(Урумова Т. О.) («Семейное и жилищное право», 2007, N 4)
ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА
Т. О. УРУМОВА
Урумова Т. О., аспирантка Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.
В период существования СССР полномочия по опеке (попечительству) находились в ведении исполнительных органов государственной власти на местах. Компетенция указанных органов в РСФСР была предусмотрена Положением об органах опеки и попечительства РСФСР, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 апреля 1986 г. N 175 <1>. ——————————— <1> Свод законов РСФСР. Т. 2. 1988. С. 90.
Представляется, что для возложения обязанностей по организации опеки (попечительства) на местные органы исполнительной власти у государства на тот период имелись все основания, поскольку именно эти органы являлись властью, «наиболее близкой к народу», и могли организовать полноценную государственную защиту для нуждающихся в ней граждан на местном уровне, используя различные способы, предусмотренные законом (оказание адресной социальной помощи, выплаты пенсий и пособий и т. д.). Правовое положение органов, осуществляющих опеку и попечительство, изменилось с началом очередного этапа реформ, направленных на возрождение местного самоуправления в России. С момента принятия Закона РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» <2>, который стал единым для страны нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в данной сфере, обязанность по осуществлению опеки и попечительства была возложена на органы муниципальной власти, не входящих в систему органов государственной власти. ——————————— <2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
Кроме того, Гражданский кодекс Российской Федерации в ст. 34 закрепил обязанность органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства. Вместе с тем ни в одном нормативном акте не упоминалось о какой-либо государственной поддержке муниципалитетов при исполнении ими таких непростых обязанностей, как обеспечение прав и законных интересов граждан, нуждающихся в государственной социальной защите в форме опеки (попечительства). Вместо этого Гражданский кодекс декларировал возложение на органы местного самоуправления ранее свойственных им (в качестве местных органов государственной власти, правопреемниками которых являются органы местного самоуправления) государственных функций. В довершение этого вступивший в силу с 1 января 1996 г. Семейный кодекс Российской Федерации в части регулирования семейных отношений также обозначил органы местного самоуправления в качестве органов опеки и попечительства (ст. 121 СК РФ). Таким образом, два основополагающих нормативно-правовых акта (ГК РФ и СК РФ), регулирующих основную и наиболее значительную область всех правоотношений, связанных с осуществлением социальной защиты, императивно закрепили за органами местного самоуправления государственные обязанности в виде опеки и попечительства. Но невозможность полноценного осуществления функций по организации опеки и попечительства органами местного самоуправления привела к пересмотру модели и концепции осуществления организации опеки и попечительства. Первым шагом в направлении усиления контроля со стороны государства над осуществлением поддержки малозащищенных категорий граждан стал пересмотр положений Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <3> при разработке концепции проведения широкомасштабной реформы местного самоуправления. ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
В этой связи был принят новый закон, регулирующий отношения в области местного самоуправления, — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <4> (далее — Закон N 131-ФЗ), который своей новизной вызывает повышенный интерес у ученых, политиков и исследователей, порождая множество различных точек зрения на будущее местного самоуправления в России. ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В настоящее время Закон N 131-ФЗ, определяя круг вопросов, входящих в компетенцию муниципальных образований, относит к их числу опеку и попечительство. При этом организация опеки (попечительства) осуществляется муниципальными органами районов и городских округов (п. 13 ч. 1 ст. 15 и п. 21 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ), а оказание содействия в установлении опеки и попечительства осуществляется муниципальными органами поселений (п. 16 ч. 1 ст. 14 Закона N 131-ФЗ). Таким образом, законодатель в качестве одного из вопросов местного значения определил опеку и попечительство (т. е. осуществляемые органами местного самоуправления <5>) и установил лишь самые общие направления их осуществления. В остальном же он самоустранился, предоставив указанным органам самостоятельно определять порядок осуществления опеки (попечительства) на каждой конкретной территории. ——————————— <5> См., например: ст. 34 ГК РФ, ст. 121 СК РФ и ст. 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ.
