(Сарбаш С. В.) («Вестник гражданского права», 2006, N 1)
НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
С. В. САРБАШ
Сарбаш С. В., доктор юридических наук, судья Высшего Арбитражного Суда.
О существовании проблем, связанных с действующей системой регистрации юридических лиц, хорошо известно. В этой сфере отношений происходит немало злоупотреблений, во многом связанных с так называемыми корпоративными захватами, созданием фирм-однодневок для их участия в цепочках по незаконному отчуждению имущества, переложением на них ответственности по обязательствам, уклонению от уплаты налогов, незаконному возмещению налогов из бюджета и т. п. Эти негативные явления весьма пагубно сказываются на российской экономике, препятствуют нормальному инвестиционному процессу, влекут дополнительные издержки и риски для добросовестных участников гражданского оборота, а также бюджетные расходы государственных органов, в чью компетенцию входят соответствующие функции контроля и надзора. Упомянутые злоупотребления во многих случаях имеют признаки общественно опасных деяний, подлежащих пресечению и превенции прежде всего административно-правовыми и уголовно-правовыми средствами. Гражданское право лишь отчасти может препятствовать этим негативным явлениям, поскольку предмет и метод этой отрасли права не охватывают такого рода действий. Частное право в основном регулирует иные отношения, отношения добросовестных участников гражданского оборота. Из этого следует, что улучшение положения вещей в области регистрации юридических лиц возможно посредством не только и даже не столько совершенствования законодательства о регистрации юридических лиц, сколько иного законодательства (уголовного, административного) и практики его применения соответствующими органами власти. Однако и само законодательство о регистрации юридических лиц может быть подвергнуто критической оценке, что нами уже было предпринято ранее <1>. При этом нельзя не сказать, что законодательство о регистрации юридических лиц представляет собой комплексное отраслевое регулирование отношений, ибо содержит в себе как нормы гражданского права, так и нормы административного права, причем, пожалуй, с преимуществом последних. ——————————— <1> Сарбаш С. В. Основные положения Федерального закона «О регистрации юридических лиц» // Хозяйство и право. 2002. N 1. С. 20 — 31.
Практика применения законодательства о регистрации юридических лиц свидетельствует о настоятельной необходимости его совершенствования. Можно говорить о наличии трех наиболее существенных проблем, требующих нормативного разрешения, которое, однако, прежде всего должно быть осмыслено на концептуальной основе. Речь идет, во-первых, о вопросах достоверности данных при создании юридического лица и регистрации его учредительных документов; во-вторых, о вопросах регистрации изменений учредительных документов; в-третьих, о регистрации данных об органах юридического лица. Существует несколько причин возникновения проблем практического применения законодательства о регистрации юридических лиц. Одна из них кроется в неполноте законодательства, которое весьма примитивно регулирует процедуру регистрации. Другая, в известной степени связанная с первой, заключается в том, что идея «устранения административных барьеров» оказалась реализованной в законодательстве весьма гипертрофированно. Значительное сокращение контрольно-надзорных функций государственных органов из-за опасения злоупотреблений с их стороны, проводимое в рамках реализации задач по отмене излишних и дублирующих функций государственных органов, применительно к государственной регистрации юридических лиц привело к тому, что объективно необходимая потребность в надлежащем осуществлении такой регистрации оказалась неудовлетворенной. Наличие злоупотреблений со стороны отдельных государственных служащих регистрационных органов не является достаточной причиной устранения самой государственной функции.
