Симанович Л. Н., декан юридического факультета Серпуховского филиала НИЕВ, кандидат юридических наук.
Новый Жилищный кодекс РФ, вступивший в силу с 1 марта 2005 г., за исключением отдельных положений, вводимых в действие в более поздние сроки, вызвал оживленную дискуссию среди научных и практических работников. В процессе дискуссий определился целый ряд наиболее острых проблем ЖК РФ, которые и хотелось бы проанализировать с позиции прикладной теории права, системного толкования международного права, Конституции РФ, ГК РФ и ЖК РФ. Прежде всего хотелось бы исследовать ЖК РФ с точки зрения одной из крупнейших теоретических проблем — коллизий (противоречий в праве). В специальной литературе принято различать иерархические, темпоральные, содержательные и смешанные коллизии. Суды в силу своей правовой природы могут только преодолевать коллизии при рассмотрении конкретного спора (ad hoc), а правотворческие органы — устранять возникшие пробелы. Иерархические коллизии предполагают противоречие между правовыми нормами, имеющими различную юридическую силу. В этом аспекте прежде всего следует обратиться к соотношению международного жилищного права и ЖК РФ. Статья 9 ЖК РФ гласит: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, применяются правила международного договора». Вместе с тем в теории и на практике возникает целый ряд вопросов, на которые ЖК РФ не дает ответа. Так, Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», принятый 16 июня 1995 г., предусматривает возможность заключения трех видов международных договоров: от имени Российской Федерации ратифицированные в форме закона Госдумой РФ, согласованные с Советом Федерации РФ и подписанные Президентом РФ; от имени Правительства Российской Федерации и межведомственные международные договоры. Поэтому применительно к ст. 9 ЖК РФ возник вопрос: имеют ли приоритет все три вида международных договоров над российским жилищным законодательством, а если нет, то какие?
Теоретически обоснованный и практически взвешенный ответ на этот вопрос имеется в п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», согласно которому правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор (ч. 4 ст. 15, ст. 90, 113 Конституции Российской Федерации).
Целый ряд важных теоретических и практических вопросов возник у специалистов и с позиции соответствия отдельных норм ЖК РФ Конституции РФ. К сожалению, в ЖК РФ Конституция РФ не указывается в числе иных источников жилищного права. Отсюда не разрешен и вопрос о преодолении судами иерархических коллизий между Конституцией РФ и ЖК РФ. В связи с этим необходимо обратиться к п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», в соответствии с которым суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности, «когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции».
Статья 11 ЖК РФ среди других способов защиты жилищных прав называет признание судом недействующим полностью или в части нормативного правового акта в сфере жилищных отношений. В специальной литературе уже высказывались сомнения о возможности признания судом правовых норм недействительными (ст. 13 ГК РФ), недействующими (ст. 253 ГПК РФ). Действительно, суд по своей правовой природе и в соответствии с Конституцией РФ является правоприменительным, а не правотворческим органом. Например, в соответствии с буквальным толкованием ч. 2 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ может лишь разрешать дела о соответствии установленных нормативных правовых актов Конституции РФ, а не о признании данных актов недействующими. Исходя из принципа разделения властей и согласно ст. 10 Конституции РФ каждый орган государственной власти может принимать решения только в пределах своей компетенции. Суд — признавать нормативный правовой акт не соответствующим акту, имеющему большую юридическую силу, а правотворческий орган, исполняя решение суда, признавать его недействующим, отменять, приводить в соответствие и т. д.
В ст. 11 ЖК РФ имеется и другой, спорный с позиции Конституции РФ, способ защиты жилищных прав — «неприменение судом нормативного правового акта государственного органа или нормативного правового акта органа местного самоуправления, противоречащих… Кодексу или принятым в соответствии с… Кодексом федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющему большую, чем указанные нормативный правовой акт государственного органа или нормативный правовой акт органа местного самоуправления, юридическую силу». Исходя из ч. 1 и 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, учитывая приведенные выше аргументы о прямом применении норм международного права и Конституции РФ, ст. 11 ЖК РФ оставляет открытым важнейший вопрос: вправе ли судья не применять нормативный правовой акт, регулирующий жилищные отношения, не соответствующий Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права? Изложенные ранее теоретические и правовые аргументы позволяют на этот вопрос ответить утвердительно.
