(Харьков В. Н.) («Новая правовая мысль», 2012, N 5)
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ РАССМОТРЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ
В. Н. ХАРЬКОВ
Харьков В. Н., канд. юрид. наук, доцент кафедры гражданского и земельного права Тульского государственного университета.
В статье отмечается, что сложившаяся практика рассмотрения земельных споров в судах по правилам гражданского судопроизводства в случаях, когда имеется состав административного правонарушения, требует корректировки. Автор предлагает закрепить в гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном законодательстве обязанность суда проверять обстоятельства, указанные заявителем на предмет установления признаков соответствующих правонарушений. Другим направлением совершенствования судебной практики рассмотрения земельных споров является правильное определение состава лиц, участвующих в деле, что также предполагает внесение ряда дополнений в действующее законодательство, призванных способствовать наиболее правильному и быстрому рассмотрению дел этой категории.
Ключевые слова: земельный надзор, земельные споры, арбитражное процессуальное законодательство, землепользование, право собственности, природоохранное законодательство, административное правонарушение.
Pressing questions of the theory and judiciary practice of consideration of ground disputes
In article it is noticed that the developed practice of consideration of ground disputes in courts by rules of civil legal proceedings in cases when actually there is a structure of administrative offenses, demands updating. The author suggests to fix in civil remedial and arbitrazhnom the remedial legislation a court duty to check about-stojatelstva, specified by the applicant about an establishment of signs of corresponding offenses. Other direction of perfection of a sou-debnoj of practice of consideration of ground disputes is correct definition of structure of the persons participating in business that also assumes entering of some additions in the current legislation, called to promote the most correct and fast disposal of legal proceeding of this category.
Key words: ground supervision, ground disputes, the arbitration remedial legislation, land tenure, the property right, the nature protection legislation, administrative offense.
Рассмотрение земельных споров является одной из актуальных проблем в теории земельного права и практике применения земельного законодательства. В теории советского земельного права под земельными спорами понимался особый вид правового отношения по разрешению разногласий, связанных с нарушением права землепользования. В качестве оснований возникновения земельного спора рассматривались нарушение (фактическое либо предполагаемое) субъективных прав на земельный участок, заявление стороны в споре о нарушении земельных прав и требование их защиты; в качестве объекта спорных отношений рассматривался земельный участок либо его часть <1>. ——————————— <1> Иконицкая И. А. Разрешение земельных споров. М., 1973. С. 22 — 23.
Особое внимание Н. Н. Осокин уделял юридической природе земельных споров. Автор предлагал для определения земельного спора использовать такой критерий, как характер общественных отношений, урегулированных правовыми нормами <2>. Характер указанных отношений, по мнению автора, определяется прежде всего тремя признаками. Во-первых, объектом спорных отношений является земельный участок. Во-вторых, участником отношений является лицо, которому земельный участок предоставлен в порядке, установленном действующим законодательством. В-третьих, земельный спор возникает при оспаривании или нарушении прав титульного владельца земельного участка. Н. Н. Осокин определял земельный спор как спор по поводу наличного субъективного права на конкретный земельный участок у лица, которому он предоставлен (отведен в натуре) в установленном порядке <3>. ——————————— <2> Осокин Н. Н. Разрешение земельных споров по законодательству РСФСР // Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1992. N 1. С. 43. <3> См.: Осокин Н. Н.: Указ. соч. С. 44; а также: Осокин Н. Н. Земельные споры в судах // Советская юстиция. 1992. N 9-10. С. 11 — 12.
Теоретические вопросы о понятии земельных споров неоднократно были предметом диссертационных исследований <4>. Так, Н. А. Алексеевой было дано определение земельного спора, под которым предлагалось понимать особый вид правоотношения, представляющий собой разногласие сторон спора по поводу возникновения, осуществления или прекращения прав на землю и иных связанных с ней прав и обязанностей, возникающее при подаче иска в суд и возбуждении гражданского дела, разрешаемого путем его рассмотрения в судебном порядке при истребовании судом специфичных в силу особенностей объекта доказательств и принятия судом судебного постановления <5>. ——————————— <4> См.: Дикусар В. М. Правовое регулирование разрешения земельных споров в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997; Федорова Ю. Н. Разрешение земельных споров по законодательству Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. <5> См.: Алексеева Н. А. Правовые проблемы применения норм земельного права при разрешении земельных споров в Российской Федерации. Автореф. … канд. юрид. наук. М., 2010.
