(Гаврилина Е. Ю., Бородкина Е. В.) («Закон», 2014, N 2)
ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ПУБЛИЧНЫХ НУЖД: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ТЕНДЕНЦИИ
Е. Ю. ГАВРИЛИНА, Е. В. БОРОДКИНА
Гаврилина Елена Юрьевна, советник Адвокатского бюро «Егоров, Путинский, Афанасьев и партнеры», кандидат юридических наук.
Бородкина Екатерина Владимировна, младший юрист Адвокатского бюро «Егоров, Путинский, Афанасьев и партнеры», аспирант кафедры коммерческого права и основ правоведения юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
В настоящее время изъятие земельных участков для публичных нужд на практике вызывает ряд проблем. Авторы рассматривают спорные вопросы специальных процедур изъятия земельных участков, механизм изъятия по инициативе собственника (землепользователя, землевладельца). Особое внимание в статье уделяется установлению размера возмещения стоимости изымаемого участка. Авторы предлагают возможный механизм для ее определения.
Ключевые слова: изъятие земельных участков, специальный порядок изъятия земельных участков, компенсация, возмещение, оценка, рыночная стоимость, кадастровая стоимость.
В последние годы в России активно реализуются масштабные строительные проекты, в том числе связанные с крупными мировыми политическими и экономическими и спортивными мероприятиями, такими как саммит АТЭС, Олимпиада в Сочи, Универсиада в Казани, чемпионат мира по футболу 2018 г., расширение границ Москвы. При реализации таких масштабных проектов в зону планируемого строительства неизбежно попадают земельные участки, находящиеся в собственности частных лиц. Статья 1 Протокола N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) содержит важную гарантию, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права <1>. ——————————— <1> В соответствии с позицией ВАС РФ это положение означает, что ЕСПЧ при решении вопроса о защите имущественных прав оценивает, насколько взвешенно принятый национальным судом акт разрешает вопрос о защите прав частного лица и интересов общества. Ключевым является принцип баланса частных и публичных интересов (см.: информационное письмо ВАС РФ от 20.12.1999 N С1-7/СМП-1341 «Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие»).
Как и в иных случаях, когда общественный интерес диктует необходимость ограничения прав частных лиц, при изъятии участков для публичных нужд особое значение имеют соразмерность ограничения прав собственника изымаемого объекта и соблюдение баланса публичных и частных интересов. В соответствии с п. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществляется в исключительных случаях, связанных со следующими мероприятиями: 1) выполнение международных обязательств Российской Федерации; 2) возведение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их возможного размещения. К исчерпывающему перечню таких объектов относятся: — объекты энергетических систем федерального и регионального значения; — объекты использования атомной энергии; — объекты обороны и безопасности; — объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи федерального и регионального значения; — объекты, обеспечивающие космическую деятельность; — объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; — линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; — объекты систем электро — и газоснабжения, объекты систем теплоснабжения, объекты централизованных систем горячего, холодного водоснабжения и (или) водоотведения государственного или муниципального значения; — автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения; 3) иные обстоятельства в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в том числе путем выкупа, — в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, несмотря на то что ст. 49 ЗК РФ указывает на исключительность оснований принудительного изъятия земельных участков для публичных нужд, в ЗК РФ перечень таких оснований не сформулирован как исчерпывающий. Наличие такой бланкетной нормы сделало возможным принятие целого ряда законов, закрепляющих не только дополнительные, не предусмотренные ЗК РФ основания для изъятия, но и его особые упрощенные и ускоренные процедуры. Можно выделить следующие специальные случаи изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд: 1) для размещения на территориях, включенных в границы г. Москвы <2>, объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, иных государственных задач и включенных в перечни, утвержденные соответственно Правительством РФ и правительством Москвы (ст. ст. 2, 7 Федерального закона от 05.04.2013 N 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации — городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; далее — Закон N 43-ФЗ); ——————————— <2> Изменение границ г. Москвы осуществлено на основании Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27.12.2011 N 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью».