В ЖК РФ имеются и темпоральные коллизии. Так, п. 2 ст. 6 ЖК РФ, к сожалению, так же как ст. 4 ГК РФ и ст. 12 ГК РФ, предусматривает возможность придания закону обратной силы: «Действие акта жилищного законодательства может распространяться на жилищные отношения, возникающие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим актом». Вместе с тем ч. 3 ст. 15 Конституции РФ гарантирует: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». При таком подходе возникает вопрос: возможно ли было применять нормативный правовой акт, регулирующий жилищные отношения, который ко времени возникновения этих отношений еще не был принят, а потому и не опубликован официально для всеобщего сведения? Это невозможно не только с позиции Конституции РФ, но также с точки зрения теории права и практики. К сожалению, такие примеры в практике законодательного регулирования жилищных отношений были и ранее. В конечном результате это не может не привести к нарушению жилищных прав физических или юридических лиц, так как в жилищных отношениях участвуют, как правило, минимум два лица. Улучшение жилищных прав одного лица посредством придания закону обратной силы неизбежно повлечет за собой ограничение жилищных прав другого лица. Отсюда возникает и другой вопрос: могут ли правотворческие органы злоупотреблять своим правом посредством придания закону обратной силы? В теории права активно исследуется понятие «шикана», в соответствии с которым никто не может злоупотреблять своим правом, ограничивая права других лиц. Данная правовая аксиома нашла свое закрепление в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».
При таком подходе придание закону обратной силы может привести к коллизии нормативных правовых актов, действовавших в момент возникновения жилищных отношений, с нормативными правовыми актами, которым придана обратная сила. С позиции теории права и Конституции РФ должен применяться нормативный правовой акт, действовавший в момент возникновения жилищных правоотношений. С учетом этого представляется целесообразным исключить п. 2 из ст. 6 ЖК РФ.
Наличие содержательных коллизий правовых норм, регулирующих жилищные отношения, нередко объясняется противоречием общих специальных и исключающих норм, действующих одновременно. В этих случаях исключающая норма имеет приоритет над общими и специальными нормами, а специальная — над общей.
К сожалению, ЖК РФ прямо не отвечает на вопрос о соотношении ГК РФ и ЖК РФ. Вместе с тем косвенный ответ можно найти, на мой взгляд, например, в п. 1 ст. 75 ЖК РФ: «Обмен жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, может быть признан судом недействительным по основаниям, установленным гражданским законодательством для признания сделки недействительной…» Следовательно, законодатель использовал легальную аналогию закона, признав схожесть, однородность, близость гражданских и жилищных отношений.
Отдельные специалисты высказывают мнение о том, что ГК РФ имеет приоритет над ЖК РФ, не приводя каких-либо убедительных теоретических и правовых доводов. Другие научные работники полагают: гражданское и жилищное законодательство — различные, самостоятельные отрасли, которые должны соответственно регулироваться исключительно гражданским или жилищным правом. Исходя из изложенных выше теоретических, исторических и правовых аргументов, с таким выводом, как представляется, трудно согласиться. Кроме того, в данном споре необходимо также обратиться к п. 1 ст. 7 ЖК РФ: «В случаях если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона)».
Таким образом, приведенные выше аргументы дают основание для вывода: гражданское и жилищное законодательство можно соотносить как общие и специальные нормы. Нормы жилищного законодательства, будучи «специальными нормами», имеют приоритет над гражданским законодательством (общей нормой). При таком теоретическом подходе на практике можно исходить из следующего положения: во-первых, применяется жилищное законодательство, регулирующее данные отношения (специальная норма); во-вторых, гражданское законодательство, регулирующее данные отношения (общая норма); в-третьих, жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона); в-четвертых, гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона); в-пятых, общие начала и смысл жилищного законодательства (аналогия права). Представляется, что это правило возможно закрепить в ст. 7 ЖК РФ.
