Оспаривание органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации решения антимонопольного органа об отмене пункта постановления, создающего дискриминационные условия доступа на рынок жилищного строительства

(Середина Е. В.)

(«Юридическая литература», 2003)

ОСПАРИВАНИЕ ОРГАНОМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РЕШЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ОРГАНА

ОБ ОТМЕНЕ ПУНКТА ПОСТАНОВЛЕНИЯ, СОЗДАЮЩЕГО

ДИСКРИМИНАЦИОННЫЕ УСЛОВИЯ ДОСТУПА

НА РЫНОК ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Е. В. СЕРЕДИНА

Е. В. Середина, заместитель начальника юридического отдела Территориального управления Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства по г. Москве и Московской области.

Дело N А4-38752/02-122-192 Арбитражного суда г. Москвы

Решением Комиссии Территориального управления Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства по г. Москве и Московской области (далее — ТУ ММО МАП России) п. 2 постановления правительства г. Москвы от 2 октября 2001 г. N 886-ПП «О застройке квартала 32а района Черемушки (Юго-Западный административный округ)» был признан нарушающим п. 1 ст. 7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Указанным пунктом постановления ЗАО «Строительное управление N 155» (далее — ЗАО «СУ-155») было привлечено органом исполнительной власти субъекта Федерации к комплексной застройке территории квартала 32а района Черемушки в качестве инвестора и генерального подрядчика. По мнению антимонопольного органа, в данном случае необходимо было провести конкурс, поскольку в преамбуле спорного акта указывалось, что он принят во исполнение комплекса нормативных актов, определяющих порядок реализации городской программы реконструкции 5-этажного жилищного фонда города, и помимо этого ЗАО «СУ-155» было предоставлено исключительное право застройки квартала.

Указание в акте субъекта Федерации ЗАО «СУ-155» в качестве инвестора и генерального подрядчика без проведения конкурса было квалифицировано антимонопольным органом как предоставление льготы, ставящей конкретного хозсубъекта в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам. На основании своего решения ТУ ММО МАП России выдало правительству г. Москвы предписание об исключении из постановления положения, определяющего конкретную коммерческую организацию инвестором и генеральным подрядчиком комплексной застройки территории квартала без проведения конкурса.

Правительство г. Москвы обжаловало решение в Арбитражный суд г. Москвы, который признал недействительным акт антимонопольного органа. Постановлением апелляционной инстанции решение суда первой инстанции оставлено в силе, а апелляционная жалоба территориального управления — без удовлетворения. Федеральный арбитражный суд Московского округа (кассационная инстанция) оставил указанные судебные акты без изменения.

В ходе рассмотрения дела возник ряд вопросов, связанных с применением норм материального права.

1. Антимонопольным органом за основу квалификации нарушения п. 1 ст. 7 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее — Закон о конкуренции) были взяты положения нормативных актов Российской Федерации о конкурсном размещении у хозяйствующих субъектов заказов на выполнение строительных работ для государственных нужд.

Из текста постановления правительства г. Москвы от 2 октября 2001 г. N 886-ПП «О застройке квартала 32а района Черемушки (Юго-Западный административный округ)» (далее — постановление правительства г. Москвы «О застройке квартала…») следовало, что он принят во исполнение ряда нормативных актов, регулирующих порядок реализации городской программы реконструкции 5-этажного жилищного фонда в г. Москве.

Кроме того, антимонопольный орган при рассмотрении дела исследовал Генеральный договор о совместной деятельности по застройке территории квартала 32а района «Черемушки» от 24 апреля 1999 г., заключенный между Префектурой Юго-Западного административного округа и ЗАО «СУ-155» (далее — Генеральный договор). Префектура Юго-Западного административного округа г. Москвы (далее — Префектура), являясь территориальным органом исполнительной власти субъекта Федерации, предоставила ЗАО «СУ-155» согласно условиям Генерального договора «эксклюзивное право застройки территории квартала 32а района «Черемушки».

Все строительство на территории указанного района согласно достигнутой между хозяйствующим субъектом и органом исполнительной власти договоренности осуществляется только по согласованию с данным хозяйствующим субъектом, который самостоятельно выбирает и привлекает к реализации проекта проектные, генподрядные, субподрядные, строительно-монтажные и пуско-наладочные предприятия и организации. Префектура в отдельных случаях выделяет ЗАО «СУ-155» средства из своего внебюджетного фонда и других источников финансирования застройки территории квартала 32а района «Черемушки», а также средства целевого назначения на безвозвратной основе. Указанный Генеральный договор действует до окончания работ по застройке территории квартала 32а района «Черемушки».

