——————————— <1> Статья подготовлена в ходе работы над проектом «Конституционные пределы приватизации» (N 11-04-0033) при поддержке программы «Научный фонд НИУ-ВШЭ» в 2012 году.
Козырин Александр Николаевич, доктор юридических наук, профессор, директор Института публично-правовых исследований, профессор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
В статье анализируются источники права, регулирующие приватизационные отношения: конституционные нормы, международные договоры, законодательство о приватизации, а также нормы, содержащиеся в подзаконных актах. Особое внимание уделено вопросам соотношения общего порядка приватизации и специального порядка, применяемого в отношении отдельных субъектов и (или) объектов приватизации.
Ключевые слова: законодательство о приватизации, общий порядок приватизации, особый порядок приватизации, запрет на приватизацию.
Privatization in Russia: the Legal Dimension A. N. Kozyrin
The paper analyzes the sources of law governing the privatization relations: constitutional provisions, international treaties, privatization laws, as well as those rules contained in subordinate laws. Special attention is paid to the ratio general and special procedures for privatization applied for particular subjects and (or) objects of privatization.
Key words: legislation on privatization, the general procedure of privatization, a special procedure for privatization, a ban on privatization.
Приватизация, появившись в инструментарии экономической политики России чуть более двух десятилетий назад, смогла за этот короткий период не только стать одним из ключевых явлений в современной российской экономике, но и создать развитую нормативную базу на стыке гражданского, административного и финансового права, занявшую особое место в отечественной правовой системе <2>. ——————————— <2> Некоторые авторы даже приступили к написанию учебников по так называемому приватизационному праву. См., например: Скворцов О. Ю. Приватизационное право: Учебное пособие. М., 1999. 272 с.
Задачи, которые стояли перед приватизацией в Российской Федерации, существенно отличались от приватизационных кампаний, проводимых на Западе. Приватизация в России стала одним из способов разгосударствления экономики и перехода к созданию рыночной экономики. Решив эту задачу, государство переходит к использованию приватизации в целях проведения структурных реформ, сокращения бюджетного дефицита, поиска оптимальных форм управления публичной собственностью. Очевидно, что в 2000-е годы законодательство о приватизации из-за смены целевых и концептуальных установок стало существенным образом отличаться от законодательства 1990-х годов. Современная приватизация — это, конечно, не кампания по разгосударствлению экономики 1990-х гг. ни по своим масштабам, ни по тому количеству темных пятен, которые оставила в новейшей истории страны приватизация первой волны. Однако и сейчас масштабы приватизации остаются весьма значительными, что требует для ее успешной реализации и нормативно-правовой базы, и эффективного государственного и общественного контроля за ходом приватизационной кампании и ее результатами. Переход к новой приватизации обозначился в 2010 году и был оформлен принятием Федерального закона от 31 мая 2010 года N 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» <3>. ——————————— <3> СЗ РФ. 2010. N 23. Ст. 2788.
Изменения в законодательстве о приватизации сопровождались существенными переменами в масштабах самой приватизационной кампании. Прежде всего значительно расширилась база для приватизации. Список стратегических предприятий и акционерных обществ, установленный Указом Президента РФ от 4 августа 2004 года N 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» <4>, только за 2010 год сократился примерно вдвое (до 200 наименований). В планы по приватизации попали пакеты акций как наиболее крупных российских компаний и банков (Роснефти, РЖД, Банка ВТБ, Сбербанка и др.), так и более мелких государственных организаций, в том числе ФГУП <5>. ——————————— <4> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3313. <5> Симачев Ю. В., Радыгин А. Д., Кузык М. Г. «Новая приватизация»: группы интересов и временные компромиссы, возможный выбор: В 4 кн. / Высшая школа экономики. Национальный исследовательский университет. XII международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества. М., 2012. Кн. 4. С. 92 — 93.
По программе приватизации, одобренной в ноябре 2010 года, федеральный бюджет до 2016 года должен получать ежегодно примерно по 300 млрд. руб. При этом Минэкономразвития России ожидает, благодаря расширению программы приватизации, ежегодные доходы до 1 трлн. руб. <6>. ——————————— <6> Казьмин Д., Лютова М., Письменная Е. Условная продажа // Ведомости. 2012. 8 июня. N 105 (3119). С. 3.
На 2012 и 2013 годы запланирована продажа таких крупнейших государственных компаний, как «Совкомфлот» (50% минус 1 акция), Сбербанк (7,58% минус 1 акция), ВТБ (25% минус 1 акция), «Объединенная зерновая компания» (выход из капитала), «Росагролизинг» (49,9% минус 1 акция), «Роснано» (снижение доли до 90% за счет дополнительной эмиссии), РЖД (25% минус 1 акция). До 2016 года государство рассчитывает выйти из капитала «Зарубежнефти», «Русгидро», «Интер РАО ЕЭС», «Шереметьево», «Аэрофлота», Россельхозбанка, «Совкомфлота», ВТБ, «Росагролизинга», «Алросы» и т. д. <7>. ——————————— <7> Там же.
