СОЧЕТАНИЕ ЧАСТНОГО И ПУБЛИЧНОГО В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ОПЕКИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ИНТЕРЕСОВ ДЕТЕЙ
О. Ю. БЛОХИНА
Блохина Ольга Юрьевна — кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Тверского госуниверситета.
Ратификация Союзом ССР Конвенции ООН «О правах ребенка», принятой 20 ноября 1989 года, повлекла за собой установление для нашего государства определенных обязательств, в первую очередь приведение национального законодательства в соответствие с положениями Конвенции. Государства — участники Конвенции несут за свои действия в отношении детей юридическую ответственность, а государства — нарушители Конвенции могут быть подвергнуты международным санкциям. В соответствии со ст. 18 Конвенции в целях гарантии и содействия осуществлению прав детей, закрепленных в Конвенции, государства — участники оказывают родителям и законным опекунам надлежащую помощь в выполнении ими своих обязанностей по воспитанию детей. Приняв, таким образом, определенные обязательства не только перед мировым сообществом, но и перед населением страны, Российская Федерация приступила к формированию политики в области защиты детства. Первым шагом на пути признания ребенка самостоятельным субъектом права, находящимся под защитой государства, было включение в Семейный кодекс Российской Федерации новой главы — «Права несовершеннолетних детей». И правовая, и социальная значимость этого новшества велика: «Тем самым государство как бы протягивает ребенку руку помощи, помогая ему выбраться из бесправного положения, встать с колен и в полную силу заявить о своем существовании, о своих правах, которые по своему значению не уступают правам совершеннолетних членов семьи» <*>. ——————————— <*> Нечаева А. М. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). М., 2000. С. 222.
Следующим этапом явилось определение целей государственной политики в интересах детей и закрепление их в Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (1998) <*>. Данный Закон устанавливает основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией РФ, в целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка. ——————————— <*> Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». М.: ИНФРА-М, 2003.
При этом провозглашаются три цели государственной политики в интересах детей: — осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, недопущение их дискриминации, упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений; — формирование правовых основ гарантий прав ребенка; — содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с не противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству традициями народов Российской Федерации, достижениями российской и мировой культуры. Далее законодатель от имени государства провозглашает, что политика в интересах детей является приоритетной областью деятельности органов государственной власти РФ и должна быть основана на следующих принципах: — законодательное обеспечение прав ребенка; — государственная поддержка семьи в целях обеспечения полноценного воспитания детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе; — установление и соблюдение государственных минимальных социальных стандартов основных показателей жизни детей с учетом региональных различий данных показателей; — ответственность должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда; — государственная поддержка органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка. Для достижения поставленных целей органам государственной власти предоставляются значительные полномочия по реализации государственной политики в интересах детей. При этом устанавливаются предметы ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при осуществлении гарантий прав ребенка (ст. ст. 5, 16 названного Закона). Так, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий оказывают финансовое, организационное, информационно-методическое и иное содействие органам местного самоуправления, осуществляющим деятельность по защите прав и интересов детей. Органы же местного самоуправления могут принимать решения об осуществлении мероприятий по защите прав и законных интересов детей, координировать свои действия с действиями органов исполнительной власти в части поддержки федеральных, региональных, местных программ защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства, а также мероприятий, осуществляемых в данной области. Таким образом, законодатель устанавливает основные направления деятельности по защите прав и интересов детей как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. Как правило, защита прав и законных интересов ребенка осуществляется родителями (лицами, их заменяющими), а в случаях, предусмотренных Семейным кодексом, органом опеки и попечительства, прокурором и судом (ст. 56 СК РФ). Прежде чем сказать о формах и способах охраны и защиты прав и законных интересов ребенка в семье, обратимся к понятиям, используемым законодателем, — «охрана» и «защита». Выявление общих признаков и отличий содержания данных категорий уже длительное время является предметом исследования в науке семейного права. Как отмечает Н. С. Шерстнева, «правовая охрана прав и интересов — понятие объемное, широкое. Она предполагает прежде всего регулирование нормального, обычного поведения участников семейных отношений по воспитанию и содержанию детей… Если же устанавливаемые законом объективные права детей нарушаются, а возложенные на родителей и других лиц обязанности не исполняются, возникает вопрос о необходимости защиты нарушенного права» <*>. ——————————— <*> Шерстнева Н. С. Принципы семейного права, обеспечивающие права и интересы несовершеннолетних детей: Учебное пособие. Тверь-Клин, 2003. С. 11.
