В силу п. 6.1 ст. 18 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и ст. 3.2 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее — Вводный закон) в течение 2009 года происходил переход от системы лицензирования к саморегулированию строительной отрасли. Предоставление лицензий на строительство зданий и сооружений прекращено с 1 января 2009 года, а лицензирование указанного вида деятельности — с 1 января 2010 года. С 1 января 2010 года строительная деятельность регулируется исключительно Градостроительным кодексом РФ (ГрК РФ) и принятыми в соответствии с ним документами. Согласно нормам ГрК РФ те виды работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, выполняются только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией (СРО) свидетельства о допуске к таким видам работ. Перечень таких видов работ утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч. 2 ст. 3.2 Вводного закона). В настоящее время действует Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее — Перечень), утвержденный Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 09.12.2008 N 274. Требования к саморегулируемым организациям устанавливаются Федеральным законом от 01.12.2007 N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», а в области строительства — главой 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации «Саморегулирование в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства». Саморегулируемой организацией строительного комплекса признается некоммерческая организация, основанная на членстве индивидуальных предпринимателей и/или юридических лиц, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, сведения о которой внесены в государственный реестр саморегулируемых организаций (п. 17 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). Порядок приема в члены СРО регламентирован ст. 55.6 ГрК РФ. Лицу, принятому в члены СРО, выдается свидетельство о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в срок не позднее чем в течение трех рабочих дней после дня принятия соответствующего решения, уплаты вступительного взноса и взноса в компенсационный фонд СРО (ч. 6 ст. 55.6 ГрК РФ). Однако мы полагаем, что поскольку допуск к строительным работам также является документом, наличие которого является необходимым для определения возможности осуществления определенной деятельности, то к отношениям, связанным с его наличием или отсутствием, применимы те же нормы в силу аналогии закона (п. 1 ст. 6 ГК РФ) и договор, заключенный с лицом, не имеющим такого допуска, также может быть признан недействительным. Поскольку ни ГрК РФ, ни Федеральным законом от 01.12.2007 N 315-ФЗ не установлено иного, все СРО обладают равными правами на всей территории Российской Федерации. Подтверждение этому можно найти в нормах ч. 6 ст. 3, ст. 20 Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ, ч. 2 ст. 55.2 ГрК РФ, согласно которым СРО регистрируются в государственном реестре саморегулируемых организаций, который является единым на всей территории РФ. Более того, согласно ч. 1 ст. 55.6 ГрК РФ в члены саморегулируемой организации может быть принято юридическое лицо, в том числе иностранное юридическое лицо, причем требовать при приеме в СРО документы, помимо указанных в ч. 2 ст. 55.6 ГрК РФ (в которой отсутствует упоминание о документах, касающихся места нахождения юридического лица), запрещается (ч. 3 ст. 55.6 ГрК РФ). Кроме того, ч. 7 ст. 55.6 ГрК РФ установлено, что один субъект может быть членом нескольких СРО. Следовательно, любое юридическое лицо может вступить в любую СРО, образованную на территории РФ, и получить допуск на соответствующие работы. СРО в строительстве несет очень важную функцию отсеивания недобросовестных строителей и фирм-однодневок, из-за которых слишком часто происходят аварийные ситуации и страдают простые, не сведущие в строительстве люди. Сейчас, по прошествии некоторого времени после перехода строительной отрасли на саморегулирование, можно утверждать, что любой строительной организации нужен допуск для возможности полноценно работать, участвовать в тендерах и госзаказах. Даже небольшие инженерные компании сталкиваются с необходимостью подтверждения своей компетентности и причастности к объединениям СРО при выполнении, казалось бы, незначительных объемов работ. Управляющие компании в новостройках хотят видеть у себя подрядчиков с допусками. Генподрядчики охотнее сотрудничают с членами СРО, чем с компаниями, чья возможность качественно выполнить строительные работы под большим сомнением из-за отсутствия документального подтверждения их профессионализма. Но является ли членство в СРО гарантом безопасности строительства. Наверное, не случайно в настоящее время Минрегион предлагает создать реестр недобросовестных саморегулируемых организаций. Так, в июне с. г. в Минрегионе России под председательством Министра регионального развития Виктора Басаргина прошло заседание Координационного совета по взаимодействию с национальными объединениями саморегулируемых организаций в сфере строительства в целях выявления недобросовестных СРО, на котором глава Минрегиона предложил просмотреть все аналитические материалы, касающиеся нормативно-правовых основ деятельности по борьбе с недобросовестными СРО. «Нужно определить, что мы можем сделать законодательно, нормативно», — сказал