Следует отметить, что возникновение земельного спора не может быть обусловлено только нарушением права землепользования, поскольку это означало бы исключение из числа земельных споров реально существующих споров, например, об установлении порядка пользования земельным участком между участниками общей долевой собственности, а также о разделе земельных участков, принадлежащих лицам на праве общей собственности, в которых нет нарушения права землепользования (отсутствует факт нарушения права пользования земельным участком, принадлежащим конкретному лицу), поскольку участники спорного отношения имеют равные права на общий земельный участок и ставят вопрос о разделе земельного участка либо об определении порядка его использования. Следует иметь в виду, что действующим законодательством предусмотрена такая форма защиты права, как признание права, что, по существу, не всегда связано с его нарушением. Кроме того, возбуждение производства по земельному спору может иметь место при обнаружении фактов, свидетельствующих о создании угрозы нарушения земельных прав в будущем (ст. 12 ГК РФ). Правильное определение понятия земельного спора имеет не только теоретическое, но и практическое значение. В связи с этим существенным недостатком земельного законодательства является отсутствие в нем легального определения земельного спора. Статья 64 Земельного кодекса РФ устанавливает, что земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Данное положение означает, что, во-первых, законодатель в качестве единственного критерия определения принадлежности к категории земельных споров указывает объект спорных отношений. Во-вторых, законодатель относит к данной категории все спорные земельные правоотношения. В-третьих, земельные споры подлежат рассмотрению в порядке, установленном гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством. Закрепленный ст. 64 ЗК РФ подход обозначил комплекс отношений, связанных с объектом спорных правоотношений и порядком разрешения земельных споров. Однако данная норма оставляет без ответа вопрос о юридической природе земельных споров и основаниях их возникновения, а также иных квалифицирующих признаках, и эти положения нуждаются в теоретическом исследовании и последующем отражении в земельном, гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном законодательстве. На наш взгляд, наиболее важно отграничить земельные споры от отношений, возникающих вследствие совершения правонарушений (административных и др.). В литературе высказывалась точка зрения о необходимости различения экологических споров и соответствующих правонарушений. При этом экологический спор определялся как разногласие по поводу оценки принятых решений в области природоохранительных отношений, а также по поводу возмещения вреда, причиненного охраняемым объектам в результате деятельности соответствующих субъектов, не выходящей за пределы требований природоохранительного законодательства <6>. То есть в качестве критерия разграничения экологических споров и правонарушений был предложен характер деятельности субъектов, являющихся сторонами по спору. ——————————— <6> См.: Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России. М., 1993. С. 168 — 171.
Представляется, что такой же критерий может быть положен в основу отграничения и земельных споров от соответствующих правонарушений. В связи с этим необходимо определить признаки, позволяющие квалифицировать, в частности, нарушение земельных прав как земельный спор, а не административное правонарушение. Одним из таких признаков является законный характер действий лица, которое, по мнению другой стороны по спору, нарушает ее права. Под «законным характером действий» следует понимать поведение субъекта земельных правоотношений, в котором отсутствуют признаки соответствующего правонарушения (административного, уголовного). В связи с тем, что все земельные споры рассматриваются судами, данный отличительный признак имеет важное практическое значение. Производство по административным делам, связанным с нарушением установленного порядка землепользования, имеет жесткие временные ограничения. Большинство же земельных споров рассматриваются судами в порядке искового производства, которое в современных условиях представляет собой достаточно длительный процесс. Как показывает судебная практика, земельные споры, рассматриваемые судами, связаны в значительной степени с предполагаемым занятием чужого земельного участка смежным землепользователем либо иным лицом. В то же время незаконное занятие чужого земельного участка либо расширение площади землепользования без соответствующих правовых оснований образуют состав административного правонарушения (ст. 7.1 КоАП РФ). Однако, несмотря на это, суды рассматривают такие дела в порядке гражданского судопроизводства. В результате ответчик, как правило, уходит от административной ответственности. Такая практика противоречит юридической природе земельных отношений, которым в значительной степени присущ императивный характер определения порядка землепользования применительно ко всем субъектам земельных отношений и метод власти-подчинения (субординации) в регулировании правовых отношений в данной сфере. При нарушении гражданских прав лицо вправе обратиться за защитой нарушенных прав в суд с соответствующим заявлением. В случае же нарушения права землепользования, которое одновременно посягает и на субъективные права землепользователя (иного участника земельно-правовых отношений), препятствует надлежащему исполнению возложенных на него земельным законодательством обязанностей, а также нарушает установленный законодательством порядок землепользования, возникают охранительные правоотношения, одним из участников которых должно являться государство в лице специально уполномоченного органа, осуществляющего государственный земельный надзор. Данное обстоятельство со всей очевидностью показывает непригодность норм, регулирующих, в частности, исковое производство, для разрешения дел, возникающих в связи с совершением