ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЕДИНОВРЕМЕННЫХ ПОСОБИЯХ ПРИ РОЖДЕНИИ РЕБЕНКА И ПЕРЕДАЧЕ РЕБЕНКА НА ВОСПИТАНИЕ В СЕМЬЮ
Ю. КОРСАНЕНКОВА
Корсаненкова Ю., старший преподаватель кафедры частного права Института экономики, управления и права РГГУ.
Основными нормативными актами, регулирующими отношения по предоставлению единовременных пособий при рождении ребенка и передаче ребенка на воспитание в семью, являются Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (от 19 мая 1995 г., в ред. от 25 октября 2007 г.) <1> и Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. (в ред. от 29 декабря 2007 г.) <2>, утвердившее Положение о назначении и выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей. ——————————— <1> СЗ РФ. 1995. N 21. Статья 1929; 2007. N 44. Статья 5281. <2> СЗ РФ. 2007. N 1 (часть 2). Статья 313; Российская газета. N 4. 2008. 12 января.
Единовременное пособие при рождении ребенка предназначено для компенсации разовых повышенных расходов семьи, связанных с появлением в ней ребенка. Каких-либо дополнительных условий (факта работы, учебы, военной службы), кроме рождения живого ребенка, для приобретения права на пособие не требуется. Таким образом, любая семья (в том числе иностранных граждан и лиц без гражданства, беженцев), постоянно проживающая на территории Российской Федерации, имеет право на данное пособие. Право на их получение не предусмотрено: а) для иностранных граждан и лиц без гражданства, временно проживающих на территории России и при этом не подлежащих обязательному социальному страхованию; б) если ребенок находится на полном государственном обеспечении; в) если лицо, обращающееся за пособием, лишено родительских прав в отношении ребенка либо выехало на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации. Эти общие ограничения действуют в отношении всех пособий по Закону 1995 г. Анализ правоприменительной практики свидетельствует о случаях безосновательного лишения права на единовременное пособие при рождении ребенка семей, в которых один из родителей ребенка — гражданин бывшей республики СССР. Рассмотрим типичный пример. Семья с ребенком проживает в Калининградской области. Отец — гражданин РФ, мать — беженка из Киргизии, приехала в Россию, будучи несовершеннолетней, имея только свидетельство о рождении <3>. По месту жительства отца местные органы отказались регистрировать ребенка без паспорта матери. Российский общегражданский паспорт как лицу без гражданства ей не положен. Выехать на прежнее место жительства для получения паспорта в Киргизию она не может. Налицо поражение в правах ребенка, родившегося в России. Свидетельство о рождении ребенка было выдано этой семье в судебном порядке на основании статьи 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» <4>. ——————————— <3> Волчок Н. Безымянный младенец // Социальная защита. 2004. N 5. С. 35. <4> СЗ РФ. 2002. N 30. Статья 3032.
Данная норма устанавливает, что к документам, удостоверяющим личность без гражданства в РФ, относится документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором РФ документом, удостоверяющим личность. Конвенция об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств — участников СНГ от 19 января 1996 г. как раз свидетельство о рождении и признает именно таким документом, удостоверяющим личность <5>. ——————————— <5> Российская газета. 1996. 16 марта.
Конвенция ООН о правах ребенка, ратифицированная Россией, согласно которой ребенок регистрируется по месту рождения сразу после рождения и с этого момента имеет право на имя и приобретение гражданства, была проигнорирована. С позиции защиты естественных прав ребенка, включая право на предусмотренные законом пособия, и с целью усиления охраны прав семьи необходима незамедлительная регистрация ребенка по месту жительства одного из родителей. Российское законодательство в части регистрации ребенка нуждается в усовершенствовании. До внесения таких изменений в гражданское законодательство необходимо подпункт «е» пункта 24 Положения 2006 г., устанавливающий, что для иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации, а также для беженцев в случае, если назначение и выплата им пособия при рождении ребенка осуществляются органом социальной защиты населения, необходимо представить «копию документа, удостоверяющего личность, с отметкой о выдаче вида на жительства или копию удостоверения беженца», дополнить следующим предписанием: «или свидетельство о рождении» <6>. ——————————— <6> Содержание письма Минтруда России и ФСС РФ от 17 февраля 2004 г. «О назначении и выплате единовременного пособия при рождении ребенка» следует привести в соответствие с предлагаемыми изменениями // Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. 2004. N 15.
Письмом Минтруда России и Фонда социального страхования от 17 февраля 2004 г. «О назначении и выплате единовременного пособия при рождении ребенка» <7> разъяснен порядок его выплаты в случае, если граждане РФ зарегистрированы на территории РФ только по месту пребывания или имеют место жительства в РФ (регистрацию по месту жительства), но фактически проживают по месту пребывания. В этом случае единовременное пособие при рождении ребенка может быть назначено и выплачено по желанию гражданина по месту пребывания при представлении последним справки, подтверждающей, что указанное пособие по месту жительства им не получено. Основанием для выплаты данного пособия являются справка о рождении ребенка, выданная органами загса, и другие документы, предусмотренные для выплаты данного пособия. ——————————— <7> Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. 2004. N 15.
