О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ СОЦИАЛЬНЫХ ГАРАНТИЙ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ МАЛОИМУЩИХ ГРАЖДАН
А. Б. РЫЖОВ
Рыжов А. Б., консультант аппарата комитета Законодательного Собрания Нижегородской области по жилищной политике и градостроительству.
Часть 3 статьи 40 Конституции РФ устанавливает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Частью 2 статьи 49 ЖК РФ предусмотрено, что малоимущим гражданам, признанным по установленным ЖК РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, жилые помещения муниципального жилищного фонда найма предоставляются в определенном ЖК РФ порядке. Малоимущими гражданами являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. Согласно пункту 3 статьи 13 ЖК РФ установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда относится к компетенции органов государственной власти субъекта РФ в области жилищных отношений. Согласно пунктам 2, 3 и 5 статьи 14 ЖК РФ установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда отнесены к компетенции органов местного самоуправления. На реализацию ЖК РФ направлены Закон Нижегородской области от 16 ноября 2005 года N 181-З «О порядке признания граждан малоимущими в целях принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях муниципального жилищного фонда, предоставляемых по договорам социального найма» и Закон Нижегородской области от 16 ноября 2005 года N 179-З «О порядке ведения органами местного самоуправления городских округов и поселений Нижегородской области учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма». Согласно статье 5 Закона Нижегородской области от 16 ноября 2005 года N 181-З гражданин и члены его семьи признаются малоимущими при условии, когда (Д x N — К x ПМ) x 10 + Си < N x Ц x Н, где: Д — доход, приходящийся на каждого члена семьи, рассчитанный в порядке, установленном настоящим Законом; N — количество членов семьи; 10 — количество лет накоплений денежных средств на приобретение жилого помещения; К — установленный нормативным правовым актом органа местного самоуправления коэффициент к сумме величин прожиточных минимумов членов семьи; ПМ — сумма величин прожиточных минимумов членов семьи за год, предшествующий месяцу подачи заявления, с учетом коэффициентов, разработанных с учетом особенностей социально-экономического положения населения в муниципальном образовании по социально-демографическим группам; Си — стоимость имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, рассчитанная в порядке, установленном данным Законом; Ц — средняя рыночная стоимость одного квадратного метра общей площади жилого помещения, соответствующей средним условиям муниципального образования в части состояния жилого помещения и обеспеченности коммунальными услугами; Н — норма предоставления жилого помещения по договору социального найма. Используя данные территориального органа федеральной службы государственной статистики по Нижегородской области о распределении населения области по размеру среднедушевого денежного дохода на начало 2007 года, можно составить график (рисунок 1):
Рисунок 1. Распределение населения области, тыс. человек, по размеру среднедушевого денежного дохода (интервалы дохода указаны в рублях)
Рисунок не приводится.
Рассчитываемый в соответствии с Законом Нижегородской области от 16 ноября 2005 года N 181-З порог дохода для признания гражданина малоимущим составляет, при отсутствии у него налогооблагаемого имущества, 3500 — 5500 рублей в зависимости от устанавливаемых органами местного самоуправления коэффициентов и величины прожиточного минимума, определенной для соответствующей демографической группы. Учитывая, что кривая распределения по доходам, изображенная на рисунке 1, является плавной, следует признать, что предусмотренный ЖК РФ пороговый уровень дохода для признания гражданина малоимущим в принципе не может быть определен достаточно объективно. В целях создания дополнительных гарантий реализации права малоимущих и иных установленных законом категорий граждан на жилище Правительством Нижегородской области принято Постановление от 22 декабря 2006 года N 430 «О формировании и ведении сводного Реестра учета граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях, по Нижегородской области», которым на Министерство жилищной политики и жилищного фонда Нижегородской области возлагаются полномочия по ведению сводного Реестра граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях, по Нижегородской области, утвержден порядок формирования и ведения соответствующего Реестра, предусмотрено обеспечение свободного доступа к сводному Реестру учета граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях, по Нижегородской области путем размещения его на сайте Правительства Нижегородской области и своевременного предоставления необходимой информации по письменному обращению указанных в Реестре граждан. Согласно части 2 статьи 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 года в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанные граждане снимаются с данного учета по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 3 — 6 части 1 статьи 56 ЖК РФ, а также в случае утраты ими оснований, которые до введения в действие ЖК РФ давали им право на получение жилых помещений по договорам социального найма. Указанным гражданам предоставляются жилые помещения в порядке, предусмотренном ЖК РФ, с учетом положений данной части. В настоящее время в Нижегородской области очередь на получение жилых помещений по договорам социального найма состоит в основном не из лиц, признанных малоимущими, а из лиц, принятых на учет до 1 марта 2005 года. Число семей, состоящих на учете на конец 2005 года в качестве нуждающихся в жилых помещениях, составляло 84478. При этом удельный вес семей, получивших жилье, в числе семей, состоявших на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, указан в таблице 1.
