О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЗАСТРОЙЩИКАМ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПОД СТРОИТЕЛЬСТВО
О. Г. ЕРШОВ
Ершов Олег Геннадьевич Старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России. Кандидат юридических наук. Специалист в области частного права. В настоящее время занимается исследованием проблем правового регулирования отношений в строительстве. Родился 15 октября 1977 г. в Омске. Автор более двадцати научных работ по проблемам правового регулирования отношений в строительстве.
Введение в действие Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» <1> обеспечило качественно иной уровень правового регулирования отношений, связанных с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства. ——————————— <1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 40; 2006. N 30. Ст. 3287; 2006. N 43. Ст. 4412.
Вместе с тем в процессе правоприменения возникают проблемы, связанные, прежде всего, с предоставлением застройщикам земельных участков. Требования действующего законодательства таковы, что застройщик вправе привлекать денежные средства участников долевого строительства только после государственной регистрации права собственности на земельный участок, предоставленный для строительства или договора аренды такого земельного участка. В противном случае участник долевого строительства вправе требовать от застройщика возврата переданных ранее денежных средств. Более того, застройщик может быть привлечен к имущественной ответственности в виде возмещения убытков, а также к уплате процентов за неправомерное пользование денежными средствами. Отношения, связанные с предоставлением застройщикам земельных участков под строительство, возникают до заключения договора участия в долевом строительстве и носят организационный характер. Несмотря на изменение градостроительного и земельного законодательства, правовое регулирование этих отношений нельзя признать эффективным, что подтверждается материалами судебно-арбитражной практики. ЗАО «Монаб» обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском к Правительству г. Москвы, Комитету г. Москвы по организации и проведению конкурсов и аукционов и ООО «СТ Девелопмент» о признании недействительным решения конкурсной комиссии по выбору девелопера-инвестора по реализации инвестиционного проекта строительства комплекса зданий на месте гостиницы «Россия». На основании проведенного конкурса здание гостиницы подлежало сносу. Следовательно, земельный участок, на котором была расположена гостиница, переходил в категорию незастроенных участков. В нарушение норм земельного законодательства торги при продаже земельного участка под строительство нового комплекса конкурсной документацией не предусматривались. Допущенные нарушения закона создают условия для приобретения девелопером-инвестором застроенного на условиях конкурса земельного участка в собственность или аренду по правилам п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ в обход установленного законом порядка предоставления земельных участков для строительства <2>. ——————————— <2> Постановление Президиума ВАС РФ от 24 октября 2004 г. N 16916/05 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 12.
Анализ этого судебного постановления позволяет сделать вывод о том, что проведение конкурса на снос и строительство нового здания предполагает и решение вопроса о соответствующем правовом регулировании земельных отношений. В основном речь идет о земельных отношениях, связанных с порядком предоставления земельных участков, а именно проведением торгов, подготовкой землеустроительных документов и др. Проведем анализ некоторых положений земельного законодательства и выделим проблемы применения норм в регулировании отношений по предоставлению застройщикам земельных участков под строительство. Вызывает сомнение ситуация, связанная с договором аренды земельного участка, переданного застройщику под строительство. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» застройщиком может быть только юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы. Практика показывает, что многие застройщики не имеют достаточной материально-технической базы для того, чтобы начать строительство. Выигрывая торги в форме аукциона на право заключения договора аренды земельного участка и подписывая при этом все необходимые документы, они, став арендаторами, предлагают свои права по заключенному договору аренды земельного участка другим застройщикам. В соответствии с действующим земельным законодательством арендатор земельного участка, предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства, имеет право в пределах срока действия договора аренды передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Права арендатора-застройщика на пользование выделенным под строительство земельным участком отчуждаются на возмездной основе, что приводит к перемене лиц в обязательстве. Арендодатель земельного участка в лице органов местного самоуправления или органов государственной власти не препятствует изменению должника, поскольку их интерес в обязательстве обусловлен лишь возможностью взимания со стороны арендной платы. Очевидно, что при