Свои коррективы в правительственную программу приватизации на ближайшее годы, скорее всего, внесет вступление России в ВТО. Анализу нормативно-правовой базы приватизации, сформировавшейся в настоящее время на федеральном уровне <8>, посвящена настоящая статья. В ней мы охарактеризуем систему источников права, регулирующих отношения по приватизации, место, которое в ней занимает законодательство о приватизации, а также соответствующие нормы, содержащиеся в непрофильных законодательных актах, исследуем допустимость нормативного регулирования приватизационных отношений на федеральном уровне актами подзаконного характера, место международных правовых актов в системе источников российского приватизационного права, а также влияние судебной практики на механизм правового регулирования отношений в области приватизации. ——————————— <8> Исследованию нормативно-правовой базы приватизации на уровне субъектов Российской Федерации посвящена статья А. А. Бельтюковой. См.: Бельтюкова А. А. Российское законодательство по вопросам приватизации: региональный уровень // Реформы и право. 2012. N 2.
Конституция Российской Федерации
В Конституции РФ отсутствуют нормы, посвященные непосредственно приватизации. Однако некоторые ее положения могут быть по праву отнесены к принципам правового регулирования приватизационных отношений. В первую очередь это касается конституционных норм, гарантирующих саму возможность проведения приватизации. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». В ст. 35 Конституции РФ закреплено право каждого «иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами», а также установлено, что «право частной собственности охраняется законом». Конституционные гарантии приватизации земли содержатся в ч. 2 ст. 9 Конституции РФ: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Данная конституционная норма нашла свое закрепление также в ч. 1 ст. 36, в соответствии с которой «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю». Конституция РФ относит управление федеральной государственной собственностью к ведению Российской Федерации (п. «д» ст. 71), а вопросы разграничения государственной собственности — к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «г» ст. 72). Правительство РФ закрепляется в Конституции РФ в качестве органа, осуществляющего управление федеральной собственностью (п. «г» ч. 1 ст. 114). Конституционные основы приватизации муниципальной собственности закреплены в главе 8 Конституции РФ, в которой, в частности, установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации призвано обеспечить владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130), а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132). Законодательство о приватизации должно соответствовать Конституции РФ в силу ст. 15 Конституции РФ, в которой закреплено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие, а все законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Споры о конституционности отдельных положений, содержащихся в актах законодательства о приватизации, решаются Конституционным Судом РФ, который выразил свои позиции по основным ключевым вопросам законодательного регулирования приватизационных отношений. С жалобами и запросами в Конституционный Суд РФ обращаются как граждане (например, Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июня 2006 N 6-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 1 пункта 2 статьи 2 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» и части первой статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в редакции статьи 12 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации») в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации и жалобой граждан М. Ш. Орлова, Х. Ф. Орлова и З. Х. Орловой») <9>, так и государственные органы (по запросу Высшего Арбитражного Суда РФ было принято Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июля 2001 года N 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 7 статьи 21 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» <10>), а также органы местного самоуправления (например, Постановление Конституционного Суда РФ от 30 марта 2012 года N 9-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «Звениговский муниципальный район» Республики Марий Эл» <11>). ——————————— <9> СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2876. <10> СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3411. <11> СЗ РФ. 2012. N 15. Ст. 1811.
Международные договоры Российской Федерации
В правовой иерархии сразу за Конституцией РФ следуют международные договоры, являющиеся составной частью российской правовой системы. «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» — эта норма, содержащаяся в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, позволяет поставить международно-правовые акты выше федеральных законов в системе источников, регулирующих приватизационные отношения. Занимая в иерархии нормативных правовых актов второй уровень, уступающий по юридической силе лишь Конституции РФ, международные договоры в то же время не относятся по частотности их применения к числу основных источников права, регулирующих приватизационные отношения. Они немногочисленны и применяются, как правило, для регулирования приватизационных отношений с вкраплением иностранного элемента. Речь идет либо об особом порядке приватизации имущества, расположенного за пределами Российской Федерации, либо об особенностях правового регулирования приватизационных отношений с участием иностранцев. В таких договорах обычно содержатся нормы-принципы, регулирующие приватизационные отношения с участием иностранцев: «Стороны на основе взаимности предоставляют друг другу максимально благоприятные условия для участия в инвестиционных и приватизационных проектах на их территории» (ст. 10 Договора о стратегическом партнерстве между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан (Ташкент, 16 июня 2004 года) <12>). ——————————— <12> СЗ РФ. 2005. N 11. Ст. 905.
