(Вителис С. В.) («Вопросы ювенальной юстиции», 2006, N 1)
ОРГАНЫ И УЧРЕЖДЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ В СИСТЕМЕ ЮВЕНАЛЬНОЙ ЮСТИЦИИ
С. В. ВИТЕЛИС
Вителис С. В., начальник отдела Департамента государственной молодежной политики, воспитания и социальной защиты детей Министерства образования РФ.
В настоящее время в России существует, при всех ее проблемах и недостатках, система защиты прав детей, профилактики их безнадзорности и правонарушений. Защита прав и законных интересов несовершеннолетних является одним из приоритетных направлений государственной социальной политики Российской Федерации. Сформирована и реализуется государственная программа действий в указанной сфере, достигнуты, пусть и с оговорками, определенные положительные результаты. Вместе с тем анализ ситуации свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования профилактической работы, для чего требуется осуществить ряд мер как законодательного, так и организационного характера. Одним из наиболее актуальных и востребованных направлений этой деятельности на современном этапе вне всякого сомнения является формирование и развитие системы ювенальной юстиции. Практически все дети так или иначе проходят через систему образования; подавляющее большинство обучающихся — несовершеннолетние. В связи с этим абсолютно естественно и логично, что система образования, которая относится и к федеральному министерству, и к органам управления образованием на местах, одной из первых признала ювенальную юстицию и непосредственно заинтересована в развитии данного института как одного из действенных средств повышения эффективности профилактической работы с несовершеннолетними. 1. С системой ювенальной юстиции органы и учреждения образования имеют ряд точек соприкосновения, в этой системе у них есть свои функции, свои обязанности, с одной стороны, и свои потребности — с другой. Здесь можно выделить ряд основных моментов. Прежде всего, если говорить о системе ювенальной юстиции как о системе правосудия в отношении подростков-правонарушителей, следует упомянуть такую достаточно специфическую категорию образовательных учреждений, как специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, которым традиционно отводится значимая роль в организации профилактической работы с несовершеннолетними, совершившими общественно опасные деяния. В настоящее время специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа представляют собой перспективную модель реабилитационного учреждения для несовершеннолетних с проблемами в поведении, развитии, обучении и социальной адаптации. Практика доказала, что при надлежащей организации учебно-воспитательного и реабилитационного процесса своевременное помещение детей и подростков в подобное учреждение является одним из эффективных способов их ресоциализации, оказания им комплексной помощи, предупреждения совершения ими повторных правонарушений. Цели и задачи специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа в том виде, в каком они формулировались на федеральном уровне в течение последних 10 лет и как их видит сегодня Министерство образования и науки России, полностью соответствуют целям и задачам ювенальной юстиции, ее основополагающим принципам, предусмотренным международными стандартами в сфере предупреждения преступности несовершеннолетних и защиты их прав. Это в первую очередь приоритет охраны прав ребенка, содействия его благополучию; приоритет профилактических и реабилитационных мер над карательными; обеспечение индивидуального, личностно-ориентированного подхода к детям и подросткам с учетом истинных причин и обстоятельств их противоправного поведения. Однако, к сожалению, на наш взгляд, сегодня и законодательство, и правоприменительная практика в этой области не в полной мере учитывают вышеупомянутые цели и задачи специальных учреждений закрытого типа и соответственно принципы ювенальной юстиции применительно к этим учреждениям. Прежде всего это относится к порядку помещения несовершеннолетних в учреждения закрытого типа, когда сроки реабилитации детей в указанных учреждениях изначально определяет суд. При этом закон не предусматривает возможности продления этих сроков без согласия самого подростка даже в том случае, если это необходимо в его же интересах, для его же блага. Если несовершеннолетний не высказывает желания остаться в специальном учебно-воспитательном учреждении для завершения образования или реабилитации, он должен быть выпущен из учреждения без какого-либо дополнительного рассмотрения этого вопроса судом или иным уполномоченным органом. Таким образом, решение о прекращении пребывания подростка в учреждении принимается без учета реальной динамики реабилитационного процесса. Принимая во внимание, что судьи нередко устанавливают очень ограниченные (от года до нескольких месяцев) сроки пребывания в учреждении закрытого типа, подобная ситуация крайне негативно сказывается на степени эффективности реабилитационной работы с несовершеннолетними. И эта ситуация усугубляется еще более неадекватным положением, при котором в срок содержания подростка в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа засчитываются сроки его пребывания в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей или в местах предварительного заключения. Откровенно говоря, достаточно сложно увидеть взаимосвязь между сроком содержания подростка в центре временного содержания или в следственном изоляторе и последующими сроками его реабилитации. То есть эта связь не видна, если рассматривать специальные учреждения закрытого типа