2) для размещения объектов инфраструктуры, необходимых для проведения чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и Кубка конфедераций FIFA 2017 г. (ст. 30 Федерального закона от 07.06.2013 N 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; далее — Закон N 108-ФЗ); 3) для размещения объектов, необходимых для проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 г. (ст. 6 Федерального закона от 08.05.2009 N 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; далее — Закон N 93-ФЗ); 4) в целях размещения олимпийских объектов (ст. 15 Федерального закона от 01.12.2007 N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; далее — Закон N 310-ФЗ); 5) для ведения работ, связанных с пользованием недрами (ст. 25.1 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах»); 6) в случае объявления природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы (ст. 26 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; далее — Закон N 33-ФЗ). В настоящее время наиболее показательны с практической точки зрения специальные процедуры изъятия, урегулированные Законами N 43-ФЗ, 93-ФЗ и 310-ФЗ. Ограничение действия названных Законов (по целям, территории, срокам), с одной стороны, гарантирует <3> защиту собственникам и иным землепользователям. С другой стороны, интересно изучить нормы указанных законов: выработанные подходы в правовом регулировании и правовой квалификации, в том числе по итогам изъятия земельных участков в Приморском крае и Краснодарском крае, очевидно, будут использованы при регламентации аналогичных отношений в будущем. При этом, как отмечается в литературе, со временем особый порядок изъятия земель для государственных нужд может стать единственно возможным <4>. С этой точки зрения актуален анализ выработанных правовых позиций по ряду неоднозначных и проблемных вопросов, касающихся изъятия земельных участков в особом порядке. ——————————— <3> В литературе отмечается, что специальные законы при изъятии земельных участков предоставляют их собственникам (иным землепользователям) в целом достаточные гарантии (в том числе высокую выкупную стоимость этих участков) (см.: Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Сотникова М. С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики. М., 2010). <4> См.: Золотова О. А. Особый порядок изъятия земель для государственных нужд // Журнал российского права. 2012. N 12. С. 113 — 118.
Спорные вопросы правоприменительной практики по упрощенным схемам изъятия
По общему правилу изъятие участков для публичных нужд предполагает определенную последовательность процедур и сроки их выполнения, установленные ст. ст. 239, 279 — 283 ГК РФ, ст. ст. 55, 57 ЗК РФ. Отношения, возникающие в связи с изъятием, не следует рассматривать как отношения равных субъектов <5> из-за присутствия властных полномочий при принятии решения <6>. Однако при наличии справедливых механизмов защиты прав лица, у которого осуществляется изъятие, включая достаточные сроки уведомления, гарантии обоснованной компенсации, негативные последствия для такого лица при изъятии можно признать соразмерными для обеспечения общественного интереса. ——————————— <5> Отметим, что при добровольном согласии собственника на изъятие земельного участка возникает договорный механизм регулирования, так как стороны заключают соглашение (см.: Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Сотникова М. С. Указ. соч.). <6> См.: Сидорова Е. Л. Баланс публичных и частных интересов при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Журнал российского права. 2010. N 4. С. 140.
Закрепленные специальными нормами особые процедуры изъятия предполагают нарушение установленной общей последовательности и сроков процедур за счет сокращения их количества и продолжительности, что, безусловно, в значительно большей степени ограничивает права лиц, у которых изымаются участки. Даже исключительное право на приватизацию земельного участка гражданами в случае его изъятия для государственных (муниципальных) нужд становится невозможным, так как приоритетным будет публичный интерес <7>. ——————————— <7> См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 21.12.2012 N Ф03-6012/2012 по делу N А51-2836/2012.
