(Кирилловых А. А.) («Вестник арбитражной практики», 2011, N 3)
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ АРЕНДЫ ИМУЩЕСТВА ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых Андрей Александрович, юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии. Преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал). Специалист в области административной и гражданской правосубъектности юридических лиц, трудовых правоотношений. Родился 8 января 1981 г. в г. Кирове. В 2004 г. окончил Санкт-Петербургский институт внешнеэкономических связей, экономики и права. Имеет ряд публикаций.
Аннотация. В статье комментируются некоторые вопросы порядка сдачи в аренду недвижимого имущества учреждениями образования с учетом специфики образовательной деятельности, приводятся официальные позиции судебных органов.
Various issues related to lease of property owned by educational institutions A. A. Kirillovykh
Abstract. The article comments on several issues related to the procedure of lease of property by educational institutions considering both the special nature of educational activity and the opinions of the courts.
Аренда имущества в сфере образования достаточно давно воспринимается как неотъемлемый элемент деятельности образовательных учреждений и наряду с платными образовательными услугами является одним из основных источников доходов, имеющих предпринимательский характер. Основным принципом использования имущества образовательных организаций, составляющего значительный объем публичной собственности, выступает его экономическая эффективность. Отношения по поводу экономически эффективного использования публичной собственности, в том числе образовательными организациями, нашли отражение в целом пласте федерального законодательства, в основном на уровне подзаконной нормативной базы <1>, ряде актов ведомственного характера. ——————————— <1> См., например: Постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. N 685 «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества», распоряжение Мингосимущества России от 28 июля 1998 г. N 774-р.
В последующем применялись нормы «конкурентного» законодательства (Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции»), предлагающие для сдачи имущества в аренду использовать по аналогии инструменты инвестирования и возмездного отчуждения государственной и муниципальной собственности. Имеющаяся при этом в сфере оборота публичной недвижимости нормативная база требовала значительной корректировки в части адаптации на практике современных подходов к использованию имущества, учитывающего интересы экономически активных субъектов. Во исполнение п. 5 ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ, определяющего особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, принят Приказ ФАС России от 10 февраля 2010 г. N 67 (далее — Приказ N 67), которым установлены особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества. Приказ регулирует порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды. При реализации положений Приказа N 67 применяются также нормативные акты, регулирующие особенности порядка сдачи имущества в аренду для некоторых категорий пользователей имущества. Сдача в аренду имущества образовательной организацией является одним из основных видов ее предпринимательской деятельности после предоставления платных образовательных услуг. Договор аренды (ст. 606 ГК РФ) — один из старейших видов договоров, который получил классическое оформление в римском праве (Locatio — conduction rerum) и предполагает, что арендодатель (в данном случае образовательная организация) обязуется предоставить арендатору (например, коммерческой организации) имущество (чаще всего помещение) за плату во временное владение и пользование. Согласно п. 1 ст. 607 ГК РФ законом могут быть установлены виды имущества, сдача которого в аренду не допускается или ограничивается. Ограничения существуют при аренде имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (ст. 295, 296 ГК РФ) и закрепленного за организациями на праве оперативного управления. Бесконтрольная практика использования публичного имущества породила немало проблем в части правомерности совершения сделок, связанных с передачей имущества в аренду. Надо иметь в виду прежде всего порядок распоряжения имуществом, закрепленным за образовательной организацией на праве оперативного управления. Объем полномочий субъекта права оперативного управления, в отношении закрепленного имущества, может быть определен законом либо договором с учредителем. Арендодатель может быть собственником сдаваемого в аренду имущества, а может быть лишь стороной, уполномоченной собственником или законом на такие действия, что характерно для образовательного учреждения [1, с. 230]. Судебная практика, руководствуясь ст. 296, 608 ГК РФ, п. 11 ст. 39 Закона РФ «Об образовании», признает право государственного образовательного учреждения выступать в качестве арендодателя такого имущества <2>. ——————————— <2> См., например: Постановление Президиума ВАС РФ от 14 сентября 1999 г. N 2943/99; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 13 августа 2003 г. N А56-672/03 и др.
Образовательное учреждение имеет право сдавать в аренду свои помещения и снимать помещения в других организациях (ст. 39 Закона «Об образовании»). Для этого закон не требует получения согласия учредителя, хотя в договоре между образовательным учреждением и учредителем этот вопрос может быть урегулирован. Решение о сдаче в аренду закрепленных в оперативное управление площадей может принять руководитель образовательного учреждения, но при наличии трех условий: согласия совета образовательного учреждения; цена аренды не может быть ниже цены, сложившейся в данном регионе; вырученные от аренды средства должны направляться на развитие образовательной деятельности. При отсутствии хотя бы одного из этих условий руководитель образовательной организации сдавать помещения в аренду не вправе [1, с. 103]. Например, муниципальным образовательным учреждениям дополнительного образования детей прямо запрещено сдавать в аренду имущество, закрепленное за ними на праве оперативного управления. Следовательно, учреждение имеет право сдавать имущество в аренду, если: такое право прямо предусмотрено законодательством и уставом учреждения и служит достижению целей, для которых оно создано, и соответствует этим целям; либо аренда обеспечивает более рациональное его использование и эффективную организацию основной деятельности учреждения при наличии согласия собственника. В Постановлении Пленума ВАС РФ от 19 апреля 2007 г. N 23 «О внесении дополнения в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» указано, что согласно п. 1 ст. 296 ГК РФ учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется, распоряжается этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника данного имущества и назначением этого имущества. Поэтому суду следует учитывать, что в случаях, если распоряжение соответствующим имуществом путем его передачи в арендное пользование осуществляется в целях обеспечения более эффективной организации основной деятельности учреждения, для которой оно создано (в частности, обслуживания его работников и (или) посетителей), рационального использования такого имущества, указанное распоряжение может быть осуществлено учреждением с согласия собственника. При этом передача имущества в аренду с установленными ограничениями не может повлечь квалификацию данного имущества как излишнего, не используемого или используемого не по назначению. Отдельным аспектом рассматриваемого вопроса является определение состава участников договора аренды, которые могут характеризовать его как двух — или трехсторонний. По общему правилу арендное обязательство, согласно ст. 650 ГК РФ, формируют две стороны — арендодатель и арендатор. В то же время возможен и трехсторонний договор, когда, кроме арендатора, в его заключении участвуют и собственник имущества, и его балансодержатель. Однако выделение балансодержателя в качестве третьей стороны по договору является весьма спорным, на что, собственно, обратил внимание Конституционный Суд РФ в Определении N 384-О, указывая на возможность наличия такого понятия в местном или региональном законодательстве, не меняющего природу обязательства и тем более количество его сторон. Следует учесть, что функции распоряжения, например федеральным имуществом, осуществляет, согласно Постановлению Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество). Поэтому в заключении договора аренды федерального имущества нередко участвуют три стороны: арендатор, балансодержатель — бюджетное учреждение и арендодатель — Росимущество. Хотя в случаях с арендой имущества учреждений образования, имеющих право «самосдачи», конструкция сторон договора определяется более последовательно: арендодателем является образовательная организация, а Федеральное агентство согласовывает сделку. Как правило, в тексте указывается, что договор аренды заключается «…по согласованию с территориальным управлением агентства…», которое определяется по месту нахождения имущества, подлежащего передаче по договору. Допустима ситуация, когда в соответствии со ст. 608 ГК РФ арендодателем может выступать балансодержатель, распоряжающийся федеральным имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, если он на то специально уполномочен Росимуществом или такое право предоставлено ему уставными документами. В качестве основной позиции, нашедшей отражение в Постановлениях от 4 апреля 2000 г. N 6080/99 и 6078/99 <3> Президиума ВАС РФ, подписание договора аренды со стороны уполномоченного органа рассматривается как форма его согласия на передачу государственного имущества в аренду другому лицу. В любом случае, вряд ли можно вести речь о договоре аренды со множественностью лиц на стороне арендодателя, что допускает ст. 308 ГК РФ, по крайней мере потому, что обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон (для третьих лиц). ——————————— <3> Официально не опубликовано.
