западе. Поэтому у них в отличие от населения и в отличие от отечественных производителей товаров и услуг нет проблем с кредитами. Банк России старается помочь экспортерам, поддерживая высокий курс доллара и тем самым усиливая инфляцию. Потом еще и ссылается на инфляцию как на причину высоких ставок по кредитам для граждан. Попутно заметим, что уход компаний в офшоры — это тоже вид экономической дискриминации населения, потому что по Конституции Российской Федерации, как известно, все обязаны платить налоги. Население оказывается в проигрыше и в результате валютной игры Банка России вкупе с коммерческими банками. Потому что снижение покупательной способности рубля ударяет по карманам граждан: импортеры вынуждены повышать цены, потому что их доходы, в отличие от доходов экспортеров, наоборот, в рублях. У граждан нет валютной лицензии, а у банков есть, поэтому даже заработная плата гражданина, которая тает из-за инфляции, как бы частично перераспределяется, когда гражданин пытается ее сохранить, конвертируя в иностранную валюту. Ему приходится за это платить комиссию. И только потому, что у банка есть право приобретать иностранную валюту у западных банков, а у гражданина такого права нет. Банк России искусственно создает инфляцию не только в угоду экспортерам, но и наращивая свои золотовалютные резервы, которые он держит в США под мизерный процент. Потом российские банки берут кредиты на Западе и выдают их дороже гражданам в России. А это уже международный уровень приоритетов, создающий доход для эмитента доллара. Над головой россиян выстраивается целая пирамида приоритетов.
На чьей стороне Банк России?
В ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» закреплены три цели, которые поставлены перед Банком России: а) защита и обеспечение устойчивости рубля; б) развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; в) обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы. Посмотрев на то, как закреплены в законодательстве цели и функции Банка России, можно легко убедиться в том, что, во-первых, перед ним не поставлена цель способствовать развитию экономики общества, во-вторых, он не защищает права вкладчиков и других банковских клиентов и, в-третьих, он не обязан поддерживать покупательную способность рубля. Для сравнения скажем, что, к примеру, Европейский центральный банк поддерживает покупательную способность евро, потому что он обязан заботиться о материальном благополучии европейцев. К тому же сегодня во многих странах центральные банки меняют свою стратегию и начинают развивать внутренние рынки <4>. К сожалению, Банк России этим не занимается. ——————————— <4> См.: Братко А. Г. Глобализация, или Что сказал Алан Гринспен? // Сайт профессора Братко Александра Григорьевича. URL: http://bratko. ru/.
На мой взгляд, Банк России всегда занимает позицию отстаивания интересов банков, а не вкладчиков. И в этом нет ничего удивительного, потому что он банк банков. Если мы это поймем, то тогда можем предметно подумать о совершенствовании механизмов защиты прав банковских клиентов и не будем питать пустых иллюзий. Конкретный пример. В марте 1998 г., перед августовским кризисом (за четыре месяца до кризиса), Банк России разослал во все банки указание, в котором говорилось о том, что он не будет применять меры воздействия к тем банкам, которые нарушат нормативы привлечения денежных средств от вкладчиков <5>. ——————————— <5> См.: указание Банка России от 27 марта 1998 г. N 192-У «О дополнительных мерах по защите интересов вкладчиков банков» // СПС «КонсультантПлюс».
Еще пример. Спасая банки, Банк России во время кризиса 1998 г. даже вышел за рамки своей компетенции. Он тогда принял нормативный акт, который не был основан на законе. В письме Банка России от 3 сентября 1998 г. N 199-Т «О мерах по защите вкладов населения в банках» <6> было сказано, что банкам в срок по 7 сентября 1998 г. включительно предлагается заключить со Сбербанком России договоры о порядке передачи обязательств по вкладам населения. ——————————— <6> См.: письмо Банка России от 3 сентября 1998 г. N 199-Т «О мерах по защите вкладов населения в банках» // СПС «КонсультантПлюс».