Таблица 1
Удельный вес семей, получивших жилье в 2005 году, в % от числа семей, состоявших на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях
Нижний Новгород 2,00 Краснобаковский 4,80
Арзамас 0,70 Краснооктябрьский 0,50
Дзержинск 2,10 Кстовский 8,90
Ардатовский 3,70 Кулебакский 4,40
Арзамасский 21,10 Лукояновский 3,30
Балахнинский 0,50 Лысковский 17,10
Богородский 3,30 Навашинский 9,80
Большеболдинский 0,40 Павловский 0,40
Большемурашкинский 3,10 Первомайский 6,60
Борский 1,80 Перевозский 7,80
Бутурлинский 8,30 Пильнинский 18,60
Вадский 6,60 Починковский 2,40
Варнавинский 4,50 Семеновский 2,00
Вачский 9,40 Сергачский 5,30
Ветлужский 7,80 Сеченовский 24,60
Вознесенский 2,10 Сокольский 5,80
Володарский 13,30 Сосновский 6,60
Воротынский 6,30 Спасский 8,40
Воскресенский 0,00 Тонкинский 4,90
Выксунский 3,10 Тоншаевский 9,80
Гагинский 23,90 Уренский 1,80
Городецкий 5,10 Чкаловский 2,40
Дальнеконстантиновский 0,70 Шарангский 19,20
Дивеевский 11,20 Шатковский 10,20
Княгининский 34,90 Шахунский 6,70
Ковернинский 4,70 В среднем по области 2,60
Экстраполируя приведенные в таблице 1 данные, можно получить оценки сроков прохождения очереди в различных муниципальных образованиях в Нижегородской области: от 3 до 200 лет. Постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 16 марта 2005 года N 14 «Об установлении учетной нормы и нормы предоставления жилого помещения в городе Нижнем Новгороде» на основании статьи 50 ЖК РФ установлены на территории города Нижнего Новгорода: учетная норма площади жилого помещения в целях принятия на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях — в размере 10 кв. метров общей площади жилого помещения на одного человека для проживающих в отдельных квартирах (доме) и 12 кв. метров общей площади жилого помещения на одного человека для проживающих в коммунальных квартирах; норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма — в размере 13 кв. метров общей площади жилого помещения на одного человека. Для сравнения можно указать, что согласно статье 8 Закона города Москвы от 11 марта 1998 года N 6 «Основы жилищной политики города Москвы» норма предоставления жилых помещений в жилищном фонде города Москвы составляет 18 квадратных метров общей площади на одного человека, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Гражданам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, и иным категориям граждан, предусмотренным федеральным законодательством, предоставляется дополнительная площадь в виде отдельной комнаты или в размере 18 квадратных метров общей площади, если иное не установлено федеральным законодательством. Из вышесказанного можно выделить следующие факты, свидетельствующие о неравенстве граждан в отношении прав, установленных частью 3 статьи 40 Конституции РФ: 1) в различных муниципальных образованиях существенным образом различаются темпы движения очереди, учетные нормы и нормы предоставления жилья; 2) денежные вклады, акции, облигации, иное не облагаемое налогами имущество, которое может быть использовано при покупке жилья в собственность либо его найме, не учитываются при признании граждан малоимущими в целях предоставления социального жилья. Реализация права малоимущих граждан и иных установленных законом категорий граждан на получение жилья бесплатно или за доступную плату замедляется тем, что (в связи с нормами части 2 статьи 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации») очереди на получение социального жилья в существенной части состоят не только из указанных в части 3 статьи 40 Конституции РФ граждан. Следует также отметить, что законами субъектов РФ предусмотрены существенно различающиеся между собой критерии признания граждан малоимущими <1>. ——————————— <1> См., например: Рыжов А. Б. О признании граждан малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в социальном жилье // Жилищное право. 2005. N 9. С. 2 — 9.