Толкование вышеупомянутой статьи СК РФ дает основание согласиться и с мнением Н. С. Шерстневой о целесообразности внесения следующих изменений в п. 2 ст. 56 СК РФ: «Охрана интересов детей заключается и в контроле со стороны уполномоченных на то органов опеки и попечительства за деятельностью родителей, усыновителей, опекунов, попечителей» <*>. ——————————— <*> Там же. С. 13.
Присоединяясь к этой точке зрения, мы полагаем, что в тех ситуациях, когда нарушаются права детей, государство в лице органов опеки и попечительства обязано в случаях, предусмотренных законом, вмешиваться в родительские правоотношения, прибегая к методам, более свойственным публичному, чем частному праву. Не вступая в дискуссию о правовой природе публичных и частных интересов, отметим, что соотношение публичного и частного интересов, применение публично — и частноправовых норм при регулировании правоотношений между родителями и детьми в целом и отношений, связанных с защитой прав и интересов детей, в частности нуждается в изучении и осмыслении. Вопрос о соотношении публичного и частного интересов в регулировании семейных отношений уже длительное время обсуждается в науке семейного права. Почти 100 лет назад А. И. Загоровский отмечал специфику семейных правоотношений, их отличие от имущественных правоотношений, указывая следующее: «…ввиду особой важности отношений семейных… предписания права, касающиеся их, имеют характер абсолютных, неизменяемых по частному произволу норм, в противоположность отношениям имущественным, где частная автономия имеет полный простор. Поэтому нормы семейного права заключают в себе в значительной степени элемент публичный, тогда как нормы права имущественного запечатлены характером приватным» <*>. ——————————— <*> Загоровский А. И. Курс семейного права. Одесса, 1909. С. 4.
Обсуждение публично-правового и частноправового воздействия на регулирование семейных отношений было характерно для науки семейного права советского периода, продолжается и в настоящее время <*>. ——————————— <*> Нечаева А. М. Споры о детях. М., 1989; Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: Правовое регулирование. Учебно-практическое пособие. М., 2002 и др.
Так, по мнению М. В. Антокольской, семейное право, как и гражданское право, может быть отнесено к сфере частного гражданского права <*>. ——————————— <*> Антокольская М. В. Семейное право. М.: Юристъ, 1996. С. 30 — 35.
На наш взгляд, справедливы замечания Г. В. Богдановой по поводу столь категоричного замечания. «Уже то, что согласно ст. 38 Конституции РФ, ст. 1 СК РФ семья, материнство, детство, отцовство в Российской Федерации находятся под защитой государства, позволяет сделать вывод, что семейное право является публичным» <*>. Это подтверждается и результатами анализа содержания ст. ст. 11 — 13, 17 — 19, 27, 28 и других Семейного кодекса РФ. ——————————— <*> Богданова Г. В. Права и обязанности родителей и детей. М., С. 9 — 10.
Аналогичной точки зрения придерживается А. М. Рабец: «…при регулировании семейных отношений законодатель исходит из принципов укрепления семьи, ответственности перед семьей каждого ее члена, из приоритета защиты интересов несовершеннолетних…» <*>. ——————————— <*> Рабец А. М. Место семейного права в правовой системе Российской Федерации // Проблемы реформирования правовой системы Российской Федерации: Межвуз. сб. научн. трудов. Вып. 1. Белгород, 1996. С. 71.