Для лиц, подлежащих социальному страхованию, рождение ребенка является страховым случаем (ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля 1999 г.). Однако такое пособие предоставляется и всем остальным гражданам. При этом источником выплаты данного пособия для всех его получателей (за исключением лиц, проходящих военную службу по контракту и иную приравненную к ней службу, по Закону РФ от 12 февраля 1993 г. которым данное пособие выплачивается за счет средств федерального бюджета) являются средства Фонда социального страхования РФ, что представляется не вполне логичным. Размер данного пособия не дифференцируется в зависимости от того, каким по счету в семье родился ребенок. Лишь при рождении двух и более детей пособие выплачивается на каждого ребенка. При рождении мертвого ребенка пособие не выплачивается. Следует отметить, что размер данного пособия и порядок его определения неоднократно менялись. Первоначально Закон от 19 мая 1995 г. установил данное пособие в размере десятикратного минимума оплаты труда (МРОТ). С 1 января 1996 г. пособие было повышено до 15 МРОТ. С 2001 г. пособие назначается в твердой денежной сумме (с этой даты — в размере 1500 руб., с марта 2002 г. — 4500 руб., с 1 января 2005 г. — 6000 руб., а с 1 января 2006 г. — в размере 8000 руб.), что явно не согласуется с принципами обязательного социального страхования. Закон предоставляет право на пособие одному из родителей либо лицу, его заменяющему. При этом ни Закон от 19 мая 1995 г., ни Положение от 30 декабря 2006 г. о назначении и выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей, круг этих лиц не уточняют. Если обратиться к пункту 24 Положения, в котором устанавливается перечень документов, необходимых для предоставления данного пособия, то в их числе указаны: выписка из решения об установлении над ребенком опеки, а также копия вступившего в законную силу решения суда об усыновлении и копия договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью. Таким образом, очевидно, что к кругу получателей данного пособия отнесены усыновители, опекуны и приемные родители в случае передачи ребенка указанным лицам на воспитание. Но в то же время пункт 27 данного Положения устанавливает единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью при тех же самых условиях и в том же размере (8000 руб.). Очевидно, в данном случае законодатель предусматривает получение пособия при рождении ребенка усыновителем, опекуном, приемным родителем на ребенка, которому не исполнилось шести месяцев (таков срок обращения за данным пособием) и которое не было выплачено родителю ребенка вследствие смерти, лишения или ограничения его в родительских правах и в других случаях, когда ребенок остается без попечения родителей. Тогда лицо, принявшее ребенка на воспитание в семью, имеет право на получение данного пособия при представлении справки о рождении ребенка, выданной органами загса, и соответствующего документа об усыновлении ребенка, принятии его под опеку и др. (как установлено в пункте 24). Данный круг лиц должен быть расширен за счет включения в него патронатных и фактических воспитателей ребенка. Но в этом случае возникает еще один вопрос: имеют ли лица, фактически заменяющие родителей, право на единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью, которое устанавливается в том же размере? В связи с этим необходимо разъяснить данную ситуацию в законе либо в соответствующем подзаконном акте. По нашему мнению, следует решить данную ситуацию исходя из цели выплаты пособия при рождении ребенка и пособия при передаче ребенка на воспитание в семью. В данном случае и то и другое пособие выплачиваются в целях компенсации семье дополнительных расходов при появлении в семье любого ребенка: рожденного, усыновленного, принятого под опеку и т. д. В данном случае возраст ребенка (новорожденный или малолетний) значения не имеет, так как в любом случае лицо, заменяющее родителя, понесет определенные дополнительные расходы в связи с принятием ребенка в семью (покупка одежды, детской кроватки, коляски, школьных принадлежностей и т. д.). Следовательно, в случае, если лицо, заменяющее родителя, получило единовременное пособие при рождении ребенка, то пособие при передаче ребенка на воспитание в семью ему уже не полагается. Тогда следует исключить из круга получателей пособия при рождении ребенка слова «лица, заменяющие родителей», так как их круг уже установлен в статье 12.1 «Пособие при передаче ребенка на воспитание в семью». По нашему мнению, патронатные и фактические воспитатели должны иметь право на единовременное пособие при передаче ребенка в семью, и необходимо закрепить это право за ними в статье 12.1 с аналогичным названием. Если обратиться к зарубежному опыту, то практика предоставления пособия, связанного с рождением ребенка, очень разнообразна. В одних странах этот вид пособий вообще отсутствует (например, его нет в Италии и Канаде), в других — аналогичное пособие предоставляется только работающим женщинам, не имеющим права на получение страхового пособия по беременности и родам (Норвегия, Германия), в третьих оно предоставляется всем женщинам-матерям вне зависимости от условий занятости и страхования (при этом, например, в Бельгии в максимальном размере на первого ребенка и в меньшем — на последующих детей, а в Словении, Чехии, Финляндии, Австрии — в одинаковом размере), в четвертых — только застрахованным (Дания, Греция, Япония, Польша). В Финляндии все женщины, живущие в стране, срок беременности которых составил 154 дня, имеют право на получение единовременного пособия. Единственным дополнительным условием предоставления данного пособия служит посещение медицинского учреждения не позже чем до конца 4-го месяца беременности. Женщина может выбирать: получить материнский грант в денежной форме или в форме набора одежды и других необходимых вещей для новорожденного (кроватка, коляска, столик и др.). Последний вариант наиболее популярен. В Испании единовременное пособие выплачивается только при рождении третьего и последующих детей и при условии проверки нуждаемости (душевые доходы семьи не превышают сумм, установленных для назначения ежемесячных детских пособий) <8>. ——————————— <8> Шестакова Е. Е. Отпуска и пособия в связи с материнством: опыт развитых стран // Труд за рубежом. 2005. N 2. С. 22.