Экономический смысл социального жилья для очередника — это замена альтернативы платить по договору коммерческого найма, условно говоря, 10000 рублей в месяц, на право пользования квартирой по договору социального найма, условно, за 2000 рублей в месяц, за вычетом субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Лица, состоящие на учете на предоставление социального жилья, не являются самыми малоимущими. Существует значительное число настолько неадаптированных граждан, в частности бомжей, которые не в состоянии, например, собрать требуемые для признания их малоимущими документы. Так, согласно части 3 статьи 3 Закона Нижегородской области от 16 ноября 2005 года N 181-З с заявлением о признании малоимущим гражданин представляет: 1) документы, подтверждающие состав семьи заявителя (паспорт, иные документы, удостоверяющие личность и степень родства членов семьи; свидетельство о рождении (для несовершеннолетних), свидетельство о заключении (расторжении) брака, судебное решение о признании членом семьи, а также их копии; 2) справка о зарегистрированных лицах и лицах, снятых с регистрационного учета, но сохранивших право пользования жилым помещением, выдаваемая соответствующей организацией (жилищно-эксплуатационной организацией, жилищным или жилищно-строительным кооперативом и др.); для проживающих в жилом доме или его части — выписка из домовой книги; 3) документы, подтверждающие право пользования жилым помещением, занимаемым заявителем и членами его семьи (договор социального найма, ордер, решение о предоставлении жилого помещения и др.), а также их копии; 4) справка органов государственной регистрации о наличии или отсутствии недвижимого имущества на праве собственности, представляемая заявителем и каждым членом его семьи; 5) справки, подтверждающие получение в расчетном периоде доходов, учитываемых в целях признания граждан малоимущими в соответствии со статьей 7 данного Закона (для предпринимателей — налоговая декларация с отметкой налогового органа о принятии), представляемые заявителем и каждым членом его семьи; 6) выписка из трудовой книжки или иной документ, подтверждающий место работы дееспособных заявителя и членов его семьи, а также их копии; 7) документы органа технической инвентаризации либо налогового органа, подтверждающие инвентаризационную стоимость принадлежащего заявителю и членам его семьи недвижимого имущества; 8) копии технических паспортов транспортных средств, принадлежащих заявителю и членам его семьи. Очевидно, те же бомжи не в состоянии встать на учет на предоставление социального жилья, при том что они, несомненно, являются одной из наиболее малоимущих категорий. При обсуждении вопросов предоставления социального жилья, к сожалению, обычно не учитываются различия в качестве и благоустройстве, в цене жилых помещений в городе и на селе. Из социальной психологии <2> известно, что устойчивость социально-политической системы обусловлена степенью удовлетворенности людей, а именно если обусловливаемые обществом возможности получать желаемые разного рода материальные и психологические ценности (либо их социально приемлемые альтернативы) не воспринимаются как: ——————————— <2> Гарр Т. Р. Почему люди бунтуют / Пер. с англ. СПб.: Питер, 2005.
1) несправедливо низкие относительно ценностных возможностей членов других социальных групп либо своей группы; 2) убывающие относительно его прошлого; 3) убывающие относительно растущих ценностных возможностей членов других социальных групп. Жилье — важнейший ресурс для любого человека, и расширение (во всех смыслах) предоставления социального жилья должно быть крайне осторожным, так как сегодня: для получателей социального жилья — ценностные возможности не воспринимаются как несправедливо низкие относительно ценностных возможностей членов других социальных групп либо своей группы в силу равенства всех перед законом и принципа очередности в предоставлении социального жилья; для экономически активных людей — ценностные возможности не воспринимаются относительно растущих ценностных возможностей малоимущих в силу медленного движения очереди. Как отмечено в докладе о деятельности уполномоченного по правам человека в Нижегородской области за 2005 год <3>, ни федеральное законодательство, ни законодательство Нижегородской области не устанавливают гарантий реализации права граждан на улучшение жилищных условий. Это право граждан не подкреплено ни обязанностью органов государственной власти и местного самоуправления в определенный срок предоставить гражданину жилое помещение, ни обязанностью предусматривать в бюджетах соответствующего уровня минимальный размер расходов на указанные цели, ни иными гарантиями. ——————————— <3> http://www. government. nnov. ru/?id=19936.