По мнению Л. В. Тумановой, публичные — это общественные интересы, «без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные интересы, с другой — обеспечить целостность, устойчивость и нормальное развитие организаций, государств, наций, социальных слоев, наконец, общества в целом. Это однозначно признанные интересы, имеющие поддержку государства и правовую защиту» <*>. ——————————— <*> Туманова Л. В. Состояния и перспективы развития законодательства о защите публично-правовых отношений. Санкт-Петербург, 2001. С. 23.
Обеспечение прав и интересов ребенка через публичный интерес государства осуществляется в установлении государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей. Данные стандарты являются составной частью государственных минимальных социальных стандартов и основой государственной политики в интересах детей. Оценка соответствия предоставляемых детям услуг названным стандартам проводится уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления на основании обращений детей и (или) их законных представителей в порядке, установленном законодательством РФ. В настоящее время эта процедура не разработана, что соответственно исключает возможность проведения такой оценки. Основываясь на положениях Закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», можно сделать вывод о формировании и проведении государственной политики в интересах детей на различных уровнях властных отношений — это федеральные, региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления. В нашей стране опыт осуществления политики защиты детства длительное время формировался в основном на государственном уровне. Однако опыт многих стран, в том числе и России, свидетельствует, что наиболее оперативным, эффективным и перспективным субъектом реализации государственной политики в интересах детей являются институты местного самоуправления <*>. ——————————— <*> Варывдин В. А., Клемантович И. П. Управление системой социальной защиты детства. М., 2004. С. 73.
Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают федеральные целевые программы защиты прав и интересов детей, защиты детства и осуществляют мероприятия по созданию необходимых правовых, экономических и социальных условий для реализации этих программ. Органы исполнительной власти субъектов РФ разрабатывают и осуществляют региональные целевые программы, если это предусмотрено законодательством субъекта РФ. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта РФ и правовыми актами органов МСУ разрабатывают и осуществляют соответствующие местные целевые программы. Деятельность органов местного самоуправления в лице органов опеки и попечительства по защите прав и интересов несовершеннолетних, безусловно, характеризуется наличием публичного интереса. Вопросы деятельности органов местного самоуправления по защите прав и интересов детей получили в науке семейного права в последнее время должное освещение <*>. ——————————— <*> Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: Правовое регулирование: Учебно-практическое пособие. М., 2002; Томилов А. Ю. Защита прав и интересов несовершеннолетних лиц, находящихся под опекой и попечительством: Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук. Москва, 2001 и др.
В соответствии со статьей 34 Гражданского кодекса РФ органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Порядок создания таких органов, их структура, компетенция, порядок деятельности определяются согласно ст. 17 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Между тем в федеральных законодательных актах, регулирующих осуществление местного самоуправления, нет прямого указания на то, что данный вид деятельности является функцией местного самоуправления. Данный пробел можно считать практически устраненным, поскольку в статьях 14 — 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (который вступит в силу только в 2006 г.) среди вопросов местного значения упоминаются опека и попечительство. 20 сентября 2001 г. в Тверской области был принят Закон «Об основах деятельности по опеке и попечительству», в соответствии со ст. 2 которого функции по опеке и попечительству осуществляют: — в отношении несовершеннолетних лиц — муниципальные органы управления образованием; — в отношении лиц, признанных судом недееспособными, — муниципальные органы управления здравоохранением; — в отношении совершеннолетних дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья, — муниципальные органы социальной защиты населения; — иные органы местного самоуправления и учреждения, наделенные этими полномочиями в соответствии с действующим законодательством. В иных субъектах Российской Федерации данный вопрос решается по-разному. Выясняя вопрос о том, какое именно подразделение органов местного самоуправления правомочно устанавливать опеку и попечительство, осуществлять надзор за опекунами и попечителями, Л. Ю. Михеева проанализировала соответствующие законы 44 субъектов РФ <*>. В большинстве субъектов РФ функциями опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних наделены органы управления образованием. ——————————— <*> Михеева Л. Ю. Указ. соч. С. 26 — 28, 214 — 217.
