ГАРАНТИИ ВЫПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ СВОИХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ ЖИЛЬЕМ КАК ФАКТОР ОБЕСПЕЧЕНИЯ БОЕСПОСОБНОСТИ ВОИНСКИХ ЧАСТЕЙ
А. В. МОЛОДЫХ
Молодых А. В., полковник юстиции, доцент кафедры гражданского права Военного университета.
Публичный характер обязанностей, возложенных на военнослужащих, а также необходимость соблюдения такого конституционного принципа, как обеспечение баланса частных и публичных интересов, требуют того, чтобы составной частью правового статуса военнослужащих явилось право на гарантированное получение социальных гарантий, включающих, в частности, и гарантированное своевременное обеспечение указанной категории граждан жилыми помещениями. Статус военнослужащих, определяемый как совокупность прав и свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности указанных граждан (п. 1 ст. 1 Федерального закона «О статусе военнослужащих»), включает и право военнослужащего на обеспечение его и членов его семьи жилищем (ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). Статья 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», довольно подробно регламентирующая право названной выше категории граждан на жилище, за период своего «существования» (с 1993 г. по настоящее время) претерпевала неоднократные изменения, и причем не в лучшую сторону для военнослужащих и членов их семей. Об этом свидетельствует проводимая с 1998 г. законодательная политика в жилищной сфере относительно военнослужащих и членов их семей, которая вряд ли добавит оптимизма последним и, что самое важное, может вообще привести к утрате доверия и уважения как к закону, так и к представительному органу государственной власти и к государству в целом. Данный вывод автора обосновывается нижеприведенным анализом правомочий военнослужащего и членов его семьи по реализации права на жилище, гарантированного государством при заключении гражданином контракта о прохождении военной службы с соответствующим федеральным органом исполнительной власти. При этом автор исходит из двух критериев оценки законодательства о статусе военнослужащих, среди которых первым является правомерность и справедливость вносимых в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» изменений, а вторым — гарантированность исполнения государством взятых на себя публично-правовых обязательств. С учетом изложенного, исходя из первого критерия, следует отметить следующее. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Закон РФ от 22.01.1993 N 4338-1 «О статусе военнослужащих» утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27.05.1998 N 76-ФЗ. —————————————————————— Упомянутые выше правомочия военнослужащего, а также корреспондирующие им обязанности составляют содержание права военнослужащего на жилище, одной из составляющей которого с 1993 г. по 1 января 1998 г. признавалось <*> право каждого военнослужащего, проходящего службу по контракту, по истечении первых пяти лет военной службы (не считая времени обучения в военных образовательных учреждениях профессионального образования) на предоставление ему и членам его семьи жилого помещения для постоянного проживания за счет государственного или муниципального жилищного фонда (п. 1 ст. 15 Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих» от 22 января 1993 г. N 4338-1). ——————————— <*> Автором приведены наиболее существенные права военнослужащих на жилище, которые в период с 1998 по 2005 гг. были исключены законодателем из Федерального закона «О статусе военнослужащих».
С 1 января 1998 г. во время прохождения военной службы по контракту правом на предоставление жилых помещений для постоянного проживания за счет государственного или муниципального жилищного фонда стали обладать только военнослужащие, заключившие первый контракт до 1 января 1998 г. (п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ). С 1 января 2005 г. уже всем военнослужащим, независимо от продолжительности военной службы, во время ее прохождения предоставляются только служебные жилые помещения (ст. 100 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ). Таким образом: — во-первых, с 1 января 1998 г. из числа военнослужащих, которые после пяти лет службы ранее приобретали право на получение постоянного жилья, были необоснованно исключены курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования, заключившие первый контракт, еще будучи в таких учреждениях; — во-вторых, с 1 января 2005 г. все военнослужащие, в том числе и заключившие первый контракт до 1 января 1998 г., в период прохождения военной службы вообще не обеспечиваются постоянным жильем, за исключением подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 г. В качестве второй составляющей права военнослужащих на жилище до 28 июля 2004 г. было закреплено право последних на предоставление им жилья исключительно по месту прохождения военной службы (п. 1 ст. 15 Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих»; п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). Это право неоднократно обеспечивалось вынесением судебных постановлений высшими судебными инстанциями <*>. ——————————— <*> См., например: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 1998 г.; Определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 7 апреля 1998 г.