Достоверность данных при создании юридического лица
Действующее законодательство предусматривает, что достоверность данных, представляемых при регистрации создаваемого юридического лица, подтверждается заявителем, которым могут быть: руководитель постоянно действующего исполнительного органа создаваемого юридического лица либо юридического лица, которое создает новую организацию; учредитель; иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного федеральным законом или актом специально уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. При этом подлинность подписи заявителя должна быть нотариально засвидетельствована. Кроме того, законодательство позволяет направить соответствующие документы для регистрации посредством почтовой связи. Данное регулирование с учетом компетенции регистрирующего органа означает, что единственной гарантией достоверности представляемых данных является добросовестность заявителя, т. е. ему верят на слово. Ни регистрирующий орган, ни нотариус, никакие иные органы или лица не вправе проверять достоверность данных об учредителях юридического лица и других сведений, вносимых в государственный реестр юридических лиц. Между тем достоверность этих данных имеет существенное значение для защиты прав как самого юридического лица, его участников, лиц, образующих соответствующие органы, контрагентов, так и для контрольно-надзорных органов, реализующих возложенные на них функции. Такая доверчивость к заявителю с учетом современных реалий вызывает вопрос о профессиональной пригодности лиц, разработавших законодательство о регистрации юридических лиц. В результате единственно достоверным фактом можно считать удостоверенную нотариусом подпись заявителя. Таким образом, при наличии необходимости установки лиц, которые учредили организацию, никакой истинной информации можно и не получить. С учетом того, что заявителем может числиться абсолютно любое лицо, в том числе лицо без определенного места жительства, иностранный гражданин, апатрид, и если организация создавалась с незаконными целями, привлечь кого-либо к ответственности при наличии к тому законных оснований оказывается делом весьма бесперспективным. Этим и объясняется значительное число случаев регистрации юридических лиц по потерянным и украденным паспортам, с нарушением требований законодательства о создании юридических лиц, фирм-однодневок и прочих злоупотреблений. Никакой ответственности за такого рода деяния законодательство не устанавливает, а отыскать лиц, реально инициировавших регистрацию организации, практически невозможно. Иностранный опыт показывает, что при регистрации хозяйствующих субъектов, будь то индивидуальные предприниматели или компании, регистрирующие органы уделяют немало внимания, сил и средств для проверки представляемых для регистрации данных. С учетом изложенного является очевидной необходимость кардинального изменения законодательства, с тем чтобы оно позволяло обеспечить достоверность данных, представляемых для государственной регистрации юридического лица, и прежде всего о лицах, учреждающих организацию, и о составе органов, действующих от ее имени. Достижение указанной цели возможно посредством установления ясных и четких правил проверки тех данных, которые требуются для регистрации юридического лица. Но главное, чтобы эта проверка действительно производилась и позволяла достигнуть максимальной степени достоверности указанных сведений. В то же время не следует устанавливать правило о правовой экспертизе уставных документов. Положения уставных документов, противоречащие действующему законодательству, являются ничтожными. Сам по себе факт регистрации юридического лица не может придать законности ничтожному положению уставных документов. Кроме того, противоречащие законодательству условия уставных документов не должны вводить кого-либо в заблуждение, поскольку предполагается, что закон должен быть известен всякому. Представляется нецелесообразным проверять достоверность данных адреса (места нахождения) соответствующего органа юридического лица (подп. «в» п. 1 ст. 5 Закона «О регистрации юридических лиц»). Данная проверка не дает никаких гарантий заинтересованным лицам, ибо место нахождения органов юридического лица не представляет собой константы и может изменяться. В связи с этим требуется внести в законодательство положение, согласно которому риск появления неблагоприятных последствий, возникших в связи с недостоверностью данных о месте нахождения органов юридического лица, указанном в государственном реестре, ложится на само юридическое лицо, и все отправления, доставленные по адресу, указанному в государственном реестре, считаются полученными юридическим лицом. Кроме того, необходимо установить действенную ответственность за невнесение и несвоевременное внесение изменений соответствующих данных государственного реестра. Немаловажным вопросом с практических позиций является вопрос о субъекте, осуществляющем упомянутую проверку. Теоретически им могут быть разные органы: государственный регистрирующий орган, органы юстиции, нотариус, торгово-промышленные палаты. С учетом российских традиций, видимо, целесообразно возложить данные функции на регистрирующий орган или распределить их между указанным органом и нотариусами. В связи с введением обязанности по проверке достоверности регистрационных данных потребуется некоторое увеличение сроков регистрации юридических лиц, которые можно установить дифференцированно, в зависимости от объема проверяемых данных (например, числа учредителей организации). Для максимального исключения негативных явлений в этой сфере целесообразно рассмотреть вопрос о дополнении Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса положениями, устанавливающими ответственность за подачу на регистрацию заведомо недостоверных сведений, равно как и за регистрацию юридического лица по заведомо недостоверным данным. При этом к ответственности за подачу заведомо недостоверных данных следует привлекать не только непосредственно заявителя, но и лиц, инициировавших эти действия. В случае выявления регистрирующим органом нарушений законодательства при создании юридического лица или наличия недостоверных данных он обязан отказать в регистрации юридического лица. При этом по каждому такому случаю материалы должны направляться в уполномоченные органы для проверки наличия в действиях соответствующих лиц состава преступления или административного правонарушения.