Виктор Басаргин. В ходе заседания был заслушан доклад «О предложениях по внесению изменений в законодательство, направленных на повышение эффективности борьбы с недобросовестными СРО, и воспрепятствованию появлению таких СРО», в котором содержались такие предложения, как: — повышение информационной открытости в части компенсационного фонда саморегулируемых организаций; — введение ограничений на выдачу доверенностей на участие в общих собраниях членов саморегулируемой организации; — установление требований к архиву саморегулируемой организации; — введение административной и уголовной ответственности должностных лиц саморегулируемой организации; — установление процедур взаимодействия органа государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций и национальных объединений саморегулируемых организаций в сфере строительства. Было озвучено предложение по созданию Единого реестра недобросовестных СРО. Заместитель начальника Управления государственного строительного надзора Ростехнадзора России Михаил Луняков пояснил, что предприниматели должны знать о существовании определенного риска в получении допуска к работам и отвечать за все должны самостоятельно. «Как только Ростехнадзор выдает разрешение СРО, она автоматически становится участницей Национального объединения саморегулируемых организаций. Это все прописано законодательно, но нет упоминания о том, как можно выйти из него. Я считаю, что должно быть достаточно одного письма в Ростехнадзор, с просьбой об исключении СРО из Национального объединения», — в ходе заседания отметил заместитель Министра регионального развития Константин Королевский. «Мы должны понять, что сегодня необходимо сделать, чтобы исключить попадание на рынок недобросовестных участников саморегулирования. Необходимо разделить все предложения, как по уровням, так и по времени», — в конце встречи отметил Министр <1>. ——————————— <1> http://www. minregion. ni/
Эксперты восприняли предложение о создании Единого реестра недобросовестных СРО неоднозначно. Президент НП «СРО «ЦентрРегион» Кирилл Шалин считает, что существование реестра недобросовестных СРО окажет неоценимую услугу серьезным строительным организациям, перед которыми стоит вопрос о вступлении либо переходе в новую саморегулируемую организацию. «Однако нельзя забывать об остатках так называемых фирм-однодневок, различных организаций-сателлитов, которые созданы с единственной целью участия в различных сомнительных финансовых схемах, и просто недобросовестных строительных субъектах, — отмечает он. — Для таких компаний без разницы, в какой СРО состоять, главное — соответствовать формальным требованиям Закона — иметь свидетельство о допуске к работам». Сомневается в действенности подобного реестра и Татьяна Шалина, директор НП «СРО «Альянс строителей». «Механизм проверки деятельности саморегулируемых организаций есть, и он реализуется как государственными органами в лице Ростехнадзора, так и национальными объединениями. Поэтому ведение открытого реестра таких СРО в сети Интернет может повлечь за собой судебные разбирательства по защите деловой репутации юридического лица», — предупреждает она. Что касается установления максимального числа членов СРО, то, по мнению Шалиной, такое ограничение невозможно, так как нарушает конституционное право на свободу объединения. «Возникает вопрос, по какому принципу «избавляться» от лишних членов? Это напрямую ударит по представителям МСБ, которые будут дважды платить взносы в СРО и нести дополнительную финансовую нагрузку при вступлении в ряды другой СРО», — говорит она <2>. А Кирилл Шалин предлагает не снижать, а, наоборот, повысить минимальный порог количества членов СРО. «Это будет действенным шагом на пути борьбы с недобросовестными СРО, — считает он. — Когда саморегулируемая организация работает на уровне минимально допустимых требований Закона, она вынуждена идти на поводу у своих членов, что может привести к различного рода сбоям — нарушениям в работе СРО. Для осуществления данной идеи требуется внести соответствующие изменения как минимум в Закон о саморегулируемых организациях, чтобы процесс реорганизации СРО проходил без ущерба для ее членов» <3>. Думается, что вышеназванные мнения правомерны, так как важнейшей функцией саморегулируемой организации определена защита интересов предпринимателей в их отношениях с государством. При возникновении любых конфликтов и споров между федеральным (региональным) органом исполнительной власти и участником саморегулируемой организации противостоять государству от имени данного участника будет сама такая организация, что автоматически переводит весь процесс разбирательства конфликта в качественно иную плоскость. Индивидуальное противостояние предпринимателей государству заменяется коллективным противостоянием. Кроме того, одной из важных функций саморегулируемой организации является функция посредника при разрешении споров между членами данной организации, а также между ними и потребителями их продукции и услуг. ——————————— <2> http://www. rg. ru/2011/06/21/sro. html <3> http:// ra. kuztpp. ru/ index. php? option= com_ content&task;= view&id;= 5054<emid;=56
Необходимо отметить, что изначально решение о введении саморегулирования было принято в целях снижения излишних административных барьеров, оказывающих негативное влияние на развитие предпринимательства, в том числе и в отношении строительных видов деятельности. Однако сейчас уже многим понятно, что замена лицензирования саморегулированием вытесняет со строительного рынка большую часть представителей малого бизнеса, так как вступление в СРО — дорогостоящее мероприятие исходя из размера взноса только в компенсационный фонд. В связи с этим Минэкономразвития направил в Минрегион предложение об исключении из Перечня тех видов работ, которые осуществляются субъектами малого предпринимательства (письма Минэкономразвития от 13.10.2009 N Д05-4702, от 05.10.2009 N Д05-4639, от 05.10.2009 N Д05-4640). В результате 27.11.2009 ФАС возбудила дело о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Минрегиона в связи с изданием данного Перечня. Рассмотрение дела было назначено на 16.12.2009. Вместе с тем статс-секретарь — заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы Андрей Цариковский сказал буквально следующее: «Мы провели анализ Приказа N 274, изданного Минрегионом России, и пришли к выводу, что значительное количество видов работ, включенных в указанный Перечень, не соответствует критерию «влияния на безопасность объектов капитального строительства». Они не порождают рисков для объекта в целом и рисков нанесения неисправимых механических воздействий при строительстве и, как следствие, не являются потенциально опасными для неограниченного круга лиц и не влияют на безопасность при последующей эксплуатации (например, внутренние и отделочные работы на объектах капитального строительства). Вместе с тем включение таких видов работ в Перечень может привести к ограничению конкуренции» <4>. ——————————— <4> Раздел «Новости» сайта Федеральной антимонопольной службы http://www. fas. gov. ru.
Но тем не менее контроль за деятельностью СРО просто необходим, и не только в целях привлечения к ответственности недобросовестных строителей, но в первую очередь в целях защиты интересов потребителей. По словам президента Национального объединения строителей (НОСТРОЙ) Е. В. Басина, в России зарегистрировано около 400 СРО, в том числе в области строительства — 229. Созданы национальные объединения изыскателей, проектировщиков и строителей. Для защиты потребителя строительной продукции в каждой СРО сформированы компенсационные фонды, в которых в совокупности аккумулировано более 40 млрд. руб. Теперь, по словам Е. В. Басина, СРО есть чем отвечать за ущерб, нанесенный одним из членов саморегулируемой организации потребителям. Министр регионального развития В. Ф. Басаргин уточнил, что по состоянию на 30 сентября 2010 года в реестре СРО числится 419 саморегулируемых организаций, из которых 230 — в сфере строительства, причем 208 из них состоят в Национальном объединении строителей. (С 1 октября 2010 года все саморегулируемые организации автоматически становятся членами Национального объединения строителей.) Таким образом, НОСТРОЙ стало представителем практически всего строительного комплекса России, формирующего 5,5% ВВП России и обеспечивающего занятость почти 5,5 млн. человек. Проведено очищение отрасли от фирм-однодневок и «мертвых» компаний. По данным Е. В. Басина, после перехода на саморегулирование допуски получили 85 тыс. организаций. А в 2008 году Федеральным лицензионным центром было выдано 260 тыс. лицензий на осуществление строительной деятельности. «Такого большого количества строительных организаций просто не было в России, — заявил господин Басин. — Выдача огромного количества лицензий была связана с уходом предпринимателей от налогов и обналичиванием денег, вызвала и появление обманутых дольщиков, и нарушение миграционного законодательства» <5>. ——————————— <5> http://www. sroprof. ru/leftmenu/articles/152.httml
Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 240-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены поправки в Градостроительный кодекс, согласно которым усилен контроль за самими саморегулируемыми организациями. До сих пор органом, осуществляющим контроль за деятельностью саморегулируемых организаций, являлся Ростехнадзор РФ. Выполняя политику, направленную на сокращение управленческого аппарата, Ростехнадзор имеет существенный дефицит кадров на направлении контроля за деятельностью СРО. Учитывая то, что в России на сегодняшний день создано порядка 450 саморегулируемых организаций, которые должны проверяться не реже 1 раза в 2 года, получается, что каждый рабочий день должен составляться акт о проведении проверки очередной СРО. Ростехнадзор несет ответственность и за ведение реестра СРО, контролирует вопросы внесения изменений в реестр. В данной ситуации абсолютно оправданно усиление роли национальных объединений. И контроль за деятельностью СРО нужно начинать с компенсационного фонда. За этим и будут следить национальные объединения. Если СРО осуществляет всякие ухищрения, связанные с наполнением компенсационного фонда, то в отношении таких СРО решение об исключении их из реестра должно приниматься незамедлительно, это будет действенная мера, и она отвечает именно вопросу контроля за недобросовестными членами СРО. А что даст ведение Единого реестра недобросовестных СРО? Это просто список о недобросовестных строителях, то есть общедоступная информация, которая, собственно, может и должна быть опубликована на официальном сайте Ростехнадзора.