На практике достаточно часто одновременно встречаются (совпадают) несколько видов коллизий — иерархические, темпоральные и содержательные, которые можно назвать смешанными. В специальной литературе выработано предложение: «В случае совпадения коллизий прежде всего приоритет отдается норме… имеющей более высокую юридическую силу, затем исключающим и специальным нормам и, наконец, нормам, принятым в более позднее время».
Часть первая ГК РФ вступила в силу с 1 января 1995 г. (с определенными исключениями). Часть вторая ГК РФ — с 1 марта 1996 г. (с некоторыми изъятиями). ЖК РФ — с 1 марта 2005 г. (за исключением отдельных статей). Учитывая то, что ГК РФ и ЖК РФ являются федеральными законами, равными по иерархии, очевидно, что ЖК РФ принят позднее. Следовательно, ЖК РФ имеет приоритет как акт, принятый в более позднее время. Отсюда, на мой взгляд, ГК РФ и ЖК РФ можно сравнивать по двум видам коллизий — содержательным и темпоральным. ЖК РФ и в том и в другом случае имеет приоритет над ГК РФ как акт специальный и принятый позднее.
Пункт 8 ст. 5 ЖК РФ, к сожалению, не отвечает на большинство названных выше теоретических и практических проблем, связанных с коллизиями правовых норм, предусматривает только некоторые виды иерархических коллизий: «В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов местного самоуправления, положениям настоящего Кодекса применяются положения настоящего Кодекса». В связи с этим целесообразно внести соответствующие, сформулированные выше изменения и дополнения в ЖК РФ.
В заключение хотелось бы перечислить отдельные предложения по совершенствованию жилищного законодательства:
1. К сожалению, создатели нового ЖК РФ не предусмотрели, что действующее законодательство не содержит такого понятия, как конфигурация жилого помещения. В связи с этим думается, что данная норма ЖК РФ подлежит изменению.
2. Представляется целесообразным исключить п. 2 ст. 6 ЖК РФ, так как он предусматривает возможность придания закону обратной силы.
3. Следует указать в законе, что решение по аналогии права принимается, строго говоря, не по аналогии, а «исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства» (п. 2 ст. 7 ЖК РФ).
4. Во избежание нарушений прав на недвижимые вещи (договор социального найма на квартиру в доме-новостройке заключен, а государственной регистрации права собственности нет) дополнить п. 1 ст. 62 ЖК РФ следующим положением: «В договоре социального найма должно быть указано право собственника (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования) и наименование органа, зарегистрировавшего это право».
5. Во избежание противоречия Конституции РФ п. 3 ст. 33 ЖК РФ следует дополнить ст. 18 ЖК РФ следующей нормой: «Лица, проживающие в жилых помещениях на основании закона, договора или решения суда, вправе потребовать государственной регистрации права пользования жилым помещением».
Литература
1. Гуев А. Н. Комментарий к Постановлениям Пленумов Верховного Суда РФ по гражданским делам. М.: Экзамен, 2007.
2. Дроздов И. А. Обслуживание жилых помещений: Гражданско-правовое регулирование. М., 2006.
3. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. О. А. Городова. М.: Зерцало, 2007.
4. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., испр. и доп. / Под общ. ред. В. М. Жуйкова. М.: Юридическая фирма «Контракт», 2007.
5. Новый Жилищный кодекс России. Актуальные проблемы: Сборник статей / Сост. А. Р. Кирсанов. М.: Ось-89, 2007.
6. Толстой Ю. К. Жилищное право: Учеб. М.: ТК Велби; Проспект, 2007.
7. Фаршатов И. А. Жилищное законодательство. Практика применения. Теоретические вопросы. М.: Инфра-М, 2007.
8. Филиппова Е. С. Жилищное право: Учебник для вузов. М.: Юстицинформ, 2007.