Регистрация изменений учредительных документов
Наиболее существенная проблема, связанная с изменением учредительных документов, касается изменений состава участников организации и размера их участия в капитале юридического лица. Согласно действующему законодательству, так же как и при создании юридического лица, проверка законности и достоверности вносимых изменений регистрирующим органом не проводится. Подтверждение этих обстоятельств осуществляется заявителем, которым может быть практически любое лицо. В предусмотренных федеральным законодательством случаях изменение учредительных документов осуществляется в уведомительном порядке, о регистрации таких изменений юридическое лицо уведомляется регистрирующим органом. Такая регламентация регистрационных действий открывает широкий простор для злоупотреблений. В состав участников организации вносятся изменения в условиях, когда в действительности соответствующего корпоративного решения не принималось, то же самое касается размера их участия в капитале юридического лица и других положений учредительных документов и данных государственного реестра. Нередко данные злоупотребления совершаются с использованием фальсифицированных документов, что представляет собой признаки уголовно наказуемого деяния. Законодательство о регистрации юридических лиц может и должно снизить риск совершения указанных неправомерных деяний. Теоретически решение этого вопроса может быть осуществлено посредством различных по направлению законодательных усовершенствований. Очевидно, что уменьшению злоупотреблений в этой сфере может способствовать установление проверки законности и достоверности вносимых изменений в учредительные документы. Проверке подлежит соблюдение соответствующего корпоративного законодательства при принятии решений об изменении учредительных документов или иных сведений, содержащихся в государственном реестре. Указанная проверка может осуществляться нотариусами, которые должны присутствовать на собраниях участников или заседаниях иных органов, в чью компетенцию входит принятие соответствующих корпоративных решений. Нотариусы могут осуществлять проверку соответствия законодательству действий по подготовке и проведению названных собраний, правильности и факта голосования. Они же могут свидетельствовать личности участвующих в таких собраниях или заседаниях субъектов, придавать нотариальную форму соответствующим решениям и т. п. Для акционерных обществ данная функция могла бы осуществляться профессиональными участниками рынка ценных бумаг — регистраторами, которые ведут реестр акционеров общества. Высказываемые иногда опасения о появлении при такой системе дополнительных затрат на оплату государственной пошлины едва ли могут быть приняты во внимание. При установлении разумно-справедливой ставки государственной пошлины финансовое бремя этих расходов не будет столь значительным. Кроме того, нотариальную систему проверки законности и достоверности изменений в учредительные документы возможно установить не для всех юридических лиц, ограничив императивность ее применения лишь к хозяйственным обществам <2>. При этом остальные юридические лица могли бы использовать данную систему по решению участников организации. Введение указанной нотариальной системы требует разработки достаточно четких и подробных юридико-технических решений в области законодательства о нотариате и корпоративного законодательства. ——————————— <2> В силу известных исторических причин в России появилось значительное число хозяйственных обществ с ничтожно малой капитализацией. Например, небольшой торговый павильон может являться единственным предприятием общества с ограниченной ответственностью, имеющим одного или нескольких участников. Для таких организаций участие нотариуса при принятии корпоративных решений действительно может оказаться несколько обременительным с финансовой точки зрения. Однако последнее вовсе не означает необходимости отказа от указанной системы. Напротив, это означает, что размер бизнеса не соответствует выбранной организационно-правовой форме, которую и следует изменить.
Усиление роли нотариусов в этой сфере достаточно проблемных взаимоотношений требует и адекватного ужесточения их ответственности. В силу высокой степени общественной опасности преступлений в области так называемых корпоративных захватов целесообразно рассмотреть вопрос о дополнении ст. 202 Уголовного кодекса РФ специальным квалифицированным составом, дополнив ее также положениями, касающимися соответствующей деятельности регистратора. Необходимо создание и поэтапное наращивание соответствующих фондов нотариальных палат или введение страхования ответственности нотариусов, изменив соответствующим образом ч. 2 ст. 18 Основ законодательства о нотариате. Эти финансовые средства могут служить обеспечением для возмещения убытков и иных неблагоприятных последствий, возникающих вследствие потери корпоративного контроля участниками юридических лиц из-за неправомерных или непрофессиональных действий нотариусов. Помимо нотариального контроля законности и достоверности изменений учредительных документов следует установить полномочия регистрирующего органа по проверке документов, представляемых на регистрацию. Этот дополнительный контроль на первоначальном этапе развития данной системы необходим в силу высокой степени криминогенности данных отношений и не должен рассматриваться как дублирующая функция. По мере повышения степени добросовестности в данной сфере отношений и повышения уровня доверия к системе нотариата он может быть отменен. В случае выявления регистрирующим органом нарушений законодательства при внесении изменений в учредительные документы или наличия недостоверных данных он обязан отказать во внесении соответствующих изменений. При этом по каждому такому случаю материалы должны направляться в уполномоченные органы для проверки наличия в действиях соответствующих лиц состава преступления или административного правонарушения. Еще одной проблемой, возникающей при внесении изменений в учредительные документы или сведения, содержащиеся в государственном реестре, является отсутствие должной системы информирования заинтересованных лиц