Нормы-принципы могут содержаться не только в двусторонних, но и в многосторонних договорах, заключенных в рамках интеграционных объединений на постсоветском пространстве. Так, в Соглашении о торговле услугами и инвестициях в государствах — участниках Единого экономического пространства (Москва, 9 декабря 2010 года) <13> закреплено (ст. 17): «Каждая Сторона предоставляет на своей территории в отношении участия в приватизации лицам другой Стороны режим не менее благоприятный, чем режим, предоставляемый своим собственным лицам». ——————————— <13> СЗ РФ. 2012. N 4. Ст. 453.
Особое место в системе международно-правовых источников регулирования приватизационных отношений занимает Соглашение о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности (Бишкек, 9 октября 1992 года) <14>. Соглашение нацелено на разграничение бывшей союзной собственности, которая после прекращения существования СССР оказалась на территориях разных независимых государств. ——————————— <14> Бюллетень международных договоров. 1993. N 10.
В ст. 11 Соглашения установлено, что приватизация объектов, относящихся к собственности одной из Сторон и расположенных на территории другой Стороны, осуществляется по решению собственника. При этом порядок и условия приватизации определяются соглашением между органами Сторон, уполномоченными распоряжаться государственным имуществом. Протоколами и иными международно-правовыми актами, принимаемыми в развитие данного Соглашения, отдельные вопросы разграничения собственности регулировались на двустороннем уровне (например, Протоколом о реализации Соглашения о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности (Бишкек, 9 октября 1992 года) между Российской Федерацией и Республикой Армения (Ереван, 1 июля 1997 года <15>). В приложениях к таким протоколам обычно содержатся проекты соглашений о приватизации (например, проект Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о порядке и условиях приватизации собственности Российской Федерации, расположенной на территории Республики Армения, и собственности Республики Армения, расположенной на территории Российской Федерации). ——————————— <15> СПС «КонсультантПлюс».
В развитие Бишкекского соглашения было принято также Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о порядке и условиях приватизации объектов собственности Российской Федерации, расположенных на территории Республики Молдова, и объектов собственности Республики Молдова, расположенных на территории Российской Федерации <16>. ——————————— <16> Бюллетень международных договоров. 1996. N 7.
В отдельных случаях могут заключаться двусторонние соглашения о регулировании отношений собственности на конкретный объект, например Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан об оформлении в собственность Республики Казахстан здания в г. Москве (Астана, 22 мая 2008 года) <17>. ——————————— <17> Бюллетень международных договоров. 2009. N 5.
Международные соглашения могут выходить на приватизационную тематику через установление запретов или иных ограничений на проведение приватизации. Так, в ст. 10 Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти (Москва, 23 декабря 1995 года) <18>, определяющей имущественные права городской администрации Байконура, закреплена норма, в соответствии с которой приватизация объектов и имущества, переданных в аренду городской администрации, не проводится. ——————————— <18> Бюллетень международных договоров. 1999. N 5.
В Соглашении между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о регулировании вопросов собственности Союзного государства (Санкт-Петербург, 24 января 2006 года) <19> предусмотрено, что передача имущества Союзного государства в собственность граждан или юридических лиц (приватизация) не допускается, если иное не предусмотрено законами Союзного государства (ст. 10). ——————————— <19> СЗ РФ. 2009. N 12. Ст. 1370.
Предметом международного правового регулирования могут стать права иностранцев на участие в приватизации имущества, расположенного на территории государства, в котором они постоянно проживают. Так, в Договоре между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Бишкек, 13 октября 1995 года) <20>, предусматривается, что гражданин одной Стороны, постоянно проживающий на территории другой Стороны, участвует в приватизации государственной собственности Стороны проживания наравне с ее гражданами, если иное не предусмотрено другим договором между Сторонами (ст. 7). При этом, если на момент вступления в силу Договора гражданин одной Стороны, постоянно проживающий на территории другой Стороны, использовал свое право на участие в приватизации государственной собственности одной из Сторон, он не вправе участвовать в приватизации государственной собственности другой Стороны. ——————————— <20> СЗ РФ. 2001. N 9. Ст. 786.
Нетрудно заметить, что международно-правовые акты в механизме правового регулирования приватизационных отношений ограничивают свое действие в основном территорией бывшего СССР. С иными государствами Российская Федерация чаще всего заключает соглашения, в которых приватизация упоминается как одно из направлений перспективного экономического и инвестиционного сотрудничества. Например, в Договоре между Российской Федерацией и Королевством Бельгия о согласии и сотрудничестве (Брюссель, 8 декабря 1993 года) <21> определено, что по мере необходимости компетентные власти Договаривающихся Сторон будут вырабатывать новые программы сотрудничества, в первую очередь в таких областях, как агропромышленный комплекс, приватизация