Так, по общему правилу обязательным условием для принятия решения об изъятии участков для размещения объектов федерального, регионального или местного значения выступает наличие сведений о планируемом размещении таких объектов в документах территориального планирования, если иное не предусмотрено федеральными законами (ч. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации; далее — ГрК РФ). Учитывая, что данные документы являются публичными, все заинтересованные лица фактически уведомлены о перспективном изъятии задолго до принятия решения о нем и, как следствие, имеют возможность не приобретать участки, а приобретенные — не застраивать, что в конечном итоге минимизирует и расходы соответствующего бюджета на возмещение стоимости изымаемого имущества. Однако и Законом N 93-ФЗ, и Законом N 43-ФЗ до 31 декабря 2015 г. допускается изъятие земельных участков при отсутствии документов территориального планирования. Также по общему правилу обязательной предпосылкой для предстоящего изъятия земли является образование участка, подлежащего изъятию, и его постановка на кадастровый учет. Формирование и кадастровый учет земельного участка предполагают процедуру определения его границ на местности и их согласование со смежными землепользователями в целях обеспечения соблюдения прав лица, у которого осуществляется изъятие, а также иных лиц. При этом в силу п. 6 ст. 11.2 ЗК РФ образование земельных участков возможно на основании решения суда в обязательном порядке независимо от согласия собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки. Таким образом, публичное образование в любом случае, даже если нынешний правообладатель не согласен с предстоящим образованием участка, имеет законодательно установленную возможность сформировать его. Однако специальные законы об изъятии допускают изъятие участков, сведения о которых отсутствуют в государственном кадастре недвижимости. Например, в соответствии с ч. ч. 6, 7 ст. 9 Закона N 43-ФЗ в случае изъятия земельного участка, сведения о котором отсутствуют в государственном кадастре недвижимости, или участка, подлежащего образованию, в том числе из существующего земельного участка или участка, кадастровые сведения о координатах характерных точек границ которого отсутствуют в государственном кадастре недвижимости, границами таких земельных участков для целей изъятия считаются границы, изображенные на схемах земельных участков, утвержденных органом, уполномоченным принимать решения об изъятии. Особого внимания заслуживают сокращенные сроки изъятия. Как отмечается в литературе, действующий порядок изъятия имущества хотя и не обеспечивает возможность реализации проектов в приемлемые сроки, но базируется на конституционной защите права собственности <8>. С этой точки зрения только положения Закона N 43-ФЗ обеспечивают наиболее полную защиту права собственности. Кроме того, благодаря достаточному сроку на предварительное уведомление при реализации данного Закона удастся избежать разногласий, связанных с принятием решения об изъятии за несколько дней до окончания общего периода действия установленного особого порядка изъятия. Такого рода споры, в частности, имели место в связи с Законом N 93-ФЗ <9>. ——————————— <8> См.: Коростелев С. П., Краснова А. Ю. К вопросу определения равноценного возмещения собственникам при изъятии имущества для государственных и муниципальных целей // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 8. С. 13 — 20. <9> См.: Постановление ФАС Московского округа от 06.09.2013 по делу N А40-144743/12-94-123.
Так, в силу п. 3 ст. 279 ГК РФ собственник земельного участка не позднее чем за год до его предстоящего изъятия должен быть письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения такого уведомления допускается как исключение только с согласия собственника. При этом в соответствии со ст. 282 ГК РФ иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение трех лет с момента направления уведомления собственнику участка. Специальными законами вводятся особые процедуры и многократно сокращенные сроки уведомления о предстоящем изъятии: семь дней по Законам N 310-ФЗ и 93-ФЗ, пять месяцев по Закону N 43-ФЗ. Также указанные Законы оговаривают сроки для рассмотрения собственником, землепользователем, землевладельцем соглашения об изъятии, по истечении которых уполномоченный орган вправе обратиться в суд с требованием о принудительном изъятии: такой срок составляет один месяц со дня направления соглашения об изъятии по Закону N 310-ФЗ и три месяца со дня направления соглашения об изъятии по Законам N 43-ФЗ и 93-ФЗ. Самостоятельной проблемой стала тенденция к расширительному толкованию сферы действия специальных федеральных законов об изъятии. Несмотря на императивность нормативных положений о целях и сроках изъятия, на практике можно столкнуться с иным подходом. Так, в судебных решениях была выработана правовая позиция о толковании Закона N 93-ФЗ (положения о целях, сроках) в совокупности с положениями Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.04.1996 N 480 <10>. Таким образом, изъятие земельного участка исходя из установленного порядка стало допустимо не только для строительства объектов саммита (ч. 1 ст. 6 Закона N 93-ФЗ), но и для целей развития Дальнего Востока. Подобное изъятие земельного участка удовлетворяет общим требованиям ст. 49 ЗК РФ, в силу чего специальный (упрощенный) порядок, по нашему мнению, не должен применяться к такому изъятию. ——————————— <10> См.: Постановления ФАС Дальневосточного округа от 19.08.2013 N Ф03-3370/2013 по делу N А51-25606/2012, от 18.07.2013 N Ф03-2691/2013 по делу N А51-27825/2012.