таком подходе законодателя земельные участки становятся предметом возмездных предпринимательских сделок, по которым происходит изменение субъектного состава в обязательстве в ущерб интересам лиц, вкладывающим денежные средства в долевое строительство объектов недвижимости. На рынке появляется множество посредников, которые, не имея фактической заинтересованности в строительстве, получают прибыль лишь от продажи имущественного права пользования земельными участками, предоставленными в аренду. Это неизбежно ведет к необоснованному увеличению цены на вновь создаваемые объекты долевого строительства. Представляется, что решение проблемы посредников на этапе предоставления застройщикам земельных участков может осуществляться по следующим направлениям. Во-первых, могут быть внесены изменения в земельное законодательство, которые исключают возможность передачи прав и обязанностей на земельный участок, предоставленный застройщикам в аренду под строительство. Однако введение таких поправок не совсем вписывается в концепцию рыночных отношений, предусматривающую оборот земельных участков. Императивные предписания не способствуют инициативе хозяйствующих субъектов. Введение условия, при котором органы местного самоуправления должны давать согласие на замену арендатора, также не позволяет эффективно решить проблему, поскольку выдача разрешения сама по себе не связана с возможностью осуществления застройщиком строительства. Во-вторых, могут быть пересмотрены требования, предъявляемые к фигуре самого застройщика. И отказ государства от лицензирования строительной деятельности здесь выглядит явно преждевременным. Обязательное получение лицензии является некоторым препятствием на пути застройщиков, которые выступают посредниками при отведении земельных участков под строительство. В частности, существуют обязательные требования, предъявляемые к квалификации участников строительного производства. Лицензирующие органы осуществляют контроль за профессиональной деятельностью строителей. С одной стороны, выдача лицензии напрямую не зависит от наличия необходимой материально-технической базы застройщика. С другой — выдача лицензии обусловлена императивными методами правового регулирования отношений, что в условиях рыночной экономики не столь эффективно. Как показывает практика, сегодня существуют десятки лицензированных строительных фирм, через которые на основе заключенных с ними договоров субподряда другие строительные организации «обналичивают» денежные суммы, уклоняясь таким образом от налогообложения. К сожалению, кроме обязательной лицензии ничто не сдерживает строительные организации, которые не ставят перед собой цель осуществлять строительство, участвовать в торгах по предоставлению земельных участков в аренду. Видимо, решение проблемы посредников при предоставлении земельных участков в аренду для комплексного строительства необходимо искать и рассматривать в иной плоскости. С одной стороны, здесь изначально должны быть четко определены пределы участия государства и органов местного самоуправления в правовом регулировании складывающихся земельных отношений. С другой — целесообразно изменить требования, предъявляемые к застройщикам. Но эти изменения, на наш взгляд, не должны быть связаны с совершенствованием системы «административных» предписаний. Заслуживает внимание направление, по которому происходит разработка правовых норм о саморегулируемых организациях застройщиков. Эти организации в условиях рынка могут самостоятельно определять требования, предъявляемые к фигуре застройщика, например, к размеру уставного капитала, обязательному страхованию ответственности при осуществлении строительства и т. д. Такой подход позволяет устранить с рынка неконкурентоспособных застройщиков и избавиться от посредников при предоставлении земельных участков под строительство. Для избежания образования монополии на рынке разработка этого направления должна происходить совместно с совершенствованием антимонопольного законодательства, которое предполагает разработку принципов регулирования отношений, формирующих пределы участия государства. Необходимо обратить внимание, что у застройщиков, которые все же намерены после предоставления им земельных участков осуществлять строительство, возникает не меньше проблем, связанных с участием в торгах по приобретению земельных участков в собственность или права на заключение договора аренды земельного участка. Следует учитывать, что земельный участок представляет собой часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном законом порядке. В соответствии со ст. 30 Земельного кодекса РФ <3> земельные участки для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются с проведением работ по их формированию либо без предварительного согласования, либо с предварительным согласованием мест размещения объекта строительства. ——————————— <3> Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15, 17; N 10. Ст. 763; N 30 (ч. II). Ст. 3122, 3128; 2006. N 1. Ст. 17; N 17 (ч. 1). Ст. 1782; N 23. Ст. 2380; N 27. Ст. 2880, 2881; N 31 (ч. 1). Ст. 3453; N 43. Ст. 4412; N 50. Ст. 5279, 5282; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 24.