При принятии решения Комиссия ТУ ММО МАП России применила положения п. 3 ст. 1, п. 5 ст. 3 Федерального закона от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и нормы Федерального закона от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

Указанные Законы определяют, что потребности субъектов Федерации в работах, необходимых для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ, удовлетворяются органами государственной власти субъектов Федерации размещением заказов на выполнение работ путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов.

Суд первой инстанции посчитал, что антимонопольный орган не доказал факт финансирования строительства за счет средств городского бюджета, поскольку в п. 1 постановления, указано о поэтапной застройке территории квартала «за счет средств инвесторов», а жилые дома, строительство которых предполагается осуществить на основании данного постановления, не входят ни в одну из городских программ жилищного строительства.

В судебном решении вполне обоснованно сделан вывод о том, что общим условием применения указанных Федеральных законов является финансирование за счет средств государственного бюджета, поскольку их применение невозможно в случаях финансирования только за счет внебюджетных средств. Принцип обязательной оплаты работ, выполняемых для государственных нужд за счет средств государственного бюджета, содержится и в положениях параграфа 4 гл. 30, параграфа 5 гл. 37 Гражданского кодекса РФ.

2. Оценивая правомерность решения антимонопольного органа, суд должен был учесть следующее.

Правительство г. Москвы, определив в своем акте квартал города, подлежащий застройке с привлечением средств инвесторов, установив этапы и сроки осуществления строительных работ (п. 1 постановления «О застройке квартала…»), должно было обеспечить равные условия доступа хозяйствующих субъектов к реализации застройки. Однако п. 2 постановления была определена одна коммерческая организация, которой было предоставлено право осуществлять и привлекать инвестиции, а также выполнять функции генерального подрядчика на указанной территории. Кроме того, действующий Генеральный договор, заключенный между префектурой ЮЗАО г. Москвы и ЗАО «СУ-155», предоставил данному хозяйственному субъекту право согласовывать все строительство на территории квартала. Этим положением правительство г. Москвы предоставило одному участнику рынка жилищного строительства г. Москвы — ЗАО «СУ-155» преимущественное право в предпринимательской деятельности, лишив возможности иных участников рынка участвовать в застройке квартала, создав в отношении их дискриминационные условия деятельности.

Согласно основным началам гражданского законодательства (ст. 1 ГК РФ) участники гражданских правоотношений равны между собой. С принятием п. 2 постановления правительства г. Москвы равенство между участниками рынка было нарушено: проведение органом исполнительной власти конкурса обеспечило бы соблюдение прав потенциальных исполнителей работ по застройке территории квартала.

Согласно ст. 7 Закона о конкуренции органу исполнительной власти субъекта Федерации запрещено принимать акты, создающие дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты имеют либо могут иметь результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту льготы, ставящие его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке того же товара.

3. Суд в своем решении указал, что постановление правительства г. Москвы является основанием для новой застройки квартала города, поскольку доля жилой площади субъекта Федерации будет направлена на переселение граждан (п. 6.1 постановления), а также что правительство г. Москвы в силу Закона г. Москвы от 26 мая 1997 г. N 5 «О Правительстве Москвы» осуществляет правовое регулирование градостроительной деятельности, формирует строительные программы в области комплексной застройки города жилыми домами, объектами социального и производственного назначения. Акт субъекта Федерации со ссылкой на преамбулу постановления (цель принятия акта — в частности, обеспечение комплексного подхода к строительству и благоустройству территории квартала города) был признан взаимосвязанным с Генеральным договором, заключенным между префектурой ЮЗАО г. Москвы и ЗАО «СУ-155».

Одним из оснований принятия решения суда первой и постановления апелляционной инстанций, кроме нормы ст. 7 Закона о конкуренции и норм АПК РФ, являлись нормы гражданского законодательства — ст. ст. 11, 12, 13 ГК РФ. При этом заявитель — правительство г. Москвы указал, что решение антимонопольного органа нарушает его права и законные интересы как органа, обладающего распорядительными функциями в сфере экономической деятельности. Поскольку ЗАО «СУ-155» было привлечено к делу в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, можно сделать вывод, что суд признал нарушенными права органа исполнительной власти субъекта Федерации как участника гражданских правоотношений.

В рассматриваемом деле подход суда к содержанию подлежащих защите прав органа исполнительной власти — прав, связанных с осуществлением властных полномочий, и, одновременно, прав участника гражданских правоотношений — вызывает сомнение.

В связи с тем что субъект Федерации участвует в гражданских правоотношениях на равных с иными участниками этих отношений (ст. 124 ГК РФ), орган исполнительной власти субъекта Федерации, действующий от имени публичного образования, не может использовать свои властные полномочия при реализации гражданских прав.

——————————————————————