Таким образом, можно констатировать единообразие в деятельности органов местного самоуправления по защите прав и интересов несовершеннолетних в различных регионах РФ. В то же время имеет место и иной подход к организации соответствующей деятельности. Так, в соответствии с Постановлением главы города Твери N 2224 от 01.10.2003 была произведена реорганизация администраций районов г. Твери, сокращение структурных подразделений. Отделы управления образованием были сокращены, частично их функции были переданы отделам попечительства и охраны прав детства. Такой подход к организации органов местного самоуправления должен сопровождаться нормативной регламентацией статуса и деятельности отдела попечительства и охраны прав детства; необходимо четкое определение функций названного отдела по защите прав и интересов детей; в особой мере детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В настоящее время эта нормативно-правовая база отсутствует, разработано лишь Положение об отделе попечительства и охраны прав детства, определяющее задачи и функции названного отдела. Внимание законодательных органов субъектов РФ к вопросам деятельности по опеке и попечительству, определения компетенции органов местного самоуправления свидетельствует о значимости соответствующих структур местной власти в области защиты прав и интересов граждан, в том числе и детей. Местное самоуправление — это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность осуществляемая деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Эта деятельность носит публично-властный характер: решения органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями от их организационно-правовых форм, органами местного самоуправления и гражданами. Поэтому местное самоуправление представляет собой особый, специфический уровень власти в государстве <*>. ——————————- <*> Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2004. С. 10.
Отмечается и иное, также заслуживающее внимания, определение характера деятельности органов опеки и попечительства. «Деятельность органов местного самоуправления по организации опеки и попечительства попадает в сферу действия административного права, и в этом качестве они рассматриваются как субъект административного права» <*>. ——————————— <*> Томилов А. Ю. Защита прав и интересов несовершеннолетних лиц, находящихся под опекой и попечительством: Диссертация на соискание уч. степени канд. юр. наук. М., 2001. С. 107.
Своеобразие местного самоуправления как формы народовластия (публичной власти) обусловлено и тем, что органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако закон в то же время допускает возможность передачи части полномочий государственных органов органам местного самоуправления, то есть последние могут быть наделены государственными полномочиями. Таким образом, «местное самоуправление (муниципальная власть) и государственная власть — формы единой публичной власти» <*>. С этим выводом соглашается и Л. Ю. Михеева: «Главным признаком, характеризующим органы опеки и попечительства, является то, что, как органы местного самоуправления, они входят в систему государственного управления, однако не относятся к органам государственной власти» <**>. ——————————— <*> Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 11. <**> Михеева Л. Ю. Указ. соч. С. 28.
Далее автор представляет объемную классификацию полномочий органов опеки и попечительства, разделив их на две группы: — полномочия, связанные непосредственно с опекой и попечительством; — полномочия, направленные в целом на защиту прав и интересов граждан <*>. При этом делаются ссылки на нормы гражданского, семейного, жилищного и др. законодательства, направленные на охрану и защиту прав и интересов детей. Действующее законодательство Российской Федерации определяет опеку и попечительство как форму восполнения дееспособности лиц, признанных судом недееспособными и ограниченно дееспособными; как форму воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. Более того, анализ полномочий органов опеки и попечительства позволяет говорить о различной направленности деятельности названных подразделений органов местного самоуправления. Полагаем, что можно выделить два направления деятельности органов опеки и попечительства в сфере семейных правоотношений с участием детей: — защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей; — защита прав и интересов детей, находящихся под попечением родителей. ——————————— <*> Михеева Л. Ю. Указ. соч. С. 32 — 37.