Таким образом, образовательное учреждение, закрепленное за ним имущество, переданное ему в оперативное управление, сдает в аренду самостоятельно (с согласия собственника), а полномочия собственника на сдачу такого имущества в аренду появляются лишь в случае изъятия его из оперативного управления образовательного учреждения в установленном порядке. Договоры аренды недвижимого имущества подлежат обязательному согласованию с учредителем — органом публичной власти, которому подведомственна образовательная организация. Письмом Рособразования от 22 декабря 2008 г. N 16-2093/02-06 раскрывается порядок согласования сдачи имущества в аренду образовательными учреждениями, подведомственными Рособразованию. Аналогичным образом должны проходить согласование договоров аренды образовательных учреждений, находящихся в ведении иных органов исполнительной власти и местного самоуправления. Отдельно установлены ограничения по передаче в аренду ряда объектов. Так, особое значение имеет целевое назначение общежитий как объектов специализированного жилищного фонда, предназначенных для временного проживания рабочих, служащих, студентов в период их работы или учебы. В соответствии со ст. 92 ЖК РФ не подлежат передаче в аренду жилые помещения в общежитии. Кроме того, нежилые помещения в общежитии могут выделяться для размещения предприятий торговли, общественного питания, поликлиник, здравпунктов, санаториев, профилакториев и предприятий бытового обслуживания. Кабинеты и аудитории, располагающиеся в общежитиях, предназначены для учебно-воспитательного процесса и самоподготовки студентов, передача их в аренду для организации офисов, научно-исследовательских и иных целей недопустима. Несоответствие целевому назначению сдаваемого помещения (например, аудитория для размещения офиса, кабинет для размещения склада или производства) является основанием для отказа в согласовании сделки учредителем. Об этом, в частности, свидетельствует и судебная практика, которая связывает право образовательного учреждения сдавать имеющиеся в общежитии и не используемые нежилые помещения в аренду только для целей, связанных с проживанием студентов (например, под химчистку, медицинский пункт и т. д.), запрещая одновременно использовать под офисы, производство, сбытовую деятельность [2]. Ограничением также является требование п. 4 ст. 13 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», предусматривающее перед заключением договора аренды проведение учредителем экспертной оценки последствий такого договора для обеспечения образования, воспитания, социальной защиты и социального обслуживания детей. Нормами действующего законодательства запрещено сдавать в аренду объекты недвижимости образовательных учреждений для следующих целей: 1. Распространение алкогольной продукции. 2. Распространение табачных изделий. 3. Распространение рекламы: алкогольной продукции; пива и напитков, изготавливаемых на его основе; табака, табачных изделий и курительных принадлежностей. 4. Деятельность политических партий, их структурных подразделений, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений). 5. Использование жилых помещений в общежитиях под офис и в других целях, не относящихся к прямому назначению этих помещений. 6. Незарегистрированная индивидуальная трудовая педагогическая деятельность. 7. Размещение на фасаде и крыше зданий и сооружений рекламы, антенн и т. д., так как фасад и крыша не могут являться самостоятельными объектами недвижимости. 8. Размещение мест пользователей компьютерной техникой в цокольных и подвальных помещениях. Кроме того, образовательное учреждение по своему усмотрению может расширить этот перечень и установить иные условия, такие, как: учебные кабинеты и аудитории предоставляются в аренду только организациям, осуществляющим образовательную деятельность, которая не идет вразрез с основной деятельностью образовательного учреждения; в случае передачи в аренду аудиторного фонда на почасовую аренду на конкурс может быть выставлено количество квадратных метров, передаваемых в аренду на определенное количество часов в год, полгода либо иной срок с уведомлением, что конкретное время пользования площадями устанавливается ежемесячно в зависимости от загруженности аудиторий в соответствии с учебным планом; в случае передачи в аренду помещений общественного питания конкурсной документацией может быть предусмотрено наличие у арендатора оборудования для организации питания студентов или наличие минимального набора блюд по фиксированным ценам; в случае проведения конкурса для размещения банкомата может быть предусмотрено беспроцентное проведение расчетов по кредитным картам, на которые перечисляются стипендии студентов и заработная плата сотрудников в соответствии с договором с кредитной организацией. Приказом Рособразования от 4 июля 2006 г. N 612 утвержден образец экспертной оценки, и ее согласование осуществляется исключительно до проведения процедуры конкурса (аукциона). В настоящее время вопросы проведения экспертной оценки, согласования сделок по передаче недвижимого имущества в пользование, в том числе в аренду, определяются Приказом Минобрнауки России от 4 февраля 2011 г. N 159 <4> в соответствующих регламентах. ——————————— <4> Официально не опубликовано.
Принципиальным нововведением в механизме сдачи имущества в аренду можно считать процедуру проведения экспертной оценки. Ранее экспертизу возможности обременения имущества проводило образовательное учреждение, а само заключение утверждалось учредителем. Теперь проведение экспертной оценки последствий сдачи возложено на специально созданную комиссию в Минобрнауки России, которая принимает решение о возможности аренды на основании представленных образовательной организацией документов. В связи с этим не подлежат применению ранее изданные Рособразованием письма от 22 декабря 2008 г. N 16-2093/02-06 и от 18 августа 2009 г. N 16-4643/02-10. Для проведения экспертной оценки образовательная организация представляет в Министерство: сопроводительное письмо о проведении Министерством экспертной оценки; заключение организации о возможности передачи в аренду (представляется в 2 экземплярах); информацию об использовании недвижимого имущества организацией по форме; копии документов БТИ (поэтажный план и экспликация) на объект недвижимого имущества, предполагаемого к передаче в аренду; правоустанавливающие или правоудостоверяющие документы организации на объект недвижимого имущества, предполагаемого к передаче в аренду; выписку из реестра федерального имущества на объект недвижимого имущества, предполагаемого к передаче в аренду. При установлении в результате экспертной оценки возможности ухудшения условий обучения в результате сдачи его в аренду договор аренды не может заключаться, что подтверждает судебная практика <5>. ——————————— <5> См., например: Постановление ФАС Уральского округа от 14 марта 2007 г. N Ф09-1542/07-С6.
При этом совершенная образовательным учреждением без проведения экспертной оценки либо при установлении в результате ее проведения ухудшения положения обучающихся сделка по передаче имущества в аренду влечет в качестве общих последствий ее недействительность. В частности, ФАС Западно-Сибирского округа в Постановлениях от 25 февраля 2005 г. N Ф04-9606/2005(7925-А67-39), от 15 марта 2005 г. N Ф04-289/2005(8246-А03-36) в соответствии со ст. 167 и 168 ГК РФ сделал вывод о ничтожности договора аренды имущества школы ввиду несоответствия ее требованиям закона. Судебная практика в таких случаях использует одностороннюю реституцию, что в рассматриваемой ситуации означает возврат помещения образовательному учреждению, а арендные платежи, которые являются платой за фактическое пользование, остаются у образовательного учреждения и возврату не подлежат. Тем не менее в отдельных случаях суды считают, что сдача в аренду помещений без экспертной оценки — не повод для признания ничтожности сделки, хотя оспорить такой договор в суде все же можно <6>. ——————————— <6> См., например: Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 2 сентября 2004 г. N Ф08-3998/2004, ФАС Уральского округа от 28 апреля 2005 г. N Ф09-1002/05-ГК-С6.
Одновременно в обозначенных случаях учредитель или органы местного самоуправления вправе приостановить предпринимательскую деятельность образовательного учреждения, если она идет в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной ее уставом, до решения суда по этому вопросу. В частности, это касается и сдачи помещений в аренду, например, в случаях ухудшения условия обучения в результате совершения сделки [1, с. 231]. Для совершения сделки Минобрнауки России в установленном порядке должно быть принято решение о ее согласовании, для чего образовательная организация представляет в Министерство следующие документы: сопроводительное письмо о согласовании совершения организацией сделки; проект сделки (договора) со всеми приложениями к нему; копии договоров, связанных со сделкой; справку об обосновании целесообразности заключения сделки; справку о прогнозе влияния результатов сделки на повышение эффективности деятельности организации; справку о способности (обеспеченности) исполнения обязательств организации по сделке; информацию об использовании объекта недвижимого имущества организацией; информацию о техническом состоянии объекта недвижимого имущества, в том числе информацию о необходимости осуществления его ремонта и переоборудования с указанием объема необходимых средств и предполагаемого источника финансирования; копии документов БТИ (технический и кадастровый паспорт) на объект недвижимого имущества; кадастровый паспорт земельного участка под объектом недвижимого имущества; правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы организации на объект недвижимого имущества и земельный участок под ним; экспертную оценку последствий заключения договора аренды, проводимую Министерством для обеспечения образования, воспитания, развития, отдыха, оздоровления детей, оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, социальной защиты и социального обслуживания детей. Важным этапом в действиях по обременению имущества образовательных организаций выступает обязанность учредителя бюджетного учреждения (федерального органа исполнительной власти) согласовывать арендные сделки с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом (далее — Росимущество), что предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 537. Ранее порядок совершения арендных сделок не предусматривал обязанность учредителя образовательного учреждения согласовывать сделку в Росимуществе. Представляется, что такое нововведение значительно осложнит механизм вовлечения недвижимого имущества образовательных организаций в хозяйственный оборот, поскольку названное Постановление не предусматривает возможности передачи функций по согласованию на уровень территориальных управлений. Распределение полномочий по согласованию на территориальный (региональный) уровень упростило бы решение соответствующих вопросов с учетом длительности согласительных процедур. Особого внимания в сделках по аренде недвижимого имущества заслуживает вопрос о предмете договора. В соответствии со ст. 607 ГК РФ в договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. Предмет договора аренды недвижимого имущества является основным условием, которое подлежит обязательному определению в договоре. Отсутствие согласованного сторонами условия об объекте, подлежащем передаче в аренду, влечет недействительность договора, который в такой ситуации считается незаключенным. Предмет договора аренды недвижимого имущества образовательной организации определяется общими требованиями гражданского законодательства, но также имеет свою специфику, которая отражается в характере и целях деятельности учреждений образования. В качестве предмета договора может быть только помещение, определенное документами технического учета (БТИ) (комната, кабинет и др.), не могут быть переданы в аренду фасады и крыши зданий и сооружений. Специальные ограничения касаются также видов деятельности, под осуществление которых образовательная организация вправе предоставить свои площади. В частности, в целях соблюдения действующего законодательства на территории образовательного учреждения запрещается распространение алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, табака, табачных изделий и курительных принадлежностей, а также деятельность политических партий, их структурных подразделений, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений). В помещениях, передаваемых в аренду, не может быть организована незарегистрированная индивидуальная трудовая педагогическая деятельность. В соответствии с гл. 34 ГК РФ в договоре аренды должны быть указаны: данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается несогласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным (п. 3 ст. 607 ГК РФ); размер арендной платы; штрафные санкции за нарушение условий договора; обязанности сторон по содержанию арендованного имущества; срок договора аренды; условия прекращения договора аренды; иные условия, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Обязательным условием договора аренды является обязательство арендатора страховать <7> в пользу арендодателя риски гибели и повреждения арендуемых помещений от страховых рисков, подтвержденное представлением арендодателю надлежащим образом оформленного договора страхования (страхового полиса). ——————————— <7> См.: Приказ Рособразования от 23 апреля 2007 г. N 724 «О страховании федерального имущества, переданного в аренду» // Бюллетень Минобрнауки РФ. 2007. N 8.
В договоре аренды должна отсутствовать возможность передачи арендуемого помещения в субаренду. Особое условие договора аренды касается обеспечения процедуры сдачи имущества на новый срок в конкурсном порядке. Гражданское законодательство (п. 1 ст. 621 ГК РФ) содержит норму о преимущественном праве на заключение нового договора, которая носит диспозитивный характер и предполагает действие этого условия по умолчанию сторон. Представляется, что преимущественное право арендатора исключает проведение торгов, что выдвигает требование о включении в договор в обязательном порядке условия, исключающего преимущественное перед другими лицами право арендатора на заключение договора аренды на новый срок. Таким образом, указанные требования должны быть включены в конкурсную (аукционную) документацию о проведении торгов на право заключения договоров аренды федерального недвижимого имущества, находящегося в оперативном управлении образовательных учреждений. Отметим, что указанные обязательные ограничения и процедуры при заключении договоров аренды имущества не распространяются на негосударственные образовательные организации, собственники которых самостоятельно решают вопросы обременений их площадей.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Печников А. П. Правовые основы платной образовательной и предпринимательской деятельности учебного заведения: Учебное пособие. М.: Щит-М, 2004. С. 230. 2. Раздобреева Н. Оспаривание сделок, совершенных образовательными учреждениями // Законность. 2008. N 1.