Очевидный прогресс в данной сфере, достигнутый в Нижегородской области и в Российской Федерации за прошедшее время, тем не менее не позволяет сделать вывод о возможности отказаться от изменения стратегий государства в сфере предоставления социального жилья. Согласно части 1 статьи 7 Конституции РФ Российская Федерация — социальное государство. Однако содержание понятия «социальное государство», уровень предоставляемых социальных гарантий определяется консенсусом по данному вопросу, устанавливаемым в обществе: социальные блага, чтобы кому-то предоставить, нужно у кого-то сначала взять. В связи с отсутствием такого общественного согласия, тот факт, что очереди на социальное жилье двигаются чрезвычайно медленно, выглядит закономерным и, к сожалению, правильным. Сами факты предоставления 56 кв. метров социального жилья на двух очередников в Москве, то есть жилья по рыночной стоимости на 200 тысяч долларов, по мере распространения и осознания информации об этом вызывают в других регионах, а также на селе соответствующие раздражение и ожидания. При отсутствии в обществе консенсуса о размерах перераспределения ресурсов для реализации права на жилище лиц, недостаточно адаптировавшихся к условиям рыночной экономики, предусмотренная ЖК РФ децентрализация в принятии решений (касающихся учетной нормы и нормы предоставления, оснований признания малоимущими, ведения учета граждан, формирования жилищного фонда социального использования) выглядит с политической точки зрения абсолютно верным решением. Для сохранения стабильности в обществе при современном состоянии нормативной правовой базы очередь должна двигаться очень медленно. Для принятия принципиального политического решения о масштабном финансировании из федерального бюджета предоставления социального жилья необходимо сформировать стратегию реализации части 3 статьи 40 Конституции РФ, обеспечивающую доказуемое превышение политических выгод от ее реализации над ее политическими минусами. Технология построения такой стратегии <4> упрощенно может выглядеть следующим образом: ——————————— <4> Рыжов А. Установление количественного критерия выбора варианта законодательного решения // Стандарты и качество. 2006. N 4. С. 56 — 57.
1) создание модели ценностных возможностей социальных групп; 2) определение спектра инструментов реализации права малоимущих и иных указанных в законе категорий граждан на предоставление жилья бесплатно или за доступную плату (срок и условия предоставления, цены, стандарты качества, субсидии и т. д.) и включение этого спектра во все модели пункта 1; 3) определение модели определения интеграла ценностных возможностей S для общества в целом; 4) изменяя параметры применения указанных в пункте 2 инструментов, находим? Smax. Соответствующие? Smax масштабы применения указанных в пункте 2 инструментов и являются решением проблемы, которое и должно финансироваться. На сегодняшний день средствами решения жилищной проблемы представляются: 1. Усовершенствование законодательства в целях более эффективной реализации части 3 статьи 40 Конституции РФ: а) пересмотр положений законодательства, связанных с признанием малоимущими: — в статье 49 ЖК РФ расширить перечень имущества, учитываемого при признании малоимущими, всеми активами. Это будет обеспечивать равенство граждан перед законом, поскольку на настоящий момент при признании граждан малоимущими не учитываются вклады граждан в банках, акции, облигации, иные активы, которые могут быть использованы при приобретении жилья; — включение в ЖК РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях положений о подаче гражданином декларации об имуществе и доходах, а также об имуществе, находящемся в пользовании (для признания малоимущими в целях предоставления социального жилья), достоверность сведений в которой гарантируется обязанностью гражданина передать в собственность РФ, а как вариант — органов местного самоуправления, денежные средства и имущество, умышленно не указанные в декларации. Это позволит отказаться от требования сбора справок о доходах и имуществе (на что вынуждены сегодня опираться региональные законодатели), означающего для малоимущих граждан существенные издержки, нередко препятствующие реализации права на жилье, а тем же бомжам — непреодолимое препятствие; б) пересмотр прежних обязательств, касающихся предоставления жилья очередникам на основании утративших силу положений законодательства, а именно внесение в часть 2 статьи 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» изменений: — в предложении первом слово «граждане» заменить словами «малоимущие, признанные по установленным Жилищным кодексом Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях, иные указанные в законе граждане»; — в предложении втором слова «пунктами 1, 3 — 6 части 1» заменить словами «частью 1». 