(Ерин Д. А.) («История государства и права», 2012, N 23)
ДОГОВОР КАК ОСНОВАНИЕ ОХРАНЫ СОБСТВЕННОСТИ ВЕДОМСТВЕННОЙ МИЛИЦИЕЙ РСФСР В ПЕРИОД ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ 20-Х ГОДОВ XX ВЕКА <*>
Д. А. ЕРИН
——————————— <*> Erin D. A. The contract as the basis of protection of the property departmental militia of the Soviet Russia in the second half the 20th years of the XXth century.
Ерин Дмитрий Александрович, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент.
В статье раскрывается специфика договора об охране собственности ведомственной милицией РСФСР в период нэпа, а также его особенности и отличие от иных видов соглашений. Рассматривается порядок заключения договоров, права и обязанности сторон, основания для досрочного прекращения соглашений, порядок разрешения споров.
Ключевые слова: история правоохранительных органов, милиция РСФСР, ведомственная милиция, правовое регулирование деятельности.
The specificity of the contract on protection of the property by departmental militia of the Soviet Russia in the period of new economic policy, and also its features and difference from other kinds of agreements reveals in the article. The order of the conclusion of contracts, the rights and duties of the parties, the bases for the prescheduled termination of agreements, an order of a resolution of disputes are considered.
Key words: history of law enforcement bodies, militia of the Soviet Russia, departmental militia, legal regulation of activity.
Образование ведомственной милиции в РСФСР, основной задачей которой устанавливалась охрана государственного имущества, а также частного, имеющего государственное значение, привело к тому, что в Советской России впервые разрешалось органу государственной власти — ведомственной милиции осуществлять охрану предприятий и учреждений на возмездной основе. Нормативно-правовые акты, регулирующие организацию и деятельность ведомственной милиции, закрепляли, что она «организуется в виде особых штатов, содержимых за счет обслуживающих ее предприятий и учреждений на договорных началах, определяющих для этой цели средства и потребное количество личного состава» <1>. ——————————— <1> Приказ от 24 февраля 1925 г. N 29 // Сборник приказов начальника ЦАУ НКВД — начальника милиции Республики. 1925. N 4.
Формулировка «договорные начала» устанавливала, что ведомственная милиция в отличие от общегосударственной и уголовно-розыскной организуется не по инициативе государства, а, в первую очередь, на основе двустороннего соглашения (договора) между администрацией заинтересованного предприятия и учреждения и соответствующим административным отделом уезда (округа, района). Положение о ведомственной милиции от 24 февраля 1925 года, устанавливало ряд обязательных требований, которые должны соблюдаться при заключении договора о формировании подразделений ведомственной милиции для охраны предприятия или учреждения. К их числу в обязательном порядке относились: 1) место, время, и стороны, 2) определение границы территории и имущества, подлежащего охране, 3) количество сотрудников, 4) срок действия договора, как правило, не менее шести месяцев, 5) сумма договора и сроки платежей, 6) порядок использования обмундирования и снаряжения и 7) последствия, вытекающие из несоблюдения договаривающимися сторонами договора <2>. Кроме того, Центральным административным управлением НКВД РСФСР был разработан типовой образец соглашения. ——————————— <2> Действующие распоряжения по милиции. М., 1928. С. 24.
Однако учитывая особенности и характер производства, территориальное положение объекта охраны, иные факторы, при заключении договора допускалось включение дополнительных требований как со стороны милиции, так и со стороны администраций предприятий и учреждений, например, требование предоставления общежития для сотрудников со стороны милиции либо определенный стаж работы и членство в ВКП(б) со стороны администрации. Так, при заключении договора об охране Владимирского отделения Госбанка от 16 января 1925 года по инициативе администрации в договор было включено требование к сотрудникам ведомственной милиции о стаже работы в органах — не менее 1,5 лет и членстве в ВКП(б) — из пяти сотрудников как минимум трое <3>. ——————————— <3> Государственный архив Владимирской области. Ф. Р-308. Оп. 1. Д. 123. Л. 14.