Достаточно проблематичной является деятельность названных органов по защите прав и интересов ребенка, находящегося под попечением родителей. В рамках настоящего исследования будет обращено внимание на аспект учета интересов несовершеннолетних в данной сфере деятельности органов опеки и попечительства, на сочетание частного и публичного интересов при защите прав и интересов ребенка, находящегося под попечительством родителей. Представляется возможной следующая классификация полномочий органов опеки и попечительства, установленных Семейным кодексом Российской Федерации в области регулирования правоотношений между родителями и детьми: 1. Разрешение разногласий, возникающих между родителями ребенка, между родителями и детьми, а также между родителями и другими родственниками: — разногласия между родителями относительно выбора имени и (или) фамилии ребенка (п. 4 ст. 58); — разногласия между родителями по вопросам, касающимся воспитания и образования детей (п. 2 ст. 65); — разногласия между несовершеннолетними родителями и опекуном, назначенным их ребенку (п. 2 ст. 62); — разногласия между близкими родственниками ребенка и родителями (одним из них) по поводу общения с ребенком (п. 2 ст. 67). При этом орган опеки и попечительства может обязать родителей (одного из них) не препятствовать этому общению. Рассматриваемые функции органов опеки и попечительства являются практически нереализуемыми, разногласия подобного рода обычно тем или иным образом разрешаются в семье. Предоставление органам опеки и попечительства роли арбитра при разрешении разногласий свидетельствует о наличии в его действиях публичного интереса: государство вмешивается в семейно-правовой конфликт, а принимаемое органом опеки и попечительства решение имеет обязательную силу. 2. Дача разрешения родителям ребенка на совершение определенных действий: — дача разрешения родителям на изменение имени ребенку либо присвоенной фамилии на фамилию другого родителя (п. 1 ст. 59); — дача разрешения родителю, с которым проживает ребенок, на присвоение ему своей фамилии (п. 2 ст. 59); — дача разрешения матери ребенка, отцовство в отношении которого не установлено, на изменение его фамилии на фамилию матери, которую она носит в момент обращения (п. 3 ст. 59); — дача согласия на разрешение контактов с ребенком родителям, родительские права которых в отношении этого ребенка ограничены (ст. 75 СК). Согласие органа опеки и попечительства на совершение названных действий зависит исключительно от учета интересов ребенка, а иногда и его согласия (п. 4 ст. 59); учета мнения обоих родителей. При осуществлении названных полномочий, тем не менее, орган опеки и попечительства выражает опять-таки публичный интерес, принимает властное решение. Выдаваемое разрешение имеет статус документа — акта, принятого органом власти и содержащего властные предписания. 3. Обращение в суд с иском о защите прав и интересов ребенка: — требование о признании недействительным брака, заключенного с несовершеннолетним лицом, а также при наличии обстоятельств, препятствующих заключению брака, если это привело к нарушению прав и интересов несовершеннолетних детей (ст. 28); — требование об устранении родителями (одним из них) препятствий в возможности близких родственников общаться с ребенком (п. 3 ст. 67); — заявление о лишении или ограничении родительских прав родителей (одного из них) (п. 1 ст. 70, п. 3 ст. 73). Следует отметить, что орган опеки и попечительства имеет не только право подачи такого заявления, но и обязанность. Так, если родители (один из них), ограниченные в родительских правах, не изменят своего поведения, то орган опеки и попечительства по истечении шести месяцев после вынесения соответствующего решения суда обязан предъявить иск о лишении родительских прав. Также в случае отобрания ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью орган опеки и попечительства в течение семи дней после вынесения органом местного самоуправления акта об отобрании ребенка обязан обратиться в суд с иском о лишении или ограничении родителей (одного из них) родительских прав (п. 2 ст. 73, п. 2 ст. 77); — заявление о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей с их родителей (одного из них) (п. 3 ст. 80); — заявление о признании недействительным соглашения об уплате алиментов, если предусмотренные соглашением условия предоставления содержания несовершеннолетнему ребенку существенно нарушают его интересы (ст. 102). 4. Обязательное участие органа опеки и попечительства предусматривается при рассмотрении судом следующих дел: — о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка (п. 2 ст. 66); — о лишении родительских прав родителей (одного из них) (п. 2 ст. 70); — о восстановлении в родительских правах родителей (одного из них) (п. 2 ст. 72); — об ограничении родительских прав родителей (одного из них) (п. 4 ст. 73); — при рассмотрении всех споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенка (п. 1 ст. 78). При этом орган опеки и попечительства обязан провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора. Данные категории судебных дел имеют публично-правовой характер. Возможность применения такой меры семейно-правовой ответственности, как лишение родительских прав, указывает на присутствие публично-правового элемента, призванного защитить интересы несовершеннолетних. Органы опеки и попечительства, будучи наделенными правом предъявления вышеназванных исков, а также признаваемыми обязательными участниками процесса, тем самым приобретают особый статус — через призму их полномочий преломляется публично-правовой интерес. 