Зарубежный опыт показывает, что право на пособие при рождении ребенка (в тех странах, где оно установлено) может быть поставлено в зависимость от факта занятости женщины или ее социального страхования. Если обратиться к истории возникновения единовременного пособия при рождении ребенка, то за время, прошедшее со времени его введения, оно превратилось из пособия по государственному социальному страхованию (советский период) в социальное пособие, которое назначается абсолютно любой семье без каких-либо дополнительных условий (факт обязательного социального страхования, занятость) в твердой, единой для всех семей, недифференцированной денежной сумме, которая незначительно увеличивается в течение нескольких лет. В настоящее время единовременное пособие при рождении ребенка — это одно из социальных пособий на каждого родившегося ребенка, независимо от каких-либо условий, касающихся социального положения родителей. Такое пособие вправе получать как работающие, так и неработающие граждане <9>. ——————————— <9> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России. М., 2004. С. 418.
Учитывая уровень социальной дифференциации населения, нам представляется такой подход законодателя не вполне справедливым по отношению к семьям работающих (учащихся) лиц. Тем более что данное пособие выплачивается всем гражданам из Фонда социального страхования РФ. Это первая проблема. Вторая проблема заключается в порядке определения размера пособия в твердой денежной сумме, который явно не согласуется с принципом исчисления пособий лицам, подлежащим обязательному социальному страхованию, на основе предшествующего заработка. Трудно не согласиться с тем, что установленная сумма — 8000 руб. — является в условиях российской действительности лишь минимальной гарантией оказания государственной поддержки семье в случае рождения ребенка <10>. И в этом смысле пособие не соответствует своей цели в части компенсации всех повышенных расходов при появлении ребенка (средняя стоимость только одной детской коляски в Москве соответствует сумме в 8000 руб.). В этом случае положение спасают регионы, в которых дополнительно выплачиваются пособия при рождении детей. ——————————— <10> В Москве при покупке детских принадлежностей первой необходимости в государственных магазинах сети «Детский мир» самые дешевые детские принадлежности (не лучшего качества) обойдутся семье москвичей: коляска — в 4730 руб., кроватка — в 2280 руб., манеж — в 1360 руб., стульчик для кормления — в 2390 руб. Итого 10760 руб., не учитывая набора комплекта для новорожденного, белья и косметики для родившихся малышей. Средняя сумма, которую семья, проживающая, например, в Ярославле, должна была потратить на приобретение самых необходимых принадлежностей при рождении ребенка в сети магазинов «Детский мир» в 2001 г. (кроватка — 4580 руб., коляска — 3000 руб., манеж — 1430 руб., одежда и предметы гигиены для новорожденных — 2396 руб.), уже превышала сумму в 8000 тыс. руб. и составляла 11396 руб.