как учреждения реабилитационного профиля, каковыми они и являются. Если же подходить к ним как к учреждениям, исполняющим наказание, то все становится на свои места: данная норма полностью копирует ту, что применяется при определении срока наказания в виде лишения свободы в учреждениях уголовно-исполнительной системы. Однако, как уже отмечалось выше, такой подход абсолютно не соответствует истинным — реабилитационным, а не карательным — целям и задачам специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа. На наш взгляд, необходимо изменить закон в этом отношении, введя, например, возможность продления пребывания подростка в учреждении закрытого типа при необходимости продолжения его реабилитации (в рамках максимально допустимого в соответствии с законодательством трехлетнего срока) без его согласия по решению суда, либо установив порядок, при котором суд будет направлять несовершеннолетнего в учреждение закрытого типа без указания срока (но не более чем на три года); при этом конкретные сроки реабилитации будут устанавливаться и корректироваться в дальнейшем на основании комплексной психолого-медико-педагогической диагностики, а вопрос о выпуске несовершеннолетнего будет в любом случае решать суд (возможно также введение обязательного периодического пересмотра вопроса о необходимости дальнейшего пребывания подростка в учреждении закрытого типа судом). Учитывая, что уже сегодня закон предусматривает возможность рассмотрения вопроса о досрочном прекращении пребывания несовершеннолетнего в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа не только на основании представления администрации учреждения, но и на основании ходатайства самого воспитанника или его родителей (иных законных представителей), подобный подход представляется вполне оправданным. И конечно, необходимо исключить из закона положение о том, что в сроки реабилитации несовершеннолетних в специальном учреждении закрытого типа засчитываются сроки их пребывания в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей или в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. С другой стороны, на местах до сих пор существуют проблемы при практическом применении закона в части помещения детей и подростков в специальные учреждения закрытого типа, вызванные прежде всего отсутствием у направляющих органов четкого и, что особенно важно, правильного представления о целях и задачах этих учреждений, а также недостаточной согласованностью действий этих структур. Как известно, ювенальных судов в России нет, специализация судей по делам несовершеннолетних в том виде, в каком хотелось бы, также присутствует далеко не всегда. Материалы о помещении несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа рассматривают в общем порядке обычные суды общей юрисдикции. Как показывает практика, судьи не всегда в полной мере владеют специальными знаниями в области защиты прав несовершеннолетних правонарушителей и их реабилитации, включая и вопросы деятельности специальных учебно-воспитательных учреждений. В частности, некоторые судьи крайне неохотно пользуются правом направления несовершеннолетних в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа именно потому, что считают эти учреждения одной из разновидностей детской тюрьмы. Нередко вопрос о возможности помещения несовершеннолетнего в учреждение закрытого типа решается судом формально, без учета конкретных обстоятельств и особенностей личности несовершеннолетнего. В ряде регионов устанавливаются не предусмотренные законом ограничения для применения этой меры воспитательного воздействия (например, требование наличия определенного количества — двух, трех и так далее — совершенных подростком общественно опасных деяний). В то же время не проводится соответствующая комплексная социально-психологическая диагностика несовершеннолетнего — дело ограничивается медицинским обследованием и часто формальной педагогической характеристикой или характеристикой с места работы, что не позволяет определить, как того требует закон, действительно ли подростку необходимы особые условия воспитания и специальный педагогический подход, которые могут быть обеспечены именно в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа. В результате происходит подмена понятий, целей, и решение вопроса о помещении подростка в специальное учреждение закрытого типа часто бывает обусловлено не столько необходимостью обеспечить несовершеннолетнему специализированную реабилитационную помощь, сколько желанием соответствующих органов системы профилактики изолировать его, избавиться от него на какой-то срок. Хотелось бы подчеркнуть, что в этой сфере нам жизненно необходима практическая реализация принципов ювенальной юстиции, и в связи с этим особенно интересен опыт Ростовской области, где создана и успешно апробирована модель взаимодействия суда и органов системы профилактики в организации работы по реабилитации и ресоциализации несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации. В частности, начиная с 2001 г. в районных и городских судах области в порядке эксперимента вводятся должности социальных работников (помощников судей с функциями социальных работников), в обязанности которых входят организация социально-психологического обследования несовершеннолетнего правонарушителя в целях всестороннего изучения его личности и подготовки рекомендаций для суда о необходимых мерах по его реабилитации, а также составление адресной (индивидуальной) программы реабилитации несовершеннолетнего и осуществление контроля за ее реализацией. С марта 2004 г. в Ростовской области фактически действует первый в современной России ювенальный суд (специальный судебный состав по делам несовершеннолетних Таганрогского городского суда). 