Интересно, что аналогичная «каучуковая» норма и соответствующие положения об изъятии для целей развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам (для нужд субъекта Российской Федерации — Краснодарского края и муниципального образования «Город-курорт Сочи»), были прямо предусмотрены в Законе N 310-ФЗ до 30 июля 2010 г. <11> (п. 3 ч. 1 ст. 15). Очевидно, что подобная правовая неопределенность относительно сферы действия Закона N 310-ФЗ, подразумевающего упрощенный порядок изъятия, с учетом положений Конституции РФ недопустима, и это правовое несоответствие было обоснованно исправлено законодателем. В литературе высказывались мнения о том, что даже строительство олимпийских объектов в целом проблематично квалифицировать как имеющее отношение к государственным (муниципальным) нуждам <12>. ——————————— <11> См.: Федеральный закон от 30.07.2010 N 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развитием города Сочи как горноклиматического курорта». <12> См.: Афанасьев Д. Соотношение публичного и частного интереса при принудительном прекращении прав частных лиц на недвижимое имущество // Право и экономика. 2012. N 11.
Нормы Закона N 43-ФЗ, как и других специальных законов, не содержат список четко определенных целей изъятия, так как положения ч. 2 ст. 1 данного Закона оперируют терминами «развитие» (развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур) и «решение иных государственных задач». Единственным ограничителем для такого изъятия являются положения ст. ст. 1 — 2 Закона N 43-ФЗ о включении объектов для изъятия в перечни, утверждаемые Правительством РФ (объекты федерального значения) или правительством Москвы (объекты регионального значения). Однако представляется, что перенос регулирования вопросов о конституционных правах граждан на уровень подзаконных актов необоснован. Наличие подобных положений может повлечь судебное оспаривание решений об изъятии, однако признание их не соответствующими сложившемуся порядку маловероятно.
Изъятие для публичных нужд по инициативе собственника, землепользователя, землевладельца
В законодательстве особо регламентированы случаи, когда собственник, землепользователь, землевладелец самостоятельно инициируют процедуру изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Основаниями для нее, как правило, являются вводимые государственными или муниципальными органами изменения правового режима использования участков, при которых их дальнейшее использование становится невозможным или нецелесообразным. В частности, п. 7 ст. 23 ЗК РФ закрепляет право собственника земельного участка, землепользователя, землевладельца <13> требовать изъятия земельного участка в случаях, если в связи с существованием публичного сервитута использование участка становится невозможным. При этом орган государственной власти или местного самоуправления, установивший публичный сервитут, обязан возместить убытки или предоставить равноценный земельный участок с возмещением убытков <14>. ——————————— <13> Данная норма является своеобразной гарантией прав для указанных субъектов (подробнее см.: Умеренко Ю. А. Установление публичных сервитутов на земельные участки: проблемы правового регулирования // Современное право. 2012. N 9. С. 68 — 74). <14> Следует отметить, что при таком изъятии возмещение убытков именно государственным органом (органом местного управления) не всегда обоснованно, что связано в целом с толкованием в соответствии с земельным законодательством понятия «публичный сервитут». При этом вне зависимости от того, в чью пользу (неопределенного круга лиц или конкретного лица) он установлен, собственники и иные землепользователи вправе требовать соразмерную плату именно от органа власти, установившего публичный сервитут, а не от сервитуария (см.: Рыбалов А. О. Легальный сервитут в российском праве // Вестник гражданского права. 2010. N 5. С. 6 — 8).
Следует отметить, что земельное законодательство, в частности нормы об изъятии земельных участков, не всегда успевает за градостроительным, которое стремительно развивается и все более подробно регламентирует параметры допустимой деятельности на участках. Например, законодательно не урегулирована ситуация, когда вследствие внесения изменений в градостроительную документацию лицо, ранее использовавшее участок на законных основаниях, лишается возможности вести на участке деятельность, связанную со строительством и реконструкцией. Как следствие, существующие пробелы неизбежно восполняются судебной практикой. Так, большой практический интерес представляет Постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 N 136/13 по делу N А55-23145/2010 <15>, в котором высшая судебная инстанция утвердила приоритет публичного интереса при внесении изменений в градостроительную документацию и допустимой защиты прав лица, использующего участок, с применением процедуры изъятия по требованию такого лица (применением к подобным отношениям по аналогии положений п. 7 ст. 23 ЗК РФ). ——————————— <15> Позиция ВАС РФ отражена также в решениях арбитражных судов нижестоящих инстанций, в частности в Постановлениях Пятнадцатого ААС от 04.12.2013 N 15АП-18475/2013 по делу N А53-14261/2013, от 01.11.2013 N 15АП-17143/2013 по делу N А53-10224/2013.