Инициатором возбуждения ходатайства о необходимости формирования ведомственной милиции устанавливалась администрация заинтересованного в охране предприятия или учреждения, которое в письменной форме должно направляться в территориально соответствующие административные отделы губернских (областных) исполкомов. Однако в случае, если предприятия и организации находятся на территории нескольких губерний (областей), ходатайства направляются через начальника административного отдела той губернии (области), в которой расположен центральный орган управления предприятия, для последующего согласования с ЦАУ НКВД РСФСР. Вместе тем ходатайство не являлось автоматически основанием заключения соответствующего соглашения. Окончательное решение о возможности и необходимости образования подразделения ведомственной милиции для охраны того или иного объекта принималось только после соответствующей процедуры. Для определения необходимости образования ведомственной милиции предписывалось образовывать специальную комиссию, включавшую в себя представителей от милиции и администрации соответствующего предприятия. При положительном решении и после предварительного согласования всех организационно-правовых аспектов заключалось соглашение об охране. Необходимо отметить, что на практике местные органы милиции были заинтересованы в принятии под охрану как можно большего числа объектов, в силу чего работа таких комиссий, особенно в части определения необходимости наличия милицейской охраны, носила формальный характер и в основном сводилась к детальной проработке содержания предстоящего соглашения. Правом заключения соглашения об образовании ведомственной милиции наделялись начальники административных отделов губ — и облисполкомов либо уполномоченные ими на то лица. В случаях, когда территория, обслуживаемая ведомственной милицией, выходит за пределы одной губернии или области, правом заключения договоров на охрану имущества наделялся только начальник ЦАУ НКВД или же уполномоченное им должностное лицо. Предметом договора о сформировании ведомственной милиции являлась организация и непосредственное осуществление охраны материальных ценностей от преступных посягательств и иных противоправных деяний работников предприятия или учреждения и посторонних лиц, а также обеспечение охраны общественного порядка и выполнения иных, общемилицейских, функций. Причем собственник обязывался создать необходимые условия для несения службы и осуществлять материальное обеспечение ведомственных милиционеров, включая снаряжение, обмундирование и оплату, согласно установленным тарифам и условиям соглашения. Одной из весьма важных особенностей договоров, заключаемых с предприятиями и учреждениями, было отсутствие материальной ответственности ведомственной милиции за сохранность находящегося под охраной имущества. В Постановлении СНК от 6 февраля 1924 года и Циркуляре ЦАУ НКВД РСФСР от 23 мая 1924 года N 217 «Об общих принципах организации ведомственной милиции» этот важнейший аспект формирования ведомственной милиции не получил должного закрепления. Это привело к тому, что на местах в договора об организации ведомственной милиции стали включаться положения об обязательной материальной ответственности ведомственных милиционеров в случае необеспечения должной охраны вверенного имущества. Однако и после принятия Инструкция о порядке организации и деятельности ведомственной милиции, в которой указывалось на то, что начальниками милиции при заключении договоров ни в коем случае не может быть принимаемая на себя материальная ответственность за потери и убытки в случае неправильного несения службы охраны <4>, практика закрепления материальной ответственности продолжалась. Так, в материалах Первого съезда работников милиции, уголовного розыска и мест заключения Гомельской губернии, состоявшегося в марте 1925 года, особо отмечалось, что «ведомственная милиция несет материальную ответственность за охраняемое имущество» во всех уездах <5>, о чем обязательно указывается в договорах. ——————————— <4> Приказ ЦАУ от 25 февраля 1925 г. N 29 «Инструкция о порядке организации и деятельности ведомственной милиции» (п. 5) // Действующие распоряжения по милиции. М., 1928. <5> Государственный архив Российской Федерации. Ф. Р-393. Оп. 43(а). Д. 750. Л. 228.
Несомненно, одним из наиболее важных аспектов исследования договоров о сформировании ведомственной милиции в РСФСР стал вопрос о юридической природе и сущности договоров, который возник практически сразу же с формированием ведомственной милиции. В рамках НКЮ РСФСР рассмотрение этого вопроса выявило неоднозначность позиций структурных подразделений наркомата. Отдел Прокуратуры НКЮ РСФСР настаивал, что договора на сформирование ведомственной милиции являются гражданско-правовыми и по своей сущности подходят под действие статьи 137 Гражданского кодекса, в соответствии с чем должны подлежать не только обязательному засвидетельствованию в нотариальном порядке, но и оплате гербовым сбором на общем основании. С другой стороны, отдел законодательных предположений и кодификации НКЮ указывал на то, что договора являются, по сути дела, административными распоряжениями в силу обязанности административных органов Республики обеспечивать учреждения и предприятия охраной. Договор только лишь определяет взаимные обязательства сторон, которые выражались в том, что милиция обязана сформировать ведомственную охрану, а предприятие и учреждения — возместить расходы по содержанию ведомственной милиции. В конечном итоге НКЮ признал, что договора на сформирование ведомственной милиции не относятся к категории гражданско-правовых и, следовательно, на них не распространяются требования, предъявляемые к таковым, что было отражено в соответствующем Постановлении СНК РСФСР от 17 декабря 1925 года и доведено до адмотделов всех губ — и облисполкомов Циркуляром начальника ЦАУ НКВД от 28 января 1926 года N 37 <6>. ——————————— <6> Бюллетень НКВД. 1926. N 4. Циркуляр N 37.