2. Второй важный момент, также имеющий отношение к ювенальной юстиции как к системе правосудия для несовершеннолетних, совершивших правонарушения и преступления, — это профилактическая работа с несовершеннолетними, которые не направляются в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа и не осуждаются к лишению свободы (имеются в виду такие случаи, как освобождение от уголовной ответственности или от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия, осуждение к мерам наказания, не связанным с лишением свободы, условное осуждение, а также в отношении подростков, не подлежащих уголовной ответственности и не помещаемых в специальное учреждение закрытого типа, применение мер воспитательного воздействия в рамках компетенции комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав). Сегодня все перечисленные меры во многих случаях носят формальный характер. И, например, условное осуждение на практике является, по сути, не столько «условным освобождением от наказания», сколько «условной отсрочкой исполнения приговора», поскольку оно не сопровождается реальной программой коррекционных, реабилитационных мероприятий. Подростки, избежавшие осуждения к лишению свободы, во многих случаях (чтобы не сказать — в большинстве случаев) возвращаются в прежнюю среду, испытывают те же проблемы с обучением и трудоустройством, так же ведут бесконтрольный образ жизни, и зачастую в подобной ситуации следующее преступление и новый приговор — это только дело времени. То же самое относится и к случаям освобождения подростков от уголовной ответственности или от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия — да, на несовершеннолетнего возлагаются какие-то обязанности, которые формально должны способствовать его исправлению, на соответствующие органы — контроль за его поведением, но о содержательной комплексной индивидуальной программе реабилитации как таковой, как правило, речь не идет. Значительная часть подростков, совершивших преступления и осужденных условно или освобожденных от уголовной ответственности или от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия, возвращается в образовательное учреждение — в школу, профессиональное училище, детский дом. И в этом случае задача образовательного учреждения — не просто терпеть таких детей, говоря им: «Ладно, вернулся — учись, но смотри — до первого промаха!», и тем более вздыхать с облегчением, когда такой первый, он же последний, промах совершен и подростка осуждают вновь, теперь уже лишая его свободы: «Ну, все, он получил 3 года, надеюсь, мы больше его не увидим!» Напротив, администрация и педагогический коллектив образовательного учреждения должны дать понять подростку, что он не один, что он всегда может рассчитывать на их помощь, и должны не просто продекларировать это, а быть готовы действительно оказать ему квалифицированную помощь в адаптации к жизни. Иными словами, образовательное учреждение должно принимать самое непосредственное участие в разработке и практической реализации индивидуальной программы реабилитации несовершеннолетнего. Особая роль в этой сфере отводится образовательным учреждениям для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, — различным центрам реабилитации, коррекции, социальной адаптации, которые могут и должны взять на себя как организацию реабилитационной работы с конкретным подростком, так и организацию методической помощи в решении этих проблем другим образовательным учреждениям. Понятно, что это достаточно легко провозгласить и гораздо труднее претворить в жизнь, однако, видимо, это то, к чему мы должны стремиться. Иначе в лучшем случае ничего не изменится, в худшем — ситуация станет еще хуже. 3. Наконец, мы можем рассматривать ювенальную юстицию в нашей стране в более широком смысле и, возможно, в более отдаленной перспективе не только как систему правосудия для несовершеннолетних, преступивших закон, но как систему правосудия в отношении несовершеннолетних в целом, правосудия в целях защиты их прав, правосудия по делам не только детей, но и их семей, и прежде всего детей и семей, находящихся в социально опасном положении. Собственно говоря, это достаточно актуально и в ближайшей перспективе, если иметь в виду не создание инфраструктуры ювенальных (или, возможно, в будущем семейных) судов, а реализацию принципов ювенальной юстиции в деятельности существующих органов и учреждений, в частности действующих судов общей юрисдикции. Например, сегодня при рассмотрении вопроса о лишении родительских прав судья может не лишать родителей этих прав, а дать им последний шанс, предупредив о необходимости изменения своего поведения и поручив органу опеки и попечительства осуществлять контроль за их поведением. При этом, как и в случае с условным осуждением, о котором мы говорили выше, на практике подобная мера часто бывает достаточно формальной, так как при отсутствии реальной коррекционной работы рассчитывать на конкретные положительные результаты, как правило, не приходится. Вероятно, и в этом случае следует говорить о значении индивидуальной программы реабилитации. То есть судья должен не просто предупреждать родителей и возлагать на орган опеки и попечительства обязанность контролировать их поведение, а предложить родителям принять участие в реабилитационной программе и поручить соответствующим уполномоченным органам и учреждениям (в том числе тому же органу опеки и попечительства) разработать и реализовать такую программу реабилитации и комплексного сопровождения родителей и семьи в целом, что должно быть отражено в судебном решении. Безусловно, это потребует качественного реформирования системы профилактической работы с семьей, и прежде всего системы работы органов опеки и попечительства, однако то, что необходимость такого реформирования назрела, — давно уже всеми признанный факт, и в последние годы меры в этом направлении принимаются и на федеральном уровне, и в субъектах Российской Федерации. В частности, положительную роль в решении этого вопроса может сыграть введение системы социального (семейного) патроната над детьми и семьями, находящимися в трудной жизненной ситуации. Такая система в течение нескольких лет в различных формах внедряется уже более чем в одной четверти регионов России, и накопленный за это время опыт свидетельствует о ее состоятельности и эффективности. Министерство образования и науки Российской Федерации, в свою очередь, продолжает работу по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство в части реформирования системы работы органов опеки и попечительства и введения социального (семейного) патроната. Это касается прежде всего проектов федеральных законов о деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над несовершеннолетними, а также о внесении соответствующих изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации. В завершение хотелось бы сказать еще несколько слов о правовой основе разработки и реализации индивидуальной программы реабилитации. В свое время соответствующая норма была введена Федеральным законом «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Пункт 2 ст. 15 этого Закона устанавливал, что соответствующие социальные службы для детей, в том числе на основании судебного решения, разрабатывают и реализуют на основе государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей индивидуальную программу реабилитации ребенка, которая включает оценку (экспертизу) состояния ребенка и различные экстренные и долгосрочные меры по его реабилитации. Федеральным законом N 122-ФЗ <*> эта норма исключена. Видимо, это сделано именно в связи с упоминающимся в Законе понятием государственных минимальных социальных стандартов, от которого в настоящее время, в условиях разграничения полномочий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, законодатель стремится уйти. Однако смысл комментируемой нормы заключался совершенно в другом, а именно — в той самой индивидуальной программе реабилитации детей. Данная норма, наверное, не была стопроцентно работающей (как, собственно, и весь Закон в целом), однако она была достаточно удачно сформулирована, и имеющий глаза мог ее увидеть, а имеющий желание — использовать в практической деятельности, как это и произошло в Ростовской области и ряде других регионов. Поэтому представляется целесообразным вернуть в законодательство понятие «индивидуальная программа реабилитации» применительно к несовершеннолетним (а в соответствующих случаях — и к родителям или иным законным представителям несовершеннолетних). ——————————— <*> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Вероятно, эта проблема будет в значительной степени решена, если будут приняты соответствующие федеральные законы о системе ювенальной юстиции и ювенальных судах. Однако, даже если в ближайшее время этого не произойдет, возможны и другие варианты законодательного закрепления нормы об индивидуальной программе реабилитации. Подобная норма может быть восстановлена в Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»; она может быть включена в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (данный Закон предусматривает такое понятие, как индивидуальная профилактическая работа, устанавливает основания для ее проведения — в том числе и приговор, определение или постановление суда — и категории несовершеннолетних и их родителей (иных законных представителей), с которыми проводится такая работа, однако представляется, что понятие «индивидуальная профилактическая работа» несколько шире, чем понятие «индивидуальная программа реабилитации»). Наконец, понятие «индивидуальная программа реабилитации» (как и понятие «индивидуальная профилактическая работа») может быть введено в Семейный и Уголовный кодексы Российской Федерации. В частности, как уже отмечалось, в Уголовном кодексе РФ имеются нормы о применении принудительных мер воспитательного воздействия, об условном осуждении, которые предоставляют суду право налагать на подростков (а если говорить об условном осуждении, то и на взрослых лиц) определенные обязанности в целях их исправления и поручать специализированному государственному органу осуществлять контроль за выполнением этих обязанностей. Однако, на наш взгляд, данную норму следует сформулировать более четко, чтобы в законе было ясно сказано об организации профилактической работы, об индивидуальной программе реабилитации несовершеннолетнего и (или) его родителей, и предусматривалось право суда, а, может быть, и обязанность суда выносить решение о разработке и реализации подобной программы, содержание которой будет варьироваться в зависимости от конкретных обстоятельств. При этом следует обеспечить единообразие терминов («индивидуальная программа реабилитации», «индивидуальная профилактическая работа» и т. д.), используемых в различных законодательных актах. Данный вопрос требует дополнительного обсуждения, и Министерство образования и науки Российской Федерации, безусловно, готово принять в подобном обсуждении самое непосредственное участие.
