ОГРАНИЧЕНИЯ И ОБРЕМЕНЕНИЯ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО
А. Н. ЛУЖИНА
Лужина А. Н., старший преподаватель кафедры гражданского права.
Вся история экономических и политических катаклизмов имеет в своей основе трансформацию права собственности. Трансформация собственности должна преследовать цель постепенного (но не размытого во времени) нахождения цивилизованного консенсуса между обществом (государством) и собственником… <*>. ——————————— <*> Петраков Н. Я. Развитие отношений собственности в России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2005. N 3(24). С. 15, 18.
Ограничения и обременения следует рассматривать в качестве системы сдержек и противовесов, позволяющей определить возможную меру вмешательства государства в частные интересы и меру должного поведения частного лица, необходимую для достижения общего блага. Именно идея «ограничения абсолютного права каждого во имя блага всех является краеугольным камнем современной судебной защиты собственности» <*>. ——————————— <*> Нешатаева Т. Н. Защита собственности в Европейском суде по правам человека и в арбитражных судах Российской Федерации // Российское правосудие. 2006. N 1. С. 63.
Универсальность ограничений и обременений как инструментов соблюдения баланса между общими и частными интересами подтверждается как исторической практикой, так и частотой их использования в различных современных правовых системах: ограничения права собственности констатированы и в Дигестах Юстиниана, составленных в VI в. н. э., и в континентальной и англосаксонской системах права. Например, в Основном законе ФРГ, принятом в 1949 г., предусматриваются ограничения права собственности в виде определения содержания и пределов права собственности, а также случаев изъятия собственности <*>. Во Франции ограничения права собственности законодательно закреплены в Гражданском кодексе (1804), в Градостроительном (1976) и Лесном (1985) кодексах. Стоит отметить, что и дореволюционному законодательству России был известен институт ограничений, как производные права от права собственности <**>. ——————————— <*> Демин Е. А. Конституционно-правовые гарантии и ограничения права собственности в Германии // Законодательство. 2003. N 5. С. 11. <**> Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов. Составил И. М. Тютрюмов. Книга вторая. М.: Статут, КонсультантПлюс, 2004. С. 105 — 106.
Сегодня ограничения и обременения в соответствии с положениями ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» объединяют и случаи вмешательства государственных и муниципальных органов в частную жизнь гражданина путем ущемления его прав на недвижимость, и действия самого гражданина или иного субъекта гражданских прав по владению, пользованию и распоряжению недвижимым имуществом, находящимся у него. Некорректность определения ограничений и обременений в российском законодательстве порождает неопределенность в их понимании и содержании, допускает злоупотребления как со стороны государства (общества) при ограничении прав частных лиц, так и частных лиц при осуществлении своих прав исключительно с намерениями причинения вреда (ст. 10 ГК РФ). В качестве одного из способов урегулирования сложившейся ситуации можно предложить конкретизацию оснований возникновения и уточнения содержания ограничений обременений. Если говорить об ограничениях, то согласно ст. 55 Конституции РФ и абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Это правило заимствовано из п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, где говорится о том, что «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе». Таким образом, ограничения не порождают новых прав, а обеспечивают возможность субъектов использовать права, уже имеющиеся у них. В соответствии с этим правилом к ограничениям могут быть отнесены водоохранные зоны и прибрежные водоохранные (защитные) полосы вдоль всех водотоков и вокруг всех озер, водохранилищ и морей, предусмотренные ст. 111 Водного кодекса РФ, направленные на обеспечение прав граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ). Характеризуя ограничения с учетом приведенного примера, можно отметить: во-первых, они логичны только на основании федерального закона, во-вторых, в целях, предусмотренных федеральным законом, в-третьих, на безвозмездной основе и чаще всего в принудительном порядке. Ограничения не порождают самостоятельных прав, а представляют собой меру должного поведения обязанного субъекта обладателя определенных прав в интересах общества в целом, в отдельных случаях (предусмотренных действующим федеральным законодательством) и в пользу отдельных субъектов гражданских правоотношений <*>. ——————————— <*> Статьи 132, 176 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