Важной составляющей договоров о сформировании ведомственной милиции являлось определение понятий «работодатель» или «наниматель», которые тесно связывались с толкованием и пониманием юридической природы договоров об охране предприятий и учреждений ведомственной милицией. Течение 1924 — 1927 гг. нередко сопровождалось принятием решений, противоречащих нормативно-правовым актам, определяющим правовой статус ведомственной милиции. Положение о ведомственной милиции четко устанавливало, что она является частью общегосударственной милиции, соответственно, деятельность ведомственной милиции регулируется всеми нормативно-правовыми актами, устанавливающими права и обязанности общегосударственной милиции. Личный состав ведомственной милиции, охраняющий предприятие, не заключал с администрацией ни коллективного, ни личного (трудового) соглашения о найме. Исходя из этого, «нанимателем» или «работодателем» для ведомственной милиции фактически устанавливался соответствующий административный отдел губ — или облисполкома. Именно этой точки зрения придерживался ЦК Совторгслужащих и Совет социального страхования при НКП СССР <7>. ——————————— <7> Труд. 1925. 20 мая.
В свою очередь, на практике при рассмотрении иска 27 милиционеров ведомственной милиции Гомельской губернии Кассационная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РСФСР на заседании от 28 сентября 1926 года установила, что «работодателем» для ведомственной милиции является не административный отдел, а обслуживаемое предприятие, так как ведомственная милиция финансируется на его средства, в том числе и заработная плата. Вместе с тем специфика ведомственной милиции выражалась в том, что принимая на себя обязанности по вооруженной охране имущества предприятий и учреждений, она выполняла не частноправовые функции, а «так называемые публично-правовые функции, подобно тому, как она выполняет их при охранении общественного порядка и спокойствия в пределах территорий, занимаемых этими предприятиями и учреждениями» <8>. ——————————— <8> Административный вестник. 1927. N 2. С. 46.
Таким образом, понятие содержания договора об образовании ведомственной милиции на предприятиях и в учреждениях основывалось на особенности советского права, выраженной в преобладании публичного характера над частным. В целом особенность договоров на сформирование ведомственной милиции выражалась в их двойственном характере. С одной стороны, договор содержал в себе черты гражданско-правового соглашения об оказании услуг по охране имущества и получении материального вознаграждения, а с другой — ведомственная милиция как орган государственной власти осуществляла государственно-властные полномочия, что проявлялось в требовании соблюдения пропускного режима, досмотре транспортных средств (досмотре вещей), личном досмотре, проверке документов на входе-выходе, ввозе-вывозе и т. д. Кроме того, ведомственная милиция обладала правом производить задержание, осуществлять охрану места происшествия, применять физическую силу и оружие — осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность по охране общественного порядка и борьбы с преступностью. Иными словами, ведомственная милиция осуществляла как оперативно-служебную деятельность в рамках полномочий органа государственной власти, так и охранную — на договорной основе. Учитывая специфику правоотношений, возникающих по поводу содержания договора и особенностей правового статуса субъектов этих правоотношений, особое внимание уделялось обязательному включению в текст договоров, заключаемых с учреждениями и предприятиями, об организации ведомственной милиции, положений о порядке разрешения споров и конфликтных ситуаций. Указанное требование имело принципиальное значение, так как во многих случаях процедура разрешения спорных ситуаций носила затяжной характер, что приводило к подрыву авторитета ведомственной милиции и, в свою очередь, негативно отражалась на процессе формирования ведомственной милиции на местах. Все споры имущественного характера, возникающие по договорам о сформировании ведомственной милиции, предполагалось разрешать или в судебном порядке, или в соответствующих арбитражных комиссиях. Причем отмечалось, что этот порядок разрешения споров, возникающих между заключившими договор сторонами, относится только к спорам имущественного характера, «что же касается споров и недоразумений, не имеющих такого характера, то все они должны быть разрешаемы в административном порядке» <9>. ——————————— <9> Положение и инструкция об организации и службе ведомственной милиции: Практический комментарий. М., 1925. С. 70.
Особое место отводилось прекращению договора, причем одна из сторон в лице ведомственной милиции ставилась законодателем в заведомо выгодные условия. Так, в Положении устанавливалось, что администрация предприятия или учреждения обязана не позднее одного месяца до истечения срока действия договора письменно уведомить заключившее договор управление милиции о прекращении либо продлении соответствующего соглашения на охрану. В случае несоблюдения данного требования договорные отношения сохраняли свою силу в течение одного месяца со дня окончания его действия. Таким образом, функционирование ведомственной милиции в течение 1924 — 1928 гг. выявило ряд весьма существенных недостатков в ее организации и деятельности, среди которых произвольный характер формы и содержания договора об охране предприятий или учреждений занимал центральное место, что, в конечном итоге, приводило к снижению эффективности обеспечения охраны имущества и общественного порядка ведомственной милицией, с одной стороны, и возникновению конфликтных ситуаций между сотрудниками милиции и администрациями охраняемых объектов — с другой.