В то же время необходимо отметить, что согласно положениям Закона N 131-ФЗ уже в 2008 г., после вступления в силу внесенных в него изменений, осуществление опеки и попечительства выйдет из перечня вопросов органов местного значения и станет одним из полномочий государственных органов. При этом органы местного самоуправления должны будут принимать лишь участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству. Представляется, что именно такая система осуществления опеки отвечает сегодняшним потребностям в организации надлежащей защиты населения в связи со следующим. Вышеназванные нововведения, по нашему мнению, вполне обоснованны и правомерны, поскольку вытекают из общих принципов российского законодательства. В частности, подп. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ предусматривает в качестве вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, защиту семьи, материнства и детства и социальную защиту. В то же время ст. 121 Семейного кодекса РФ возлагает обязанности по защите прав и законных интересов несовершеннолетних (детей) на органы опеки и попечительства. Аналогичные положения содержит и ГК РФ, ст. 31 которого предусматривает, что опека устанавливается для защиты прав и законных интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также малолетних детей (не достигших возраста 14 лет). Кроме того, ст. 33 ГК РФ дополняет полномочия попечителя обязанностями по охране подопечных от посягательств третьих лиц. А подбор и назначение опекунов и попечителей ГК РФ однозначно возлагает на органы опеки и попечительства. К тому же в соответствии со ст. 34 ГК РФ органы опеки и попечительства обязаны осуществлять надзор за исполнением опекуном (попечителем) своих обязанностей, что является подтверждением их полномочий по охране прав и законных интересов опекаемых. Но при этом необходимо отметить, что согласно п. 1 ст. 34 ГК РФ, начиная с момента его вступления в силу и до января 2008 г., органами опеки и попечительства являлись и будут являться органы местного самоуправления. В этой связи представляется, что для обеспечения указанных выше форм защиты, которая в соответствии с Конституцией должна быть государственной, функции, связанные с организацией опеки и попечительства, должны осуществлять органы, входящие в систему государственной власти, или же органы местного самоуправления, но при условии, что законодательством прямо предусмотрена возможность обладания ими соответствующими государственными полномочиями. В настоящее время отсутствуют основания полагать, что полномочия, осуществляемые органами опеки и попечительства, могут рассматриваться как полномочия, специально делегированные органам местного самоуправления государственной властью. К сожалению, необходимо признать, что при всех своих достоинствах Закон N 131-ФЗ возможности передачи органами государственной власти соответствующих полномочий органам местного самоуправления не предусматривал до внесения в него соответствующих поправок, закрепленных Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», которые вступят в силу в начале 2008 г. Пункт 1 ст. 19 Закона N 131-ФЗ предусматривает следующее общее положение: «Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления». Таким образом, Закон N 131-ФЗ определяет, что государственными полномочиями Российской Федерации и ее субъектов в принципе могут быть любые вопросы, отнесенные федеральными или региональными законами к вопросам местного значения. Однако при этом Закон N 131-ФЗ не позволяет отнести вопросы, обозначенные им в качестве вопросов местного значения, к государственным полномочиям. Представляется, что в настоящее время именно в этом заключается основная проблема взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в области опеки (попечительства), поскольку подп. 13 п. 1 ст. 15 и подп. 21 п. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ относят опеку и попечительство исключительно к вопросам местного значения муниципального района и городского округа, т. е. муниципалитетов «второго уровня». Для сельских и городских поселений в качестве вопроса местного значения опека и попечительство не предусматриваются, однако в соответствии с подп. 16 п. 1 ст. 14 Закона N 131-ФЗ данные муниципальные образования обязаны оказывать содействие муниципалитетам «второго уровня» в вопросах установления опеки и попечительства над жителями поселений. Таким образом, по смыслу Закона N 131-ФЗ, опеку и попечительство ни при каких условиях невозможно отнести к государственным полномочиям, переданным органам местного самоуправления. Указанное выше говорит о том, что законодатель при разработке как Закона N 154-ФЗ, так и Закона N 131-ФЗ, не принял во внимание наличие коллизии между положениями Конституции и ГК РФ, СК РФ, закрепив на нормативном уровне пласт по сути государственных полномочий, связанных с обеспечением всесторонней заботы о социально незащищенных слоях населения, за органами местного самоуправления, обладающими скудными и, по большей части, дотационными местными бюджетами. Все это не могло не привести к постепенному разрушению единой системы социальной защиты, сформированной еще в период существования Советского государства. Социальное обеспечение легло на муниципалитеты непосильной ношей, и зачастую бедственное положение в этой сфере спасали только целевые средства вышестоящих региональных бюджетов. Представляется, что теперь, когда система социальной защиты населения вновь становится единой и государственной благодаря соответствующим поправкам, внесенным в Закон N 131-ФЗ и в ближайшее время вступающим в силу, появилась реальная надежда на улучшение не только финансирования сферы опеки (попечительства), но и характера организационных связей при осуществлении государственными органами соответствующих функций. В этой связи все расходы, связанные с обеспечением социальной поддержки граждан, будут нести федеральный и региональные бюджеты, которые гораздо более