Обременения представляют собой дополнительное бремя по содержанию объекта недвижимого имущества и пользованию, установленное в предусмотренном законом порядке или в форме дополнительных обязанностей правообладателя. Так, например, в договоре ренты обременение недвижимого имущества заключается в возложении на плательщика ренты дополнительных обязанностей по соблюдению прав получателя ренты (ст. 583 ГК РФ). Обременения возникают на договорной основе и взаимной основе, т. е. получатель ренты передает имущество, а плательщик обязуется выплачивать определенную сумму или нести иное бремя по содержанию получателя ренты (ст. 601 ГК РФ). Обременения — это мера возможного (но не обязательного/должного) поведения субъектов гражданских правоотношений, которую субъекты устанавливают между собой самостоятельно (без деклараций со стороны государства), но с учетом норм действующего законодательства. Среди возможных вариантов столкновений/пересечений интересов субъектов гражданских правоотношений можно выделить три основные: государственные и частные, общие и частные, частные и частные. Первый вариант. Возможность использования ограничений обусловлена тем, что последние обладают универсальным характером и не требуют согласия обязанного субъекта. Определяющими условиями данного компромиссного решения становятся особая значимость и важность обеспечиваемых интересов, и в данном случае государство выступает не как равный субъект гражданских правоотношений, а как доминанта — политическая сила, защищающая наиболее ценные права граждан (общества). Так, гарантируя право собственности граждан на жилище, государство предусматривает ограничение по целевому использованию жилых помещений (ст. 17 ЖК РФ), установление определенного порядка перевода их в нежилые (гл. 3 ЖК РФ). Второй вариант. Баланс между общими и частными интересами и правами зависит в первую очередь от степени их значимости. Например, в случае публичного сервитута (ст. 274 ГК РФ) резюмируется возможность применения ограничений. В данном случае основание ущемления права предусмотрено действующим федеральным законодательством. Поэтому публичный сервитут представляет собой именно ограничение права, предусмотренное на уровне федерального законодательства. Однако достаточно часто защита общего интереса не предусмотрена федеральным законодательством, и в этом случае необходимо использовать обременения (с учетом их содержания) в качестве возможного компромисса. Тогда вопрос о наложении в БЕССПОРНОМ ПОРЯДКЕ (выделено мной. — А. Л.) обременения, выразившегося в размещении в части помещений приватизируемого недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности, социально значимых объектов решается с учетом мнения правоприобретателя в качестве одного из существенных условий договора. Обоюдная и юридически закрепленная заинтересованность сторон исключает в качестве обязательного одностороннее решение муниципального образования. Третий вариант — столкновение частных интересов (необходимо отметить, что в этом качестве могут выступать и интересы отдельных министерств и ведомств, а также государственных учреждений и предприятий), при этом в качестве решения допустимо обременение, т. е. выработка субъектами приемлемых для всех участников условий, а значит, приобретение/установление дополнительных обязанностей по соблюдению прав контрагентов. Например, при заключении договора аренды стороны на добровольной основе обременяют себя обязанностью в течение определенного периода времени или бессрочно по соблюдению прав контрагента (ст. 650 ГК РФ). Рассматривая ограничения и обременения прав на недвижимое имущество как компромисс между частными и государственными (общими) интересами, необходимо проанализировать и процесс государственной регистрации юридического акта признания государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 2 Закона о регистрации), т. е. способа охраны частных, общих и государственных интересов в сфере оборота недвижимости. Существующая сегодня неотлаженность механизма государственной регистрации ограничений и обременений влечет на практике нарушения прав и законных интересов субъектов гражданских правоотношений. Согласно ст. 131 ГК РФ государственной регистрации подлежат только те права и ограничения, в отношении которых закон ее предусмотрел. Например, в связи с нахождением земельного участка на приаэродромной территории предусматриваются ограничения, связанные с возведением построек (ст. 46 Воздушного кодекса), возникает вопрос: должны ли они быть зарегистрированы? Действующее законодательство не дает однозначного