правонарушений, затрагивающих публичные интересы в сфере земельных отношений, поскольку защита публичных интересов не должна ставиться в зависимость от усмотрения землепользователя (иного участника земельно-правовых отношений) при осуществлении им своих процессуальных прав, в частности, не может быть поставлена в зависимость от явки подателя соответствующего заявления в суд, либо с реализацией права истца на отказ от иска и других распорядительных прав, с которыми процессуальный закон связывает прекращение производства по делу. Сложившаяся практика рассмотрения земельных споров в судах по правилам гражданского судопроизводства в случаях, когда фактически имеется состав административных правонарушений, требует корректировки. Представляется правильным закрепить в гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном законодательстве обязанность суда проверять обстоятельства, указанные заявителем, на предмет установления признаков соответствующих правонарушений. В случае обнаружения на стадии судебного разбирательства признаков правонарушений, предусмотренных административным и иным законодательством, суд должен приостановить производство по делу по основаниям, установленным абз. 5 ст. 215 ГПК РФ (ст. 143 АПК РФ), и направить соответствующие материалы, содержащие информацию о совершенном (совершаемом) правонарушении, по подведомственности (подследственности). В случае прекращения административного производства (прекращения уголовного преследования) производство по делу подлежит возобновлению. В случае привлечения виновного лица к ответственности приостановленное дело подлежит прекращению, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 74, ст. 76 ЗК РФ. Применение на практике предложенного порядка рассмотрения (определения подведомственности) такой категории земельных дел позволит более эффективно применять публично-правовые санкции за совершение земельных правонарушений, а также несколько снизит нагрузку на суд. Решение этих вопросов в значительной степени зависит, как уже отмечалось, от легального определения земельного спора. Полагаем, что такое понятие должно быть закреплено в Земельном кодексе РФ и может быть определено следующим образом: выраженное в соответствующем заявлении лица (лиц) указание на оспаривание его прав, установленных земельным законодательством, нарушение права землепользования либо охраняемых земельным законодательством интересов, не содержащее признаков административного правонарушения или преступления. Предложенное понятие характеризуется следующими признаками. Во-первых, возникновение спора связывается с обращением конкретного лица (лиц) в суд. Во-вторых, заявление должно содержать указание на конкретные обстоятельства, позволяющие квалифицировать действия (бездействие) соответствующего лица как противоречащие правопорядку в сфере земельных отношений. В-третьих, главным квалифицирующим признаком земельных споров является нарушение или оспаривание прав субъекта земельных правоотношений при отсутствии нарушения публичных интересов, с которым закон связывает преследование правонарушителя в рамках административной либо уголовной юрисдикции. Другим направлением совершенствования судебной практики рассмотрения земельных споров является правильное определение состава лиц, участвующих в деле, что также предполагает внесение ряда дополнений в действующее законодательство, призванных способствовать наиболее правильному и быстрому рассмотрению дел этой категории. В целях создания дополнительных организационно-правовых гарантий надлежащего рассмотрения и разрешения земельных споров в судах следует закрепить нормы об обязательном участии при рассмотрении таких дел органов, осуществляющих государственный земельный надзор. Целесообразность реализации данного предложения обусловлена специальной компетенцией органов, осуществляющих государственный земельный надзор. В соответствии со ст. 71 ЗК РФ под государственным земельным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении названными лицами своей деятельности. Таким образом, компетенция специально уполномоченных органов в сфере государственного земельного надзора позволяет сделать вывод о необходимости их привлечения к участию в деле для дачи заключения применительно к обстоятельствам практически любого земельного спора. В частности, мы предлагаем дополнить ст. 64 ЗК РФ нормой следующего содержания: «Территориальные органы, осуществляющие государственный земельный надзор, подлежат привлечению судом к участию в деле для дачи заключения по делу о земельном споре, если соответствующий орган не является стороной (заинтересованным лицом)». Реализация указанных предложений позволит органам, осуществляющим государственный земельный надзор, более эффективно осуществлять свои полномочия в сфере обеспечения рационального использования и охраны земель, а также будет способствовать правильному и своевременному рассмотрению и разрешению гражданских дел, возникающих из земельных правоотношений. Анализ судебной практики показывает целесообразность практической реализации вышеуказанных предложений, направленных на совершенствование материального и процессуального законодательства, применяемого при рассмотрении и разрешении дел о земельных спорах.
Библиографический список
1. Иконицкая И. А. Разрешение земельных споров. М., 1973. 2. Осокин Н. Н. Разрешение земельных споров по законодательству РСФСР // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1992. N 1. 3. Осокин Н. Н. Земельные споры в судах // Советская юстиция. 1992. N 9 — 10. 4. Дикусар В. М. Правовое регулирование разрешения земельных споров в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. 5. Федорова Ю. Н. Разрешение земельных споров по законодательству Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 6. Алексеева Н. А. Правовые проблемы применения норм земельного права при разрешении земельных споров в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. 7. Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России. М., 1993.