Так, в Москве назначается дополнительное единовременное пособие при рождении ребенка молодым семьям, в которых возраст обоих супругов должен быть менее 30 лет (Закон г. Москвы «О молодежи» от 28 января 2004 г. N 4). Данное пособие по своей покупательной способности в значительной степени превосходит федеральное пособие. При этом его размер зависит от очередности рождения детей в молодой семье и составляет при рождении первого ребенка 5-кратную, второго ребенка — 7-кратную, а при рождении третьего и последующих детей — 10-кратную величину прожиточного минимума, установленную Правительством Москвы на душу населения. В настоящее время величина прожиточного минимума составляет в Москве 5795 руб. Таким образом, молодые московские семьи могут рассчитывать при рождении первенца на довольно значительную сумму в 28975 руб., увеличивающуюся при рождении второго и третьего ребенка (последующих детей) (40565 руб. и 57950 руб.), в чем прослеживается демографическая функция данного пособия. Третья проблема заключается в том, что пособие при рождении ребенка не способствует реализации демографической функции. Почему федеральный законодатель не дифференцирует размер пособия в зависимости от количества рожденных детей, как это было в советский период? С одной стороны, очевидно, что возросшие денежные выплаты станут мощным стимулом к деторождению в неблагополучных маргинальных семьях и приведут к еще большему обострению проблемы социального сиротства, так как при различных ограничениях к жизненным благам, как показывает практика, «родители-алкоголики умудряются жить и пить за счет своего потомства. Безусловно, таких родителей лишают родительских прав, но они тут же обзаводятся другими детьми, и все начинается сначала» <11>. ——————————— <11> См.: Ковалева О. Первые шаги // Социономия (социальная работа) (приложение к журналу «Социальная защита»). 2007. N 3. С. 2.
С нашей точки зрения, при выплате пособий неработающим гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, следует использовать практику регионов. В частности, согласно Закону г. Санкт-Петербурга «О компенсационных выплатах жителям Санкт-Петербурга в связи с рождением ребенка и уходом за ним», вступившему в силу в 2002 г., компенсационные выплаты, предназначенные для приобретения детских товаров, предоставляются гражданам в безналичной форме, то есть перечисляются на пластиковые карты, по которым можно приобретать питание и предметы по уходу за детьми в специализированных торгово-сервисных предприятиях «Здоровый малыш», входящих в ЗАО «Спецобслуживание» <12>. ——————————— <12> Дербин В. Будь здоров, малыш! // Социальная защита. 2004. N 3. С. 27.
Учитывая данный опыт, имеет смысл предоставлять единовременное пособие при рождении ребенка гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, путем перечисления сумм пособия на пластиковые карты получателей, по которым они могут приобрести все предметы, необходимые для новорожденных (список которых должен быть утвержден законодательно), только в государственных специализированных магазинах. С другой стороны, очевидно, следует повысить размер пособия для возникновения стимула рождения в тех семьях, где у детей есть твердый шанс на счастливое детство. Несомненно, к числу таких семей должны быть отнесены семьи с детьми, в которых родители работают, а значит, подлежат обязательному социальному страхованию, или обучаются по очной форме обучения в учреждениях высшего и послевузовского профессионального образования (студенческая семья). Однако в настоящее время в России сложилась парадоксальная ситуация: около 30 млн. российских граждан имеют доходы ниже прожиточного минимума, причем большинство из них трудоспособные люди <13>. «Страной работающих бедных» называют Россию эксперты Международной организации труда: «Если в странах Запада за чертой бедности пребывают, как правило, неработающие маргиналы, то в России все наоборот: кто работает, тот не ест» <14>. ——————————— <13> Из Послания Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию РФ. <14> Вареничева Т. Кто не работает, тот не ест // Социальная защита. 2004. N 8. С. 10.
Согласно статистике, по уровню зарплаты наша страна находится на 40-м месте в мире. При этом 35,5% работающих россиян имеют зарплату ниже прожиточного минимума, зарплата 70% россиян не дотягивает до уровня средней. И лишь 2% зарабатывают в месяц от 50 до 145 тыс. руб. По мнению профсоюзов, достойной можно считать зарплату не менее 25 тыс. руб. в месяц за работу в нормальных условиях труда. Но такая заработная плата недосягаема для бюджетников, которые и пополняют армию «работающих бедных». Таким образом, увеличение твердой денежной суммы данного пособия для таких «новых бедных» семей с одним-двумя детьми не станет стимулом для рождения у них второго и третьего ребенка, так как доходы у 18% из них в два раза ниже прожиточного минимума. К данному выводу приходит бывший Министр здравоохранения и социального развития М. Зурабов, отмечая, что «семья с детьми превратилась в то место, где кроется нищета»: «Когда решение демографического вопроса сводится лишь к повышению детского пособия, то это не всегда эффективно. Надо предлагать какие-то другие меры, концепции, подходы. Станем мы платить единовременное пособие на рождение одного, второго и третьего ребенка шесть, восемь или девять тысяч — размер пособия ничего не определяет. Здесь много других факторов. В будущие годы надо смещать акцент нашей активной политики на работающее население, и прежде всего с детьми» <15>. ——————————— <15> Жуковская Н. Сытый голодного не разумеет // Социальная защита. 2005. N 9. С. 4.