о внесении таких изменений. Нередко на практике участники организации узнают о состоявшихся изменениях тогда, когда активы организации уже отсутствуют или произошли иные, часто необратимые корпоративные изменения, существенно затрагивающие права участников юридического лица либо вовсе лишающие их таких прав. Как представляется, функция своевременного информирования заинтересованных лиц о предполагаемых изменениях учредительных документов или данных, содержащихся в государственном реестре, может быть реализована на основе рыночных механизмов и на базе современных информационных технологий. Участники юридического лица должны иметь возможность заключить договор с организацией, специализирующейся на представлении оперативной информации, о соответствующих изменениях. Даже в установленные действующим законодательством весьма короткие сроки совершения регистрационных действий при соответствующей организации системы регистрации возможно оперативное информирование заинтересованного лица о предстоящих изменениях в учредительных документах организации. Так, участник юридического лица может заключить договор на информационное обслуживание, в соответствии с которым при поступлении соответствующих документов на регистрацию в регистрирующий орган он оперативно извещается об этом посредством электронной почты, сообщений по иным каналам связи (телефону, факсу и т. д.). При этом законодательство о регистрации должно предусматривать возможность приостановления регистрационных действий по заявлению участника общества, если в заявлении указывается на нарушения законодательства или недостоверность представленных на регистрацию данных. В связи с чрезвычайным обострением ситуации в сфере так называемых корпоративных захватов целесообразно рассмотреть вопрос о возможности изменения арбитражного процессуального законодательства, которое в совокупности с дополнительными организационными и финансовыми мерами позволило бы организовать срочное рассмотрение споров по корпоративным конфликтам в этой области. Последнее помогло бы избежать необоснованной задержки регистрационных действий и одновременно в совокупности с другими мерами препятствовало бы известным злоупотреблениям. При возникновении спора о законности вносимых изменений в учредительные документы арбитражный суд может оперативно рассмотреть данный спор еще до внесения указанных изменений, тем самым предполагаемое нарушение прав и законных интересов будет предотвращено. В то же время в законодательстве следует предусмотреть ответственность за заведомо необоснованную подачу заинтересованным лицом заявления в регистрирующий орган о приостановлении регистрационных действий.
Регистрация данных об органах юридического лица
Наиболее проблематичным вопросом в обозначенной области является вопрос об органе юридического лица, который вправе действовать от имени юридического лица без доверенности и распоряжаться имуществом юридического лица. Юридическое значение соответствующей записи в государственном реестре действующее законодательство четко не определяет. В целях защиты стабильности гражданского оборота, прав и законных интересов добросовестных контрагентов юридического лица необходимо установить в законодательстве принцип достоверности государственного реестра для добросовестных лиц. Реализация этого принципа означает, что если сделка, то или иное юридически значимое решение совершены от имени юридического лица субъектом, сведения о котором содержатся в государственном реестре как о лице, имеющем право без доверенности выступать от имени организации, совершенный таким лицом юридический акт является действительным и влечет соответствующие правовые последствия, даже если в действительности этот субъект не вправе был выступать от имени юридического лица. Все негативные последствия данного обстоятельства ложатся на само юридическое лицо. Единственное исключение из этого правила может основываться только на доказанной недобросовестности контрагента юридического лица, который знал или не мог не знать об отсутствии у такого субъекта полномочий действовать от имени организации. Вместе с тем установление указанного выше принципа достоверности государственного реестра требует адекватного урегулирования процесса внесения данных об органе юридического лица, имеющего право выступать от имени юридического лица без доверенности (далее — исполнительный орган), в государственный реестр. Во многом имеющиеся здесь проблемы и пути их решения уже были обозначены выше. На практике нередки случаи, когда процесс корпоративного захвата включает в себя фальсификацию данных об исполнительном органе с последующей регистрацией этого органа в государственном реестре. В связи с этим образуются двойные органы управления юридического лица, что также нередко является следствием внутрикорпоративного конфликта. Действующее законодательство не устанавливает необходимости проверки законности назначения (избрания, образования) исполнительного органа и проверки достоверности данных об исполнительном органе. Это является главным недостатком, который необходимо устранить на законодательном уровне. Во многом эта проблема может быть решена уже приводившимися выше средствами совершенствования законодательства. Введение нотариальной системы контроля законности принятия соответствующих корпоративных решений, проверка регистрирующим органом законности смены (назначения, избрания, образования) исполнительного органа, правила о приостановлении регистрации сведений об исполнительном органе, срочное рассмотрение соответствующих корпоративных споров арбитражными судами, введение ответственности заявителя — все это может позволить в некоторой степени снять остроту стоящих в современной практике проблем. В заключение стоит отметить, что приведенные направления совершенствования законодательства отражают лишь общие, концептуальные черты возможных законодательных решений. Их реализация целесообразна после профессионального и более подробного рассмотрения обсуждаемой проблематики, выработки более детальных законодательных решений и разработки подробных и выверенных с юридико-технической точки зрения норм соответствующих проектов правовых актов.