состоятельны и платежеспособны, чем бюджет любого, даже самого благополучного, муниципального образования. Учитывая, что в скором времени полномочия по опеке и попечительству будут возложены на органы государственной власти, представляется необходимым рассмотреть вопрос о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, регулирующего сферу опеки и попечительства. Согласно Конституции государственными являются полномочия не только Российской Федерации, но и ее субъектов. В этой связи Основной Закон разделяет предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции). Пункт «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции гласит, что защита семьи, материнства, отцовства и детства, а также социальная защита и социальное обеспечение составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а п. «к» ч. 1 указанной статьи, кроме того, относит к предметам совместного ведения и семейное законодательство. В этой связи необходимо констатировать, что органы опеки и попечительства могут исполнять как федеральные государственные полномочия, так и государственные полномочия субъектов РФ. В то же время, поскольку семейное законодательство, как уже упоминалось выше, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ст. 3 Семейного кодекса РФ устанавливает, что семейное законодательство состоит из Кодекса, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также определяет полномочия субъектов РФ в сфере семейного нормотворчества. Руководствуясь вышеуказанными положениями, представительные и исполнительные органы государственной власти регионов РФ, в развитие общих принципов семейного законодательства, принимают нормативно-правовые акты, содержащие нормы семейного права, которые часто касаются деятельности органов опеки и попечительства, и создают для них дополнительные обязанности. Помимо этого не стоит забывать и о том, что в большинстве регионов России сегодня приняты законы (на них мы остановимся позже), регулирующие организацию деятельности по опеке и попечительству, которые дополнительно к обязанностям, установленным федеральными законами, предусматривают для органов местного самоуправления иные полномочия по опеке (попечительству). Данные полномочия наряду с вышеупомянутыми региональными нормами семейного права с полным основанием можно отнести к государственным полномочиям субъектов РФ в области опеки. Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. в ст. 120 устанавливал, что «органами опеки и попечительства являются исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов». При этом осуществление функций по опеке и попечительству возлагалось на отделы народного образования — в отношении несовершеннолетних лиц, на отделы здравоохранения — в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на отделы социального обеспечения — в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья. Более подробные правила содержались в Положении об органах опеки и попечительства РСФСР <6>. ——————————— <6> Постановление Совмина РСФСР от 30 апреля 1986 г. N 175 «Об утверждении Положения об органах опеки и попечительства РСФСР» // СП РСФСР. 1986. N 15. Ст. 109.
Анализ регионального законодательства показывает, что, определяя структуру и компетенцию органов опеки и попечительства, многие регионы почти целиком воспроизвели упомянутое Положение об органах опеки и попечительства РСФСР <7>. ——————————— <7> См., например: Закон Краснодарского края от 10 июля 2001 г. «Об организации и деятельности органов опеки и попечительства в Краснодарском крае»; Закон Приморского края от 17 июня 1998 г. «Об органах опеки и попечительства в Приморском крае»; Закон Амурской области от 5 июня 1998 г. «Об органах опеки и попечительства на территории области» и др.
Особый интерес представляют положения, содержащиеся в Законе г. Москвы «Об организации работы по опеке и попечительству в городе Москве» <8>. ——————————— <8> Закон г. Москвы от 4 июня 1997 г. «Об организации работы по опеке и попечительству в городе Москве» // СПС «КонсультантПлюс».
Анализ ст. 2, 5 и 6 этого нормативного акта не позволяет четко определить, кто именно выполняет функции представительства и защиты интересов несовершеннолетних. Помимо того что органами опеки и попечительства в городе Москве являются районные управы, осуществление функций по опеке и попечительству возлагается также на администрацию района — в отношении несовершеннолетних лиц, на окружные управления здравоохранения — в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на муниципальные управления социальной защиты населения — в отношении совершеннолетних дееспособных лиц. Кроме того, отдельные полномочия по защите прав и интересов несовершеннолетних лиц могут быть возложены на некие «уполномоченные службы (организации)». Такими организациями являются на практике детские дома и иные детские учреждения. Как следует из результатов проведенного анализа регионального законодательства, регулирующего организацию системы органов опеки и попечительства, большинство нормативно-правовых актов жестко устанавливают, какие именно органы местного самоуправления вправе осуществлять функции по опеке и попечительству в отношении той или иной категории лиц. При этом общим для всех региональных законов стало следующее разграничение полномочий: — органами, уполномоченными осуществлять опеку и попечительство над несовершеннолетними, являются муниципальные органы управления образованием; — органами, уполномоченными осуществлять опеку и попечительство над недееспособными и ограниченно дееспособными лицами, являются муниципальные органы управления здравоохранением; — органами, уполномоченными осуществлять попечительство в форме патронажа, являются муниципальные органы социальной защиты населения. По нашему мнению, жесткая регламентация системы органов опеки и попечительства, закрепленная в нормативных актах органов государственной власти региона, является недопустимой и противоречит установленным