Практически во всем мире расходы на детей рассматриваются как органическая составляющая цены труда (цены рабочей силы), которую платит предприниматель работнику по договору о найме. Уровень цены рабочей силы должен быть таковым, чтобы работник мог хотя бы по минимуму содержать себя и ребенка. Это содержание может обеспечиваться соответствующими размерами заработной платы и страховыми выплатами, в том числе и на ребенка. Таким образом, в числе экономических мер необходимо поднимать заработную плату, от которой зависит как уровень жизни работающих граждан, так и размеры пособий, в том числе единовременного пособия при рождении ребенка. При назначении данного пособия гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию, оно должно устанавливаться не в твердой денежной сумме, а в размере, соизмеримом с минимальной оплатой труда. Об этом свидетельствует и зарубежная практика. Например, в Чехии размер данного пособия, которое полагается каждой молодой матери, равен 150% суммы минимальной пенсии. Однако МРОТ на сегодняшний день составляет всего лишь 2300 руб. и не обеспечивает прожиточного минимума. В последнее время в этом направлении наметились некоторые шаги: Правительство РФ приступило к реформированию бюджетных отраслей путем снижения расходов на их содержание. При этом делается ставка на то, что рыночные отношения приведут к повышению эффективности и качества работы бюджетников, а также позволят поднять заработную плату. В Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 гг.) признается, что существующий уровень заработной платы недостаточен, так как он способствует сохранению экономически неэффективных рабочих мест и развитию бедности. В Программе также предусмотрено последовательное повышение минимального размера оплаты труда до уровня прожиточного минимума. С точки зрения логики расхождения между минимальным размером оплаты труда и прожиточным минимумом вообще не должно быть. Стоит отметить, что Минфин России в 2004 г. предлагал отменить общероссийский МРОТ, передав полномочия по его установлению регионам: в настоящее время регионы имеют возможность устанавливать свой МРОТ, но не ниже общероссийского. Но отменить МРОТ совсем не представляется возможным, так как от него выстраивается вся зарплата бюджетникам, в то же время повысить МРОТ до прожиточного минимума федеральная власть пока не в состоянии. Следовательно, целесообразно размер пособия при рождении ребенка застрахованным гражданам исчислять соразмерно с прожиточным минимумом. Таким образом, возможно для расчета пособия предусмотреть в качестве базового критерия критерий прожиточного минимума, который соответствует действительному прожиточному минимуму в регионе (рассчитанному по-новому, с учетом затрат на здоровье, образование детей, оплату жилья и коммунальных услуг) и разработать действенный механизм его индексации. В этом случае размер таких пособий будет увеличиваться каждый раз с ростом этого базового показателя. При этом размер пособия не может быть ограничен максимальным размером. Только в этом случае размер пособия имеет смысл дифференцировать при рождении первого, второго и третьего и последующего детей, что будет соответствовать целям демографической политики. В такой ситуации следует предоставить пособие в увеличенном размере и неполным семьям, студенческим семьям, а также увеличивать размер пособия многодетным семьям с тремя и более детьми. Однако экономисты (в частности, Л. С. Ржаницына <16>) полагают, что нужно было пойти по другому пути. Следует ввести для работников с детьми, труд которых оплачивается ниже прожиточного минимума, либо специальную доплату к начисленной заработной плате, либо дать соответствующее страховое пособие за счет взносов работодателя исходя из принципа: нет детей, нет рабочей силы. Тем самым будет решаться комплексная задача: вывод минимального заработка на прожиточный минимум, повышение оплаты труда бюджетников с их низкими окладами и помощь семьям с детьми. Причем, по мнению Л. С. Ржаницыной, согласно такому варианту, расходы государства, которое у нас является крупнейшим работодателем для 15 млн. бюджетников, будут меньше, нежели если удовлетворять постоянные требования об увеличении минимальной ставки и далее по мультиэффекту повышать остальным, так как фактические заработки в большинстве случаев выше установленной ставки. В тех же семьях, где женщина не работает, детское страховое пособие получит работающий мужчина. ——————————— <16> Ржаницына Л. С. О детских пособиях // Вестник государственного социального страхования. 2004. N 6. С. 13.
Однако поощрение роста оплаты труда невозможно до тех пор, пока применяется регрессивная шкала уплаты ЕСН: меньше вычитается при более высоких заработках, и происходит дальнейшее сокращение единого социального налога (с 35,6% в 2004 г. до 26% в 2007 г.). Все это, как и предполагали экономисты, привело к неизбежному росту социальных диспропорций по всем линиям: снижение цены рабочей силы (куда помимо заработной платы входят и поступления от социального страхования) и уменьшение стимулов к труду; усиление бедности за счет работающих бедных; расширение демографического кризиса; ухудшение здоровья нации. Чтобы не допустить ухудшения ситуации, но в то же время решить проблему уменьшения налоговой нагрузки на работодателя, целесообразно воспользоваться опять же зарубежным опытом. Необходимо провести страховую реформу, распределить страховые взносы между работником и работодателем. В частности, в Бельгии из общего тарифа работодатель платит 24,87%, работник — 13,7%, в Португалии — 23,25% составляет взнос работодателя и 11% — работника. Что касается целевого тарифа на семейные пособия, то, к примеру, в Греции 1% от своего дохода платит хозяин и 1% платит работник из своей зарплаты. Во Франции и Италии при участии в общем тарифе обеих сторон трудового договора страховой взнос на детей платит только работодатель. Рекомендуемая страховая реформа должна единовременно повысить заработную плату, после чего сам работник будет обязан отвечать за их уплату и все последствия неуплаты. В бюджетном секторе эту перестройку сделать несложно — необходимо начислить и изъять по ведомости. В коммерческом секторе несколько сложнее, но и тут можно действовать через налоговые механизмы — повышение оплаты либо налога на прибыль. Сам процент участия работника во взносах может быть введен постепенно. Необходимо отменить неэффективный институт социального налога и ввести подлинное социальное страхование с учетом рисков рыночной экономики и их связи со взносами и выплатами, как это делается в экономически развитых европейских странах <17>. ——————————— <17> Ржаницына Л. С. Указ. соч. С. 14.