ответа. Возможно, более логичен порядок, который бы предусматривал самостоятельную государственную регистрацию для ограничений, устанавливаемых законом (на основании законодательных актов и актов уполномоченных органов); государственную регистрацию одновременно с государственной регистрацией того или иного вещного права, которое ущемляется для ограничений, возникающих в силу федеральных законов. Тогда в первом случае сведения об ограничениях будут вноситься в подразд. III ЕГРП, во втором — в подразд. I, в котором характеризуется объект недвижимого имущества. Для применения настоящего правила на практике следует изменить формулировку абз. 3 п. 6 ст. 12 Закона о регистрации и дать ее в следующей редакции: «В подразделе I содержится краткое описание каждого объекта недвижимого имущества: адрес (местоположение), вид (название) объекта, его площадь (фактическая по кадастровому плану или по документам), назначение и ограничения, предусмотренные федеральным законом, в том числе об отнесении объекта недвижимого имущества к объектам культурного наследия или к выявленным объектам культурного наследия)». Предложенная новелла позволяет наилучшим образом гарантировать субъекту, чье право ограничивается, защиту от злоупотребления со стороны законодательных органов. Государство не должно произвольно вмешиваться в деятельность участников гражданского оборота <*>. ——————————— <*> Камышанский В. П. Пределы и ограничения права собственности. Волгоград, 2000. С. 45.
Безусловно, уместен вопрос вообще о целесообразности государственной регистрации некоторых видов ограничений, например градостроительных. Так, Л. Ю. Василевская говорит о ненужности государственной регистрации публично-правовых ограничений, приводя в пример опыт Германии <*>. ——————————— <*> Василевская Л. Ю. Регистрация вещных прав на недвижимость в Германии и России: общее и особенное в государственно-правовом регулировании // Правосудие в Поволжье. 2004. N 4.
Но, как уже отмечалось, слишком велика значимость ущемляемых прав (ст. 19, 55 Конституции РФ, ст. 209 ГК РФ, ст. 56 ЗК РФ), важны цели, ради которых эти права ущемляются: защита основ конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обеспечение обороны и безопасности государства, а также руководствуясь принципом, что только государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством факта ограничения прав (ст. 2 Закона о регистрации), поэтому вопрос о государственной регистрации должен быть решен однозначно и положительно. Государственную регистрацию для обременений логично применять по аналогии со ст. 131 ГК РФ, в которой указывается на ее возможность только в случаях, прямо предусмотренных Кодексом и иными законами. Именно поэтому, руководствуясь ст. 8 и ст. 421 ГК РФ, обременения как результат какого-либо договора или иного юридического факта подлежат государственной регистрации лишь в отдельных случаях. Подытоживая вышесказанное, можно сделать некоторые выводы. 1. Проблема поиска компромисса между частными и общими (государственными) интересами является комплексной межотраслевой, так как затрагивает не только гражданское право, но и конституционное, жилищное, земельное и иные отрасли права. 2. Ограничения и обременения прав на недвижимое имущество представляют собой исторически апробированные универсальные способы достижения баланса между частными и общими (государственными) интересами. 3. Ограничения и обременения — самостоятельные по содержанию и правовому регулированию явления. Ограничение представляет собой меру должного поведения субъекта, устанавливаемую в целях защиты прав общества (государства) в целом и отдельных личностей в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом. Ограничения не предоставляют самостоятельных прав, но гарантируют исполнение уже имеющихся в полном объеме. Обременение — мера возможного поведения, определяемая по воле участников правоотношения, и представляет собой дополнительное бремя по содержанию недвижимого имущества и соблюдению прав третьих лиц. 4. Проблема государственной регистрации ограничений и обременений заключается в отсутствии четких правовых требований к ее применению. Внесение соответствующих изменений в действующее законодательство с учетом положений п. 2 и 3 допускает обязательность государственной регистрации ограничений и возможность таковой (в случаях, прямо предусмотренных законом) для обременений. Вечная проблема между частными и общими интересами в сфере оборота недвижимости постоянно заставляет искать компромиссы. Правовые явления ограничений и обременений в сфере недвижимости позволяют сделать это относительно безболезненно для всех участников гражданского оборота.