Вместе с тем, несмотря на дискриминационный характер принимаемого решения, законодатель, неоправданно ущемляя жилищные права военнослужащих по сравнению с гражданским населением, с 28 июля 2004 г. установил правило, согласно которому военнослужащие обеспечиваются жилищем не только по месту прохождения военной службы, но и в других близлежащих населенных пунктах. Справедливости ради следует заметить, что такое предоставление жилья в данном случае обусловлено отсутствием возможности предоставить военнослужащим жилые помещения в населенных пунктах, где они проходят службу. Однако при внесении указанного изменения законодатель не учитывал важнейшие факторы, которые могут повлечь не только злоупотребления в отношении военнослужащих со стороны должностных лиц органов военного управления, но и подрыв боевой готовности воинских частей. В частности, с введением в действие указанного изменения в законодательство возникают вопросы, решение которых напрямую зависит исключительно от усмотрения должностных лиц органов военного управления без какой-либо правовой регламентации. Так, непонятно (с точки зрения права), кто принимает решение о месте расположения близлежащего населенного пункта, на каком удалении он должен находиться от места прохождения военной службы, кому из военнослужащих и на каком удалении от воинской части будет предоставляться жилье, каким образом военнослужащий в целях выполнения возложенных на него обязанностей должен будет своевременно прибывать в воинскую часть по боевой тревоге? Поскольку в связи с вышеуказанным изменением в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» возникает достаточно много вопросов, ограничиваясь вышеперечисленными, необходимо лишь добавить, что рассматриваемые изменения в законодательстве связаны, прежде всего, с невозможностью со стороны государства выполнить свои обязательства перед военнослужащими в тех населенных пунктах, где привлекательны инфраструктура и перспектива строительства жилья для предпринимательских целей (а попросту — где предоставляется возможность заинтересованным лицам извлекать сверхприбыль, выгодно продавая построенное жилье). При этом необходимо учитывать также и такой скрытый фактор, обеспечивающий безбедную жизнь недобросовестным чиновникам, как произвольность и бесконтрольность относительно принимаемых решений по вопросу о том, кому из военнослужащих и на каком расстоянии предоставлять имеющееся жилье (ведь очередь признанных нуждающимися в получении жилья довольно подвижна). К сожалению, разрешение приведенных выше вопросов законодатель оставил вне рамок правового поля. В качестве третьей составляющей права военнослужащих на жилище до 1 января 2005 г. было закреплено право последних на получение по месту военной службы субсидии в виде безвозмездной финансовой помощи от 75 до 100% стоимости приобретаемых военнослужащими на праве собственности жилых помещений (п. 7 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ с 1 января 2005 г. был признан утратившим силу п. 7 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», предоставлявший возможность получения вышеуказанной субсидии. Причем исключение данного правила было произведено законодателем вопреки позиции Конституционного Суда Российской Федерации <*>, согласно которой изменение законодателем ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, в частности, по вопросам социального обеспечения военнослужащих. Это, как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации, как и точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе решений правоприменителей, включая суды, необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т. е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. Данная правовая позиция, по утверждению Конституционного Суда Российской Федерации, носит общий характер и должна учитываться федеральным законодателем. ——————————— <*> См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» от 23 апреля 2004 г. N 9-П (Российская газета. 2004. 28 апреля).
Кроме того, важное значение имеет обращение внимания со стороны Конституционного Суда Российской Федерации на то обстоятельство, что Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. При этом, как разъясняет Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель вправе приостановить на соответствующий бюджетный год предоставление какой-либо льготы (выплату предусмотренной абз. 2 п. 14 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» ежемесячной денежной компенсации гражданам, увольняющимся с военной службы и нуждающимся в улучшении жилищных условий), только предусмотрев надлежащий механизм соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться. В противном случае следует считать, что государство в лице уполномоченных органов государственной власти не выполняет соответствующих публично-правовых обязательств по исполнению условий контракта, закрепленных в нем в силу закона и породивших право граждан, обладающих статусом военнослужащих, на получение предусмотренных законом компенсаций, что, в свою очередь, в нарушение ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации приводит к несоразмерному ограничению трудовых, жилищных и имущественных прав, закрепленных ее ст. 35 (ч. ч. 2 и 3), ст. 37 (ч. ч. 1 и 3), ст. 40 (ч. ч. 1 и 3), ст. 45 (ч. 1) и ст. 59 (ч. ч. 1 и 2). Таким образом, если изменения, вносимые в законодательство, отменяют ранее предусмотренные права граждан, обладающих статусом военнослужащих, без равноценной компенсации и без определения правового механизма соответствующего возмещения, такого рода изменения по существу означают, что государство в нарушение ст. ст. 59 и 37 Конституции Российской Федерации в одностороннем порядке отказалось от своих обязательств, возникших в конкретных правоотношениях из ранее действовавшего регулирования и правоприменительных актов, которыми, в частности, решались вопросы обеспечения вышеуказанной категории граждан жилыми помещениями. Вышеприведенная позиция Конституционного Суда Российской Федерации безусловно должна была учитываться при внесении изменений в законодательство о статусе военнослужащих, в том числе относительно права последних на жилище, приобретенное ими до внесения соответствующих изменений. К сожалению, законодатель не только не воспринял позицию конституционного государственного органа, призванного разрешать вопросы соответствия законов Конституции Российской Федерации, но и, игнорируя правовой статус военнослужащих в целом и значение выполняемых ими задач, не пытается исправить существующее сегодня тяжелое положение, связанное с обеспечением военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями. В частности, исходя из второго критерия, определенного автором как гарантированность исполнения государством взятых на себя публично-правовых обязательств, следует признать, что, несмотря на декларирование государством гарантий по предоставлению военнослужащим жилых помещений (ст. ст. 1, 3, 4 и 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»), никто из военнослужащих, как усматривается из вышеизложенного, не «застрахован» от одностороннего отказа со стороны того же государства от выполнения своих обязательств перед военнослужащим, возникших при заключении последним соответствующего контракта. Такая безответственность государства связана с отсутствием реальных гарантий у военнослужащего восстановить нарушенное право, поскольку за невыполнение государством своих обязательств не предусмотрены конкретные санкции ни для должностных лиц, уполномоченных принимать меры по реализации прав военнослужащих, ни в отношении государства в целом. Отсутствует взаимный баланс прав и обязанностей между военнослужащим и федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба. Так, например, за халатное исполнение военнослужащим своих должностных обязанностей предусмотрены различные санкции в отношении последнего в Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил Российской Федерации вплоть до досрочного увольнения в запас. За ущерб, причиненный при исполнении обязанностей военной службы имуществу, находящемуся в федеральной собственности и закрепленному за воинскими частями, в отношении военнослужащего предусмотрена конкретная материальная ответственность (Федеральный закон «О материальной ответственности военнослужащих» от 12 июля 1999 г. N 161-ФЗ). Анализируя приведенные нормативные акты, можно сделать вывод о том, что за нарушение условий контракта, включающего обязанности военнослужащего, последний может быть привлечен к конкретной ответственности, неся при этом в том числе и материальные потери. Что же касается государства, одной из функций которого является социальная защита военнослужащих, предусматривающая, в частности, реализацию прав последних на жилище (п. п. 2 и 4 ст. 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих»), действующим законодательством не установлена какая-либо конкретная ответственность за невыполнение федеральным органом исполнительной власти и государством в целом тех условий контракта о прохождении военной службы, которые были предусмотрены как в момент его заключения военнослужащим, так и в последующем. Вместе с тем согласно общему правовому принципу справедливости правам всегда корреспондируют соответствующие обязанности, невыполнение которых должно влечь ответственность, позволяющую исправному контрагенту либо восстановить свое право, либо принудить неисправного контрагента выполнить свои обязательства надлежащим образом. В противном случае будет иметь место произвол, порождающий бесправие и неоправданное ограничение прав одной стороны в угоду другой. Таким образом, с учетом вышеизложенного, в целях: а) исключения произвольного и неоправданного изменения законодательства, действующего на момент заключения военнослужащим и соответствующим федеральным органом исполнительной власти контракта о прохождении военной службы; б) обеспечения реальных гарантий исполнения государством взятых на себя обязательств по реализации военнослужащими предоставленных им законом прав, в том числе права на жилище, необходимо именно на законодательном уровне установить конкретную ответственность должностных лиц за реализацию прав военнослужащих и ответственность государства за невыполнение условий контракта о прохождении военной службы. В частности, например, для установления фактического паритета взаимных прав и обязанностей (соблюдения принципа справедливости) между военнослужащим и соответствующим федеральным органом исполнительной власти (в субсидиарном порядке — и государством) целесообразно было бы распространить действие норм гражданского права на правоотношения, складывающиеся между указанными субъектами относительно прав военнослужащего, предусмотренных Федеральным законом «О статусе военнослужащих». При этом, безусловно, нормы гражданского права ни в коей мере не должны затрагивать отношения, связанные с выполнением военнослужащими непосредственно обязанностей военной службы в соответствии с требованиями ст. ст. 26 и 27 Федерального закона «О статусе военнослужащих». В противном случае (т. е. при отсутствии конкретной ответственности, позволяющей военнослужащим восстановить свое нарушенное право в полном объеме) следует признать, что государство никогда не будет стремиться к выполнению взятых на себя обязательств по отношению к военнослужащим. В заключение хотелось бы отметить, что права, предусмотренные Федеральным законом «О статусе военнослужащих», — это не «подачки с барского плеча», а установленные с учетом особого характера обязанностей, возложенных на военнослужащих, социальные гарантии и компенсации. Заключая контракт о прохождении военной службы, гражданин предполагает, что все предусмотренные на момент заключения соответствующего контракта Федеральным законом «О статусе военнослужащих» социальные гарантии и компенсации, включающие в том числе и право на жилище, будут безоговорочно соблюдаться и исполняться государством под «страхом» наступления гражданско-правовой ответственности. В противном случае «борьба» военнослужащего на два фронта (с одной стороны, по «выбиванию» льгот и реализации предоставленных законом прав, предусмотренных Федеральным законом «О статусе военнослужащих», и с другой — по выполнению надлежащим образом возложенных на него служебных обязанностей) вряд ли принесет тот результат, которого ждет от военнослужащих общество.