5. При непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью орган опеки и попечительства обладает особым правом — немедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится (п. 1 ст. 77). Особый интерес вызывает содержание ст. 64 СК РФ, а именно пункта второго: «Родители не вправе представлять интересы своих детей, если органом опеки и попечительства установлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия. В случае разногласий между родителями и детьми орган опеки и попечительства обязан назначить представителя для защиты прав и интересов детей». Предполагается, что родители, являясь законными представителями своих детей, выступают в защиту своих прав и интересов последних в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий. При этом родители должны руководствоваться принципом обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних (п. 3 ст. 1 СК); соответствия предпринимаемых действий интересам ребенка (п. 1 ст. 65 СК). В науке семейного права проблема обеспечения интересов ребенка обсуждается уже давно <*>. Следует отметить, что при этом в большей степени анализируется судебная и административная практика, определяются процессуальные особенности рассмотрения споров о воспитании детей с учетом интересов последних. Как справедливо утверждает А. М. Нечаева, каким бы ни был спор о детях, обязательным условием его разрешения является соблюдение интересов несовершеннолетнего. Это требование касается всех случаев, независимо от того, имеется ли в законе специальная оговорка о необходимости соблюдения интересов несовершеннолетнего <**>. Несмотря на длительную и содержательную историю изучения данного вопроса, определение правовой природы категории «интересы ребенка» актуально и перспективно для науки семейного права. ——————————— <*> Ворожейкин Е. М. Обеспечение и защита прав и интересов несовершеннолетних субъектов семейных правоотношений // Советская юстиция. 1972. N 6. С. 16; Нечаева А. М. Семейно-правовой статус несовершеннолетних // Проблемы реализации правовых норм в период проведения судебно-правовой реформы. Тюмень, 1994. С. 140; Леженин В. Н. Правовые вопросы семейного воспитания детей. Воронеж, 1992. С. 77; Шерстнева Н. С. Указ. соч. С. 6 — 8 и др. авторы. <**> Нечаева А. М. Споры о детях. М., 1989 С. 5.
Характеристика полномочий органов опеки и попечительства по защите прав и интересов несовершеннолетних детей, находящихся под попечением родителей, закрепленных Семейным кодексом РФ, позволяет обозначить ряд проблем. Во-первых, необходимо установить источники и способы получения информации о противоречии, возникшем между интересами родителей и детей. Применение по аналогии ст. 122 СК допускает возможность получения такой информации от должностных лиц образовательных, лечебных и иных учреждений, других граждан, располагающих сведениями подобного характера. Также согласно п. 2 ст. 56 СК РФ при нарушении прав и законных интересов ребенка, в том числе при невыполнении или при ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родительскими правами, ребенок вправе самостоятельно обращаться за их защитой в орган опеки и попечительства, а по достижении возраста четырнадцати лет — в суд. Таким образом, информация может поступать и непосредственно от ребенка. Противоречие между интересами родителей и ребенка может быть выявлено и при разрешении органом опеки и попечительства разногласий между родителями ребенка по вопросам, касающимся воспитания и образования ребенка (п. 2 ст. 65 СК). Во-вторых, какими критериями руководствуется орган опеки и попечительства, констатируя наличие противоречий между интересами родителей и детей. Следует признать, что в таких ситуациях главенствующую роль играет субъективизм сотрудника органа опеки и попечительства, поскольку установить какие-либо параметры соответствия просто невозможно. Придавая интересам детей приоритетное значение, законодатель возлагает в первую очередь на родителя обязанность выразить действительный интерес ребенка и обеспечить его удовлетворение, так как ребенок, не достигший совершеннолетия, иногда не способен правильно понять и оценить свои поступки. Интерес такого ребенка будет им самим не осознан. Поэтому «реализация конкретного интереса ребенка осуществляется в основном не носителями интересов, а другими лицами (родителями, усыновителями, опекунами, попечителями). Охраняемый законом интерес ребенка удовлетворяется непосредственно поведением этих лиц как таковых» <*>. Однако обязанные лица могут занижать значение интересов детей либо преувеличивать их в ущерб интересам общества и личности самого ребенка. В этом случае и возникает необходимость ограничительного воздействия на них. ——————————— <*> Шерстнева Н. С. Указ. соч. С. 6 — 7.