К необходимости реформирования социального страхования приходят и юристы. В частности, Н. П. Слугина, подвергая критике замену страховых взносов работодателей в государственные внебюджетные фонды единым социальных налогом как «противоречащим духу и сути социального страхования», отмечает необходимость «модернизации социального страхования в соответствии с международными принципами социального страхования и опытом развитых стран», приоритетной основой формирования которой должно стать «создание цивилизованной системы социального страхования, гарантирующей застрахованным (работникам) и членам их семей достойный уровень жизни при наступлении страховых случаев» <18>. Мы разделяем данную точку зрения. ——————————— <18> Слугина Н. П. Правовая защита работников с семейными обязанностями: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2007. С. 20.
Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной поддержки граждан, имеющих детей» от 5 декабря 2006 г. N 207-ФЗ, вступившим в силу с 1 января 2007 г., были внесены значительные изменения в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995 г. Эти изменения коснулись двух основных моментов. Во-первых, был введен новый вид государственного пособия — единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью. Во-вторых, изменились порядок и условия назначения и выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком до полутора лет. Условия назначения и выплаты единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью регламентируются тремя новыми статьями, дополнившими Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (далее — Закон): — статья 12.1, закрепляющая право граждан на единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью; — статья 12.2, регламентирующая размер данного пособия; — статья 4.1, регламентирующая порядок обеспечения выплаты данного пособия. Статья 12.1 Закона устанавливает, что право на данное пособие имеет один из усыновителей, опекунов, попечителей, приемных родителей при передаче ребенка на воспитание в семью, которое может осуществляться посредством: усыновления; установления опеки (попечительства); передачи на воспитание в приемную семью детей, оставшихся без попечения родителей, в следующих случаях, когда родители (один из родителей в неполной семье): 1) неизвестны; 2) умерли или объявлены умершими; 3) лишены либо ограничены в родительских правах; 4) признаны безвестно отсутствующими; 5) признаны недееспособными либо ограниченно дееспособными; 6) не могут по состоянию здоровья лично воспитывать или содержать ребенка; 7) отбывают наказание в местах лишения свободы или находятся под стражей в качестве подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; 8) уклоняются от воспитания детей или от защиты их прав и интересов; 9) отказываются взять своего ребенка из восп итательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений. Введение данного вида пособия преследует ту же цель, что и пособие при рождении ребенка, — предоставить дополнительную материальную помощь семьям, имеющим детей. Так же, как и пособие при рождении ребенка, оно выплачивается в твердой денежной сумме в размере 8000 руб. До 1 января 2007 г. существовало лишь единовременное пособие при рождении ребенка (8000 руб.), которое также выплачивалось и в случае усыновления ребенка в возрасте до 3 месяцев. Новая редакция Закона, по существу, расширила круг получателей единовременного пособия при рождении ребенка, предоставив материальную помощь для возмещения повышенных расходов, связанных с воспитанием детей, не только родителям и усыновителям ребенка (причем независимо от возраста усыновляемого ребенка), но и опекунам, попечителям, приемным родителям, взявшим ребенка на воспитание в семью. Введение нового вида пособия вполне обоснованно, так как такие семьи нуждаются в дополнительных расходах точно так же, как и семьи, в которых ребенок родился. Однако данное пособие не причисляет к таким лицам патронатных и фактических воспитателей ребенка, что подчеркивалось нами ранее. Данное пособие должно выполнить, по замыслу законодателя, и еще одну цель — поощрение семейных форм воспитания детей и, таким образом, сокращение числа социальных сирот (детей, у которых есть родители или хотя бы один), число которых с каждым годом растет. В 2000 г. их было выявлено 667,6 тыс., в 2002 г. — более 707,8 тыс., в 2004 г. — уже 734,2 тыс., в 2005 г. — около 800 тыс. Для сравнения: в начале 1990-х гг., накануне реформ, в стране статус сирот получали 56 — 57 тыс. детей в год. О масштабах явления социального сиротства говорит постоянный рост числа детей, отобранных у родителей, лишенных родительских прав. Так, в 2004 г. оно достигло 65,2 тыс., что на 9,3% больше чем в 2002 г. <19>. ——————————— <19> Ручьева Е. Диагноз: сирота // Социальная защита. 2007. N 1. С. 26.