2. Формирование альтернатив, позволяющих очередникам удовлетворять свои жилищные потребности в существенно более короткие сроки с учетом сложившегося в обществе консенсуса относительно расходов на цели предоставления социального жилья, а именно: а) создание стандартов типового дешевого «социального» жилья, которое соответствовало бы обязательным требованиям и вместе с тем не было привлекательным по потребительским свойствам для граждан, имеющих экономическую возможность коммерческого найма жилья либо приобретения жилья в собственность, то есть не превышало достигнутого основной массой городского и сельского населения уровня комфорта: специальные малогабаритные квартиры; комнаты в зданиях гостиничного типа (типа общежитий); индивидуальных малогабаритных домов; социальные микрорайоны — строительство в пригородах социального жилья для предложения его в том числе и очередникам — горожанам со степенью благоустройства жилья, считающейся нормальной для сельской местности. В связи с тем что наймодатель имеет возможность распределять и перераспределять предоставленные по договорам социального найма жилые помещения, строительные мероприятия по обеспечению доступности жилья для инвалидов могут быть удешевлены, поскольку для инвалидов могут предоставляться жилые помещения, например, только в выделенных, специально оборудованных подъездах. Такое дешевое жилье может предоставляться не только по договорам социального найма, но и по договорам коммерческого найма за невысокую плату; б) принятие положений о ночлежках, домах социальной адаптации с возможностью участия в производительном труде; утверждение стандартов соответствующих жилых помещений, установление федеральных нормативов обеспеченности территорий такими учреждениями и нормативов их финансирования; в) дешевая ипотека, при этом снижение процентных ставок может быть обеспечено не только очевидно предпочтительными методами денежно-кредитной политики, но и посредством субсидирования; г) предоставление очередникам права на получение субсидий на приобретение или строительство недорогого жилья в сельской местности, рабочих поселках, где требуются трудовые ресурсы, по соответствующим программам; д) предоставление очередникам права на получение субсидий на наем жилых помещений коммерческого использования, для чего дополнить ЖК РФ новой статьей 159.1 следующего содержания: «Статья 159.1 Предоставление субсидий на оплату найма жилого помещения жилищного фонда коммерческого использования 1. Субсидии на оплату найма жилого помещения жилищного фонда коммерческого использования (далее — субсидии) предоставляются малоимущим гражданам, признанным по установленным настоящим Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма на основании их личного заявления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Размер субсидии определяется равным региональным стандартам стоимости найма жилого помещения жилищного фонда коммерческого использования (далее — региональный стандарт), устанавливаемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации и исчисляемым в рублях на метр квадратный общей площади жилого помещения в месяц. Региональный стандарт определяется исходя из: численности семьи; усредненной рыночной стоимости найма жилого помещения жилищного фонда коммерческого использования в поселении; установленной в соответствующем муниципальном образовании нормы предоставления жилых помещений по договорам социального найма; понижающего коэффициента, который не может превышать 0,8. 2. Субсидии предоставляются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или управомоченным ими учреждением. 3. Субсидии перечисляются гражданам до срока внесения платы за наем по договору. 4. Финансирование расходов на предоставление субсидий осуществляется из бюджетов субъектов Российской Федерации. Субъектам Российской Федерации на цели, указанные в настоящей части, из федерального бюджета может передаваться финансовая помощь, рассчитанная исходя из федеральных стандартов, устанавливаемых Правительством Российской Федерации. 5. Гражданин регулярно отчитывается за расходование предоставленной ему субсидии, представляя договор найма, документы об оплате и о регистрации по месту жительства либо пребывания. Порядок контроля за фактическим проживанием граждан в соответствии с указанным в настоящей части договором и целевым использованием субсидии устанавливается Правительством Российской Федерации. 6. Субсидии не предоставляются иностранным гражданам, если международными договорами Российской Федерации не предусмотрено иное». Предоставление данных субсидий в Нижегородской области может стоить до 3 млрд. руб. в год, в целом по Российской Федерации — до 100 млрд. руб. в год. Данный инструмент решения проблемы социального жилья представляется политически наиболее безопасным: выгоды получат не только очередники, но и граждане — собственники помещений, доходы которых соответствующим образом увеличатся. При необходимости корректировать размер субсидии намного легче, чем корректировать решения о предоставлении жилых помещений по договору социального найма.