Осуществляя такое воздействие, органы опеки и попечительства следуют публичным интересам, сопоставляя их с интересами ребенка и его родителей (лиц, их замещающих). При этом принимается ответственное решение о применении в отношении родителей мер воздействия, выражающих разумное сочетание публичного и частного интересов. Определяя роль органов опеки и попечительства в обеспечении интересов детей, считаем необходимым также отметить следующее: действующее законодательство (ст. 56 СК РФ), как уже упоминалось, наделяет органы опеки и попечительства функцией защиты прав и законных интересов ребенка. Содержание защиты права предполагает определенную деятельность, выражающуюся, как правило, в принятии решения. Само нарушение права является тем признаком, который свидетельствует о необходимости вмешательства государственных органов с целью устранения нарушения силами принудительного воздействия. На органы опеки и попечительства в случаях, предусмотренных законом, возлагается обязанность принять специальные меры, направленные на создание управомоченному лицу (ребенку) обстоятельств, при которых возможно надлежащее осуществление им субъективных прав. Защита права — это реакция государства в лице его специальных органов на обращение управомоченного лица или в его интересах других лиц о невозможности осуществления права без вмешательства государства, его властной силы. В то же время представленная ранее классификация полномочий органов опеки и попечительства дает основание говорить о выражении в этих полномочиях функции охраны прав и законных интересов детей. Действительно, в большинстве случаев деятельность органов опеки и попечительства не находит своего выражения в принятии определенного решения. Заметим, что достаточно длительный период времени решение об усыновлении ребенка (детей) принимал орган опеки и попечительства, он же мог обязать родителей (одного из них) не препятствовать общению ребенка с родственниками. Эти и ряд других вопросов в соответствии с ныне действующим законодательством отнесены к компетенции суда. Орган же опеки и попечительства, направляя суду заключение по тому или иному вопросу, соглашаясь на изменение фамилии ребенка, разрешая разногласия между родителями ребенка и т. д., выполняет охранительную функцию. Это еще раз подтверждает необходимость редактирования ч. 2 п. 1 ст. 56 Семейного кодекса РФ путем указания на функцию не только защиты, но и охраны прав и интересов детей. Дополнение Семейного кодекса РФ положениями об охране прав и интересов несовершеннолетних как деятельности органов опеки и попечительства свидетельствовало бы о том, что государство устанавливает меры, обеспечивающие фактическую возможность совершать определенные действия для удовлетворения и обеспечения интересов ребенка. Необходимым является и определение на уровне закона понятия опеки и попечительства над малолетними и несовершеннолетними детьми. Хотя соответствующая структура называется в нормативно-правовых актах «органом опеки и попечительства», речь не должна идти только об установлении ими опеки и попечительства как приоритетного направления деятельности. Подводя итог, отметим: органы опеки и попечительства, осуществляя предоставленные им полномочия по охране и защите прав и интересов детей, реализуют публичный, общественный интерес, без осуществления которого невозможным является удовлетворение частных интересов ребенка и его родителей (лиц, их замещающих). Определение компетенции органов опеки и попечительства в нормативно-правовых актах свидетельствует о социальной значимости их деятельности, официальном признании, наличии поддержки государства и правовой защиты.