Основная причина роста социального сиротства, по мнению президента Национального фонда защиты детей от жестокого обращения М. Егоровой, — широкое распространение семейного неблагополучия и недостаточное развитие механизмов его выявления на ранней стадии, оказания реабилитационной помощи семье, попавшей в трудную жизненную ситуацию <20>. ——————————— <20> Там же. С. 27.
Практика показывает, что, как правило, такие дети живут в детских домах и интернатах до совершеннолетия. Обычно на усыновление уходит лишь малая их часть: дети в возрасте до трех лет. Перешедшие же этот возрастной рубеж дети редко попадают в семьи. Большинство российских граждан заботу о чужих детях считают для себя чересчур обременительной и непосильной. Хотя по всем юридическим, этическим и прочим мировым нормам за оставшимся без попечения родителей ребенком должно сохраняться право на свою родину, Семейный кодекс РФ (пункт 4 статьи 124) допускает усыновление ребенка иностранными гражданами в виде крайней меры, когда исчерпаны все возможности и ничего другого, кроме как отдать ребенка на воспитание в чужую страну, не остается. Во всем мире давно популярны такие формы воспитания детей-сирот, как приемная и патронатная семьи. С некоторых пор они стали появляться и у нас. Правда, патронатные семьи делают только самые первые шаги, в основном в Москве <21>, а за ее пределами мало где знают, что это за форма и чем она в принципе отличается от той же приемной семьи. Тем более что в федеральном законодательстве о ней нет ни слова. ——————————— <21> См., например: Закон г. Москвы от 4 июня 1997 г. N 16 «Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в г. Москве» // Ведомости Московской Думы. 1997. N 6. С. 70.
Практика показывает, что и наиболее распространенные в нашей стране приемные семьи не везде приживаются одинаково. Например, в Самарской области их насчитывается уже свыше одной тысячи, а в Республике Коми — только около двадцати. По мнению Л. Михеевой, заместителя председателя Экспертного совета Комитета Госдумы по делам женщин, семьи и детей, эта форма устройства детей не распространена у нас в достаточной степени по причине слабого финансирования. Как и пособие при рождении ребенка, пособие при передаче ребенка на воспитание в семью выплачивается этим лицам независимо от того, являются они застрахованными в системе обязательного социального страхования или нет (за исключением семей иностранцев и лиц без гражданства, временно проживающих на территории Российской Федерации, которым пособие не выплачивается). Пособие при передаче ребенка на воспитание в семью выплачивается в твердой денежной сумме в том же размере, что и пособие при рождении ребенка, и составляет 8000 руб., независимо от того, каким по счету является ребенок. В случае передачи на воспитание в семью двух и более детей данное пособие выплачивается на каждого ребенка. Таким образом, данное пособие имеет производный характер от единовременного пособия при рождении ребенка и отличается от последнего по юридическому факту — основанию его возникновения (передача ребенка на воспитание в семью) и по кругу получателей. Выплата данного пособия, по существу, влечет все те недостатки, которые были перечислены при анализе пособия при рождении ребенка, и в итоге приведет к еще большему росту числа социальных сирот, что подтверждается в речи Министра здравоохранения и социального развития РФ М. Зурабова на Всероссийской конференции «Пути решения проблемы сиротства в России». По его мнению, власть отдает себе отчет в том, что «данные меры по стимулированию рождаемости, возможно, дадут наибольший эффект в неблагополучных семьях, чьи дети чаще всего становятся социальными сиротами, главное — не потерять женщин в репродуктивном возрасте». С последним доводом трудно согласиться, так как материальная поддержка асоциальных элементов может привести к тому, что не имеющие средств к существованию поставят свою детородную функцию «на поток». Практика первых месяцев существования пособия уже показывает, что ни обвального усыновления, ни массовой организации приемных семей не произошло и не могло произойти в силу того, что устройство сиротских судеб требует осторожности и ответственности. Но и при тщательном отборе кандидатов в приемные родители, усыновители, опекуны (а кандидатов действительно, как сообщают из регионов, стало значительно больше) иной раз случаются ошибки, которые наносят еще одну травму сиротам. Каждая семья — опекунская, приемная — это «штучный товар». «Поточного производства здесь быть не может» <22>. ——————————— <22> Ковалева О. Первые шаги // Социальная защита. 2007. N 3. С. 5.