Но там же в приложении к этому письму Банка России был указан список, в котором были названы шесть крупнейших российских банков, которым не то что рекомендовалось, а даже предписывалось передать обязательства по договорам вкладов в Сбербанк <7>. Это было нарушением закона. ——————————— <7> См.: приложение к письму Банка России от 3 сентября 1998 г. N 199-Т «О мерах по защите вкладов населения в банках» // СПС «КонсультантПлюс».
Согласно решению Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. N ГКПИ98-648 названное решение Совета директоров Банка России было признано недействующим и не подлежащим применению со дня его издания <8>. ——————————— <8> См.: решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. N ГКПИ98-648 «О признании недействительным решения Совета директоров Банка России от 1 сентября 1998 года «О мерах по защите вкладов населения в банках» // СПС «КонсультантПлюс».
Вместе с тем Верховный Суд Российской Федерации явно не заметил, что Банк России, помимо прочего, вышел за рамки своей компетенции. Действовавший к тому времени Гражданский кодекс Российской Федерации не предоставил Банку России право издавать нормы гражданского права. Такое право есть только у федеральных органов исполнительной власти (п. 7 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации), а Банк России таковым не является. Банк России тогда, в 1998 г., действовал таким образом потому, что его сфера компетенции — банковская система, в которой он по закону является органом регулирования и банковского надзора. Если ему в трудной ситуации приходится выбирать между интересами банков и клиентов, то он выбирает интересы банков. На стороне клиентов нет организаций, которые бы их защищали.
Проблема защиты граждан в их взаимоотношениях с банками
Несмотря на некоторые улучшения законодательства, гражданин все еще остается экономически и даже юридически слабой стороной в отношениях с банками. И не только он, но и другие банковские клиенты. Проведенный мной опрос посетителей моего личного сайта (http://bratko. ru/) как раз и выявил достаточно высокий уровень недоверия ко многим финансовым инструментам <9>. Характерно, что даже покупка золотых слитков им показалась предпочтительнее, чем вклады. И это неудивительно. ——————————— <9> См.: Братко А. Г. Отношение граждан к финансовым инструментам, которые они могли бы использовать для сохранения своих сбережений // Сайт профессора Братко Александра Григорьевича. URL: http://bratko. ru/.
Во-первых, скорее всего, дает о себе знать негативный опыт 90-х годов, когда пропали банки, в которых многие граждане потеряли вклады. Во-вторых, страх потерять вклад подпитывается постоянными предложениями в специальной литературе предусмотреть в законодательстве так называемые безотзывные вклады. Интересно, что эти предложения обычно генерируются банковской системой. В-третьих, в нынешнем законодательстве, в том числе о правах потребителей, все еще мало охранительных норм для сохранения денег гражданами в банках. Сказывается и общая атмосфера в банковской системе, вызванная жестким отношением к заемщикам со стороны банков. Я имею в виду коллекторов, которые не предусмотрены законом, не имеют банковской лицензии, не допущены к банковской тайне граждан, и тем не менее банки им уступают свои права требования по кредитам <10>. ——————————— <10> См.: Братко А. Г. Коллекторские агентства: иллюзия права? // Бизнес и банки. 2011. N 36(1065). С. 5 // Сайт профессора Братко Александра Григорьевича. URL: http://bratko. ru/.
В печати периодически говорится о коллекторах, и подчас приводятся такие факты, которые поражают воображение нормальных людей и отвращают граждан от банков. А в такой ситуации они избегают иметь дело с банками вообще. Не так давно участилось создание фальшивых банков. В феврале 2013 г. было обнаружено сразу два таких банка, которые проводили банковские операции в сети Интернет. «Мошенникам понравилось создавать фальшивые банки — так они получают персональные данные и деньги доверчивых клиентов» <11>. И в этой связи заметим, что проблема защиты персональных данных граждан и банковской тайны до сих пор толком не решена. Есть такие банки, которые вообще сохраняют персональные данные клиентов в неизвестно где расположенных фирмах. ——————————— <11> В России обнаружился второй фальшивый банк. URL: http://news. mail. ru/incident/12746292/?frommail=1.
Да и не только в сети Интернет, но и в офисе кредитной организации тоже права банковских клиентов не защищены должным образом. Помещения дополнительных офисов банков зачастую малы, в них толпится народ, а значит, в таких ситуациях ни о какой банковской тайне речь не идет. Как известно, был принят Федеральный закон от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (в ред. от 25.12.2012). Банковский надзор расширился. Но надзор в этой сфере все еще не эффективен. В феврале 2013 г. появились сообщения в СМИ: «Полиция раскрыла крупную сеть «серых» платежных терминалов. В Центральном федеральном округе обнаружена сеть незаконных платежных терминалов, ежемесячный оборот которой составлял 10 — 15 млрд. руб. 2,5 тыс. машин были установлены на территории нескольких областей» <12>. Что такое вообще терминал? В п. 6 ст. 2 Федерального закона от 3 июня 2009 г. N 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами» (далее — Федеральный закон) сказано, что «платежный терминал — устройство для приема платежным агентом от плательщика денежных средств, функционирующее в автоматическом режиме без участия уполномоченного лица платежного агента». Понятие «терминал» — нечеткое. Кстати, закон составлен так, что пользователь может что-то узнать о терминале только после того, как воспользуется им и получит чек. На чеке будут реквизиты. Но деньги гражданина уже могут пропасть. ——————————— <12> Завьялова К. Полиция раскрыла крупную сеть «серых» платежных терминалов. URL: http://news. mail. ru/incident/12176323/?frommail=1.
Сейчас разрабатывается законопроект, по которому граждан законодательной силой попытаются заставить чаще пользоваться банковскими картами. Вот что пишет «Банкир. ру»: «Для стимулирования безналичных платежей Минфин также разработал законопроект, ограничивающий наличные расчеты между физическими и юридическими лицами 600 тыс. рублей. Норма должна вступить в силу в 2014 году. С 2015-го этот порог планируется снизить до 300 тыс. рублей» <13>. Однако какое же это стимулирование? Это не стимулирование, а ограничение прав граждан и принуждение. Вместо того чтобы развивать конкуренцию и привлекать банковских клиентов качеством услуг, используется закон как средство принуждения держать деньги в банке. ——————————— <13> Минфин: закон об обязательном безналичном расчете в магазинах может быть принят до конца года. URL: http://www. banki. ru/news/lenta/?id=4760504&rl;=rss&r2;=common&r3;=news.
Во всем мире есть проблемы с сохранностью денег на банковской карте. Но в отличие от России в Европе и США есть законы, которые позволяют защитить права владельцев банковских карт. С 1 января 2014 г. вступили в силу те нормы Федерального закона «О национальной платежной системе», которые создают больше защиты для владельцев банковских карт. Вместе с тем настоящая защита для них будет создана тогда, когда в России появится своя национальная платежная система. Китай создал свою платежную систему и активно ее продвигает, значит, и Россия может и должна ее создать. Мне думается, что этим могла бы заняться дочерняя организация Банка России. Главный юридический риск в России для тех, кто пользуется банковской картой, — понятие «карточный счет» (нет такого понятия в ГК РФ), которое расходится с понятием «банковский счет» (закреплено в ГК РФ). Криминализация банковской системы все еще не спадает. В феврале 2013 г. руководитель Банка России рассказал о теневом обороте денег. В интервью газете «Ведомости» Сергей Игнатьев сообщил, что только в прошлом году на зарубежные счета из страны незаконно переведено около 50 млрд. долларов, или 2,5% ВВП. По словам Игнатьева, эти деньги могли быть выведены для оплаты наркотиков, серого импорта, взяток и откатов чиновникам, а также для уклонения от уплаты налогов. По данным Игнатьева, в общей сложности бюджет России недополучил порядка 600 млрд. рублей, что сопоставимо с госрасходами на образование или здравоохранение <14>. ——————————— <14> Глава ЦБ рассказал, кто контролирует теневые операции в России. URL: http://news. mail. ru/economics/12064714/?frommail=1.
Так может, прежде чем заставлять граждан пользоваться банковскими картами и расчеты вести в безналичном порядке, нужно обеспечить им безопасную банковскую среду? Это обязанность Банка России. Закон и деятельность Банка России все еще не создают необходимых условий для защиты прав банковских клиентов. Поэтому нет притока инвестиций. Нет доступного кредита. Все это есть некое последствие монополизации банковской системы, иждивенчества некоторых банков, которые имеют возможность использовать государственные ресурсы. А остальные банки просто вынуждены выживать в неравной конкурентной борьбе с ними и подстраиваться под те условия, которые им заданы банками-монополистами. Монополизация усиливается и создает новые угрозы для рынка и для граждан. В Совете Федерации прошли слушания по вопросу создания мегарегулятора в России. Высказывались аргументы за и против. На мой взгляд, создание мегарегулятора может превратить Банк России в орган государства, а этого делать ни в коем случае нельзя. Уже были попытки арестовать в одной из стран романо-германской правовой системы активы Банка России за рубежом по иску одной из фирм. Но на следующий день после ареста суд снял арест, поскольку Банк России независим и не отвечает по обязательствам государства. Между тем создание так называемого мегарегулятора на базе Банка России может создать новую угрозу ареста активов государства. На мой взгляд, аргументы Министерства финансов РФ неубедительны: «Банк России не потеряет свою независимость после присоединения к нему Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) и создания мегарегулятора» <15>. Аргументы представителей Министерства финансов РФ: «…в Конституции четко прописано, что Банк России независим только при проведении денежно-кредитной политики… тем не менее мы не вводим никаких дополнительных функций, и не предлагается дополнительных полномочий правительства или кого бы то ни было в области контроля и надзора за Банком России» <16>. ——————————— <15> Моисеев: Банк России не потеряет независимость после начала работы мегарегулятора // Банкир. 24.04.2013. 16.40. URL: http://www. banki. ru/news/lenta/?id=4840318&rl;=rss&r2;=common&r3;=news. <16> Моисеев: Банк России не потеряет независимость после начала работы мегарегулятора. URL: http://www. banki. ru/news/lenta/?id=4840318&rl;=rss&r2;=common&r3;=news.
Финансисты, на мой взгляд, не понимают юридические тонкости проблемы. Суть их, как мне кажется, в том, что если будут предъявлены аналогичные иски, то иностранный суд (особенно в стране англосаксонской правовой системы), в случае чего может сослаться на такую фактическую неполную независимость Банка России. И тогда активы, которые принадлежат Российскому государству, а значит, стране, могут оказаться под новой угрозой <17>. Вопрос не такой простой в наше непростое время. Его еще нужно обсуждать с участием юристов. С этим не нужно спешить. Нужно еще поработать над данным законопроектом. ——————————— <17> См.: Надо ли смешивать компетенцию Центрального банка и компетенцию Правительства? // Сайт профессора Братко Александра Григорьевича. URL: http://bratko. ru/.
Что делать?
Банковская система нуждается в реформах извне. Нужен проект реформ, созданный государственными структурами Российской Федерации. Но только не самими банками. Потому что они создадут все под себя, под свои интересы. Рабочая группа должна быть создана на самом высоком государственном уровне и с привлечением ученых по экономике, гражданскому, корпоративному и банковскому праву. Во-первых, надо изменить цели Банка России, чтобы он отвечал за состояние экономики в стране. Нужно демонополизировать банковскую систему, т. е. поставить все банки в равное положение. Этого явно не желает Банк России, поскольку он входит в капитал Сбербанка и имеет от этого дивиденды. Нужно разместить золотовалютные резервы внутри страны. Такое размещение позволит повысить расходы и заработные платы в бюджетной сфере, что неизбежно приведет и к росту зарплат во всех частных компаниях. Появится спрос на товары и услуги, что, в свою очередь, приведет к экономическому росту. Во-вторых, надо девальвировать проценты (официальное понижение ставок по привлеченным и размещенным денежным средствам кредитных организаций). Это не должно касаться вкладчиков, которые уже заключили договоры банковских вкладов. В-третьих, не превращая Банк России в орган государства, возложить на него ответственность за состояние и развитие реального сектора экономики в России. В-четвертых, в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» должны быть закреплены нормы о квалификационных требованиях, предъявляемых к членам Совета директоров Банка России. Ведь для руководителей коммерческих банков квалификационные требования предъявляются. Значит, и для руководителей Банка России они тоже нужны. На сайте Банка России должны быть размещены информация о члене Совета директоров и его периодические отчеты о проделанной работе. Мне думается, есть смысл предусмотреть тесты по банковскому делу и по банковскому праву, которые должны пройти кандидаты, ответив на вопросы компьютера. Не помешал бы и конкурс. Нужны и презентации. Чтобы было видно, что в Совете директоров будет работать профессионал своего дела. Банковское право и банковское дело — сложные предметы. Нужны глубокие знания и опыт работы в подразделениях Банка России, министерствах финансово-экономического профиля. Должен быть переходный период (минимум три года) для тех депутатов, которые лоббировали какой-то закон в интересах Банка России и затем переходят к нему на работу. В-пятых, с каждым членом Совета директоров Банка России надо заключать контракт. Только в случае выполнения условий контракта член Совета директоров может претендовать на премию. Общие выводы. Чтобы сбалансировать права банковских клиентов с правами кредитных организаций, устранить дискриминацию в этой области, нужно правильно сформулировать и закрепить цели и средства банковского права, реформировать банковскую систему.
Литература
1. Братко А. Г. Глобализация, или Что сказал Алан Гринспен? // Сайт профессора Братко Александра Григорьевича. URL: http://bratko. ru/. 2. Братко А. Г. Коллекторские агентства: иллюзия права? // Бизнес и банки. 2011. N 36(1065). С. 5 // Сайт профессора Братко Александра Григорьевича. URL: http://bratko. ru/. 3. Братко А. Г. Отношение граждан к финансовым инструментам, которые они могли бы использовать для сохранения своих сбережений // Сайт профессора Братко Александра Григорьевича. URL: http://bratko. ru/. 4. Братко А. Г. Права граждан-заемщиков и социальная ответственность банков // Российская юстиция. 2011. N 12. С. 44 — 48. 5. В России обнаружился второй фальшивый банк. URL: http://news. mail. ru/incident/12746292/?frommail=1. 6. Глава ЦБ рассказал, кто контролирует теневые операции в России. URL: http://news. mail. ru/economics/12064714/?frommail=1. 7. Завьялова К. Полиция раскрыла крупную сеть «серых» платежных терминалов. URL: http://news. mail. ru/incident/12176323/?frommail=1. 8. Минфин: закон об обязательном безналичном расчете в магазинах может быть принят до конца года. URL: http://www. banki. ru/news/lenta/?id=4760504&rl;=rss&r2;=common&r3;=news. 9. Моисеев: Банк России не потеряет независимость после начала работы мегарегулятора // Банкир. 24.04.2013. 16.40. URL: http://www. banki. ru/news/lenta/?id=4840318&rl;=rss&r2;=common&r3;=news. 10. Надо ли смешивать компетенцию Центрального банка и компетенцию правительства? // Сайт профессора Братко Александра Григорьевича. URL: http://bratko. ru/. 11. Силуанов возмущен предложением предоставить ему кредит по ставке 23%. URL: http://news. mail. ru/politics/12590739/?frommail=1.