В частности, по мнению Президиума ВАС РФ, правила землепользования и застройки (далее — ПЗЗ) призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т. п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, как отмечает Президиум, задача органов муниципальных образований при разработке ПЗЗ состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов на основе разумного и справедливого баланса. При этом если объем ограничения права собственности общества в результате внесения изменений в ПЗЗ существенно увеличился по сравнению с ранее существовавшим, то собственник земельных участков не лишен права заявлять требования применительно к п. 7 ст. 23 ЗК РФ, в том числе о выкупе у него земельных участков. Указанное Постановление отчасти основано на существующих нормах земельного и градостроительного законодательства, в силу которых земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не удовлетворяют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, когда их использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды и объектов культурного наследия (ч. 8 ст. 36 ГрК РФ, п. 4 ст. 85 ЗК РФ). На базе этих норм ВАС РФ сделал вывод о допустимости внесения в ПЗЗ изменений, препятствующих запланированному собственником участка строительству. Однако сложно утверждать, что перечисленные нормы будут сохранены в законодательстве. Так, на заседании президиума Государственного совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц» 9 октября 2012 г. как один из возможных обсуждался подход, при котором в случае расхождения характеристик построенного объекта с ПЗЗ его собственник, владелец должны быть предупреждены о необходимости привести его в соответствие с ПЗЗ (перестроить, изменить функциональное назначение и пр.). В случае отказа собственника, владельца сделать это участок предложено изымать с соразмерной компенсацией <16>. По нашему мнению, предложенный подход нуждается во всесторонней проработке как в связи с дополнительными бюджетными расходами на изъятие, так и в свете незаинтересованности инвесторов в масштабных вложениях в объекты, нахождение которых на определенной территории по решению уполномоченных органов может быть признано «нецелесообразным» с надлежащим отражением изменений в градостроительной документации. ——————————— <16> См.: http://kremlin. ru/ news/16618.
Установление размера возмещения стоимости изымаемого участка
Статья 35 Конституции РФ в развитие положений Протокола N 1 к Конвенции провозглашает принцип, согласно которому принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Аналогичное положение содержится в п. 2 ст. 55 ЗК РФ. В связи с этим особый интерес представляет анализ правового регулирования и практической реализации принципа равноценности возмещения. По общему правилу изъятие земельных участков у частных собственников, землевладельцев, землепользователей происходит путем их выкупа. В силу п. 2 ст. 281 ГК РФ, п. 1 ст. 63 ЗК РФ в выкупную цену земельного участка включаются рыночная стоимость земельного участка, рыночная стоимость расположенного на участке и принадлежащего собственнику земельного участка недвижимого имущества, а также убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая упущенную выгоду <17>. Не подлежат компенсации расходы, понесенные собственниками земельных участков на осуществление их застройки зданиями капитального типа и проведение других мероприятий, существенно повышающих стоимость земли, после уведомления о предстоящем изъятии земельных участков, в том числе путем выкупа (ст. 280 ГК, п. 3 ст. 63 ЗК РФ). ——————————— <17> Следует отметить, что общие нормы не позволяют в полной мере определить достаточные критерии для соблюдения принципа равноценности возмещения. В правоприменительной практике можно встретить позицию, в соответствии с которой критерием, позволяющим определить, соблюдается ли при изъятии принцип равноценности возмещения, является достаточность выкупной цены для приобретения объекта, аналогичного по виду использования и местоположению изымаемому (см.: Постановление Пятого ААС от 20.12.2011 N 05АП-8758/2011 по делу N А51-12728/2011).
В соответствии с п. 1 ст. 63 ЗК РФ изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, возможно только после возмещения стоимости участка либо предоставления по желанию лиц, у которых изымается, в том числе выкупается, земля, равноценных земельных участков, при условии возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых участках, а также возмещения убытков. С учетом специфики института убытков в российском гражданском праве проблематичным является определение отдельных элементов выкупной цены, в частности обоснование наличия убытков и их размера. С доктринальной точки зрения по делам о возмещении убытков, причиненных изъятием земельных участков, предоставленных для строительства, реальный ущерб исчисляется исходя из стоимости затрат на строительство <18>. Упущенная выгода, в свою очередь, будет включать в себя убытки, связанные с досрочным прекращением обязательств перед третьими лицами <19>. Иной порядок регулирования предусматривает Закон N 43-ФЗ: он устанавливает определенные изъятия из правил о возмещении убытков (ч. 4 ст. 13), что формально приводит к снижению итоговой выкупной цены изымаемого земельного участка. ——————————— <18> См.: Добрачев Д. В. Развитие института возмещения убытков в свете модернизации российского гражданского законодательства: Науч.-практ. пособие. М., 2012. <19> См.: п. 7 Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (утв. Постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 N 262).
Относительно порядка исчисления рыночной стоимости изымаемого участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества необходимо отметить, что в силу ст. 8 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон об оценочной деятельности) при выкупе или ином предусмотренном законодательством Российской Федерации изъятии имущества у собственников для государственных или муниципальных нужд обязательным является проведение независимой оценки. Положения как общих норм, так и специальных законов конкретизирует Постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства». Согласно п. 28 в тех случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, или когда выкупная цена в нем не указана и стороны после принятия решения об изъятии не достигли соглашения о выкупной цене, арбитражный суд определяет стоимость объекта, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора. При этом рыночная стоимость земельного участка в соответствии со ст. 66 ЗК РФ исчисляется по правилам Закона об оценочной деятельности. В связи с этим в настоящее время особенно интересным представляется соотношение кадастровой и устанавливаемой для целей изъятия рыночной стоимости участка. Закон об оценочной деятельности (ст. 2), а также ЗК РФ (ст. ст. 6 5, 66) разделяют понятия кадастровой и рыночной стоимости, однако согласно ст. 66 ЗК РФ в случае установления рыночной стоимости земельного участка его кадастровая стоимость определяется равной его рыночной стоимости. На тесную взаимосвязь вплоть до идентичности рыночной и кадастровой стоимости обратил внимание Президиум ВАС РФ в Постановлении от 28.06.2011 N 913/11, опираясь, в частности, на п. 10 Федерального стандарта оценки «Цель оценки и виды стоимости» (ФСО N 2), утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 20.07.2007 N 255. Согласно данному ФСО при определении кадастровой стоимости объекта методами массовой оценки устанавливается рыночная стоимость, исчисленная и утвержденная в соответствии с законодательством о проведении кадастровой оценки. Кадастровая стоимость земельного участка является основой для расчета земельного налога (ст. 390, п. 1 ст. 391 Налогового кодекса РФ) и зачастую выступает базой для расчета арендной платы <20>. Поэтому предприниматели прямо заинтересованы в исчислении кадастровой стоимости на минимально возможном уровне, что позволяет им минимизировать собственные расходы. И напротив, при изъятии те же лица заинтересованы в максимально высокой рыночной оценке того же участка. ——————————— <20> См.: подп. «а» п. 2 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 N 582).
Обеспечить баланс частного и публичного интересов как при расчете платежей в бюджет при уплате налогов, так и при компенсации рыночной стоимости имущества из бюджета, как это происходит при изъятии, могло бы закрепление правила об определении стоимости участка при изъятии для публичных нужд в размере его кадастровой стоимости (проиндексированной на коэффициент ежегодной инфляции, в случае если кадастровая стоимость установлена более года назад). Иными словами, государство, закрепляя обязанность осуществлять платежи в бюджет исходя из определенной величины — кадастровой стоимости, должно гарантировать, что при изъятии земельных участков само государство также будет устанавливать их стоимость в размере той же величины — кадастровой стоимости. Возможность реализации подобного подхода была обозначена на заседании Экономического совета при Президенте РФ 4 декабря 2013 г. В частности, министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации М. А. Мень обозначил проблему злоупотреблений, при которых подлежащие изъятию земли намеренно скупаются непосредственно перед изъятием. Он отметил, что для выхода из сложившейся ситуации министерство готовит законопроект о выкупе земли под линейные объекты по кадастровой стоимости. В качестве альтернативного подхода он предложил «рассчитать [стоимость земли] на 10 лет по коммерческой стоимости, заплатить налоги за прошедшие 10 лет» <21>. ——————————— <21> Заседание Экономического совета 4 декабря 2013 г. // http://news. kremlin. ru/news/19785.
По итогам заседания Президент РФ дал поручение «обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд» <22>. ——————————— <22> Перечень поручений по итогам Экономического совета, состоявшегося 4 декабря 2013 г. // www. kremlin. ru/ assignments /20003#assignment_0.
Таким образом, законодательство об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд находится в стадии активного развития, а законодатели и правоприменители — в поисках оптимального механизма обеспечения баланса публичных и частных интересов при изъятии.