Представляется целесообразным создание в России отдельного органа — специального социального ведомства, занимающегося только проблемой сирот, включая ведение банка данных и работу с кандидатами в усыновители, попечители, опекуны, приемные родители, патронатные и фактические воспитатели. Еще одна проблема возникла в связи с установлением особого порядка передачи средств из федерального бюджета в региональные на выплату данного пособия. Выплата пособия при передаче ребенка в семью осуществляется за счет субвенций <23>, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций, образованного в составе федерального бюджета, через федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования <24>. ——————————— <23> Субвенция (от лат. «приходить на помощь») — вид государственного финансового пособия местным органам власти или отдельным отраслям хозяйства, предоставляемого на определенные цели // Словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1988. С. 477. <24> См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 847 «О предоставлении субвенций из Федерального фонда компенсаций бюджетам субъектов РФ на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью».
Обеспечение выплаты данного пособия происходит в следующем порядке. Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочие по назначению и выплате данного пособия. Средства на реализацию передаваемого полномочия предусматриваются в Федеральном фонде компенсаций, образованном в составе федерального бюджета, в виде субвенций. Объем средств, предусматриваемых в Федеральном фонде компенсаций, образованном в составе федерального бюджета, определяется исходя из численности лиц, имеющих право на указанное пособие, а также исходя из размера пособия. Субвенции зачисляются на счета бюджетов субъектов РФ в порядке, установленном для исполнения федерального бюджета. Порядок распределения, расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством РФ. Средства на реализацию полномочия по назначению и выплате данного пособия носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. В случае использования данных средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством РФ. Органы государственной власти субъектов РФ ежеквартально представляют отчет о расходовании предоставленных субвенций с указанием численности лиц, имеющих право на указанное пособие, в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере финансовой, кредитной, денежной политики. А в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, — списки лиц, которым выплачено данное пособие, с указанием категорий получателей и оснований получения. При необходимости дополнительные отчетные данные представляются в порядке, определяемом Правительством РФ. Контроль за расходованием указанных средств осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, и уполномоченными им органами, а также федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования и науки. Однако, несмотря на строго регламентированный Законом от 19 мая 1995 г. порядок обеспечения выплаты данного пособия, новый порядок передачи средств из федерального бюджета в регионы в виде субвенций внес путаницу и неразбериху, в результате которой за регионами будут тянуться многомиллионные долги. Сбои с выплатами пособий на детей-сирот уже существуют в Смоленской, Кировской и Ростовской областях, в Якутии и Ставропольском крае. Как отмечает Д. Медведев, «из-за нерасторопности некоторых региональных начальников первые реформы оказались на грани срыва, так как региональные власти и муниципалитеты как следует не подготовились, и эти деньги там люди пока не получили» <25>. ——————————— <25> Демография на вырост // Российская газета. 2007. 24 мая.
Следует также отметить, что вопросы заботы о детях, оставшихся без попечения родителей, решаются субъектами РФ самостоятельно. Исходя из этого, в одних субъектах на детей-сирот идет больше денег, а в других — меньше. Все зависит от того, насколько богат регион и насколько приоритетно относится к детям местная власть. Так, в Москве приемным родителям установлены наиболее высокие городские выплаты: ежемесячное пособие на содержание ребенка составляет 11000 руб. на одного ребенка, 13000 руб. — на двоих детей и 15000 руб. — на трех и более детей и на ребенка-инвалида; заработная плата приемного родителя составляет 8050 руб. на ребенка (3,5 МРОТ) <26>. ——————————— <26> Закон г. Москвы от 4 июня 1997 г. N 16 «Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве» // Вестник мэрии Москвы. 1997. N 25 (спецвыпуск).
Каждый ребенок, по каким-либо причинам оказавшийся без родителей, искренне мечтает о своей семье и желает стать равноправным ее членом. Безусловно, самой лучшей формой жизнеустройства для несовершеннолетних сирот является усыновление или удочерение, когда приемный ребенок приравнивается к родному и вместе с фамилией своих новых родителей получает все наследственные и имущественные права. Однако из-за бедности населения такое явление встречается крайне редко, ведь в случае усыновления семье самой приходится без всякой государственной поддержки обеспечивать хотя бы элементарный прожиточный уровень себе и ребенку. И в этом заключается главное препятствие. Таким образом, аналогичное пособие в регионах назначается уже в течение нескольких лет, и в этом смысле введение федерального пособия при передаче ребенка на воспитание в семью — запоздалая мера федерального законодателя. Еще одна проблема заключается в утопии данного проекта: миллиарды рублей, расходуемые государством на содержание сиротских учреждений, специалисты называют выброшенными на ветер, потому что эти затраты не ведут к жизненному устройству сироты и социализации сирот. Таким образом, Правительство РФ поставило, на наш взгляд, невыполнимую задачу — добиться радикального перелома в воспитании детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, так, чтобы подавляющая их часть передавались на воспитание в замещающие семьи.