принципам и гарантиям самостоятельности местного самоуправления, поскольку Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» рассматривает местное самоуправление как специальный институт, с помощью которого население непосредственно или опосредованно через соответствующие органы самостоятельно решает вопросы местного значения. Необходимо отметить, что ст. 34 Закона N 131-ФЗ обязывает муниципальные образования иметь в структуре органов местного самоуправления лишь представительный орган, местную администрацию и выборное должностное лицо (главу) муниципального образования. Иные органы местного самоуправления создаются по решению населения или уполномоченных им органов и закрепляются в уставах муниципальных образований. Таким образом, каждое муниципальное образование вправе самостоятельно определять компетенцию находящихся на его территории органов местного самоуправления (за исключением того, что прямо предусмотрено в Законе N 131-ФЗ), в том числе наделять указанные органы полномочиями по опеке и попечительству. По нашему мнению, региональный законодатель был не вправе до вступления в силу изменений в Закон N 131-ФЗ, предусматривающих положения о наделении полномочий по опеке и попечительству именно органов государственной власти, жестко устанавливать, какой именно орган местного самоуправления должен заниматься вопросами опеки и попечительства. Представляется, что региональный законодатель в соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона N 131-ФЗ мог лишь осуществлять правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления (должностных лиц) местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Решение же вопроса организации органов опеки и попечительства на территории отдельно взятого муниципального образования и распределения между ними компетенции всецело лежит, до вступления в силу изменений, на органах местного самоуправления данного муниципального образования, которые несут предусмотренную ответственность за выполнение своих функций перед населением и государством. Принимая во внимание вышеуказанное, а также в свете начинающейся реформы организации опеки и попечительства, означающей отнесение соответствующих функций по организации опеки и попечительства к компетенции органов, входящих в систему государственной власти, а не органов местного самоуправления, представляется необходимым предложить новую модель организации системы органов опеки и попечительства на региональном уровне, преодолевающую коллизии, существующие на сегодняшний день, а также отразить свой взгляд на характер соотношения регионального и федерального законодательства. При определении компетенции субъектов РФ в данной сфере нам представляется целесообразным использование принципа централизации. Как отмечается в литературе, в настоящее время российский конституционализм приближается к централизованной модели, «что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры России на современном этапе» <9>. При учете региональной специфики следует иметь в виду, что, к сожалению, акты нормотворчества субъектов РФ далеко не всегда по содержанию соответствуют федеральному законодательству. ——————————— <9> Умнова И. А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. N 11.
Для осуществления вышеуказанных идей по совершенствованию организации системы органов опеки и попечительства, а также характера соотношения регионального и федерального законодательства, регулирующего сферу опеки (попечительства), представляется необходимым: 1. Разработать и принять единый для всей страны федеральный закон, закрепляющий общие принципы организации опеки и попечительства в Российской Федерации, призванный обеспечить общий для всех порядок осуществления деятельности по опеке (попечительства), что, несомненно, наилучшим образом отразится на ситуации в этой сфере общественных отношений и позволит избежать злоупотреблений на местах. 2. В Законе N 131-ФЗ, а также в Гражданском кодексе РФ и Семейном кодексе РФ установить обязанность государства и его органов исполнять полномочия по опеке и попечительству как самостоятельно, так и путем делегирования. При этом представляется, что в части наделения этими полномочиями органов местного самоуправления существует два возможных пути решения: — во-первых, является уместным предусмотреть общепринятый договорный способ передачи полномочий, требующий доброй воли сторон в лице государственных органов разного уровня при условии одновременной передачи материальных и финансовых средств, необходимых для их исполнения; — во-вторых, закон может установить обязанность органов местного самоуправления принять к исполнению полномочия по опеке и попечительству, передаваемые на основании решения органов государственной власти, подкрепленные необходимыми материальными и финансовыми средствами. 3. Принимать во внимание, что после вступления в силу изменений, внесенных в Закон N 131-ФЗ, согласно которым осуществление опеки и попечительства будет возложено на государственные органы, будет существовать необходимость предоставления на законодательном уровне субъектам РФ возможности осуществления правотворчества и в отношении системы органов опеки и попечительства. Резюмируя вышеизложенное, необходимо отметить, что, несмотря на начавшиеся изменения в экономической и политической жизни государства и постепенное повышение уровня жизни людей, темпы роста благосостояния населения России еще далеки от желаемого. В этой связи представляется, что государству при осуществлении предусмотренной Конституцией РФ заботы о своих гражданах необходимо в полном объеме взять на себя обеспечение всесторонних мер социальной защиты населения, не перекладывая это на плечи муниципалитетов, а прибегая в случае необходимости лишь к их помощи. По нашему мнению, указанное выше в полной мере относится прежде всего к организации опеки (попечительства), являющейся одной из важнейших составляющих системы социальной защиты населения.