Независимо от того, на каких условиях предоставляется земельный участок, возникает необходимость проведения работ по его формированию с проведением землеустроительных работ и внесению о нем информации в государственный земельный кадастр. Землеустройство проводится по инициативе органов государственной власти, местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей и землевладельцев. Проблема заключается в том, что большинство земельных участков еще не сформированы и, соответственно, сведения о них не внесены в государственный земельный кадастр. Застройщик обращается в органы местного самоуправления или в иные компетентные органы с заявлением о выборе земельного участка под строительство, ему дают согласие, но предлагают за свой счет сделать все необходимые землеустроительные документы. Подготовив пакет документов, застройщик вновь обращается с заявлением о предоставлении земельного участка, однако ему отказывают, указывая на то, что отчуждение сформированного таким образом земельного участка допускается только через процедуру торгов в форме конкурса или аукциона. Имея свободные денежные средства, застройщик может выиграть аукцион, но впоследствии это неизбежно приведет к необоснованному увеличению цены за объект долевого строительства на величину денежной суммы, потраченной при формировании земельного участка и подготовке землеустроительных документов. Если торги по предоставлению земельных участков под строительство проводятся в форме конкурса, застройщик, который за свой счет подготовил необходимые землеустроительные документы, рискует их не выиграть, поскольку победителем конкурса признается лицо, предложившее лучшие условия. Лучшие условия, как правило, предлагают те застройщики, которые «контактируют» с органами, в чьей компетенции находится решение вопроса о проведении торгов по предоставлению земельных участков под строительство. Основная причина сложившейся ситуации заключается в том, что работы по формированию землеустроительных документов и земельного кадастра осуществляются в нарушение действующего земельного законодательства за счет застройщиков, которые не являются собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами или арендаторами. Как отмечалось ранее, возникновению проблем в правовом регулировании земельных отношений способствует и несовершенство процедуры проведения торгов. Например, проведение торгов по предоставлению земельных участков под строительство происходит независимо от процедуры торгов по выбору застройщика. Представляется, что в земельное законодательство могут быть внесены изменения, связанные с введением дополнительной нормы, предусматривающей проведение торгов по предоставлению земельного участка под строительство одновременно с конкурсом по выбору застройщика, если выбор застройщика необходим в случаях, предусмотренных законом, например, при строительстве объектов для государственных или муниципальных нужд. Проблемы возникают и при предоставлении застройщикам земельного участка с предварительным согласованием места нахождения будущего объекта недвижимости. Хотя процедура торгов здесь законом не предусмотрена, но аналогичным образом требуются документы государственного земельного кадастра, а также землеустройства. Последние, как правило, разрабатываются за счет средств застройщика. Обращает также на себя внимание сложная процедура согласования, которая ложится на плечи застройщика: необходимо собрать десятки подписей со стороны различных организаций и ведомств, на что уходит в среднем не менее года. Это не увязывается с темпами роста инфляции, и застройщики при формировании цены на строительную продукцию вынуждены изначально закладывать большую стоимость возводимых в будущем объектов недвижимости. Полагаем, что здесь необходимо в земельное и градостроительное законодательство внести дополнения в части, касающейся обязанности проводить согласование места размещения будущего объекта строительства не за счет застройщика, а возложить эту обязанность на органы государственной власти или местного самоуправления, предварительно определившись с их компетенцией. Целесообразно также упростить процедуру получения разрешения на строительство. Например, в соответствии с ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ <4> для получения разрешения застройщику необходимо представить правоустанавливающие документы на земельный участок и градостроительный план земельного участка. Это позволяет сделать вывод о том, что отведение земельного участка под строительство предшествует выдаче разрешения на проведение строительных работ. Здесь в градостроительное и земельное законодательство могут быть внесены изменения, которые позволили бы застройщику представлять изначально в один орган весь пакет необходимых документов, связанных и с получением разрешения на строительство, и с предоставлением земельного участка. Отказ в согласовании со стороны соответствующего органа возможен тогда, когда представленные застройщиком документы не соответствуют, например, правилам землепользования и застройки или градостроительным регламентам. ——————————— <4> Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; N 30 (ч. II). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 10, 21; N 23. Ст. 2380; N 31 (ч. 1). Ст. 3442; N 50. Ст. 5279; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21.
Результаты анализа некоторых аспектов правового регулирования отношений, связанных с предоставлением застройщикам земельных участков под строительство, позволяют сделать вывод о необходимости дальнейшего реформирования законодательства в этой области. Полагаем, такое реформирование особенно необходимо для реализации национальных проектов о доступном жилье и др. Представляется, что высказанные суждения не останутся без внимания и станут поводом для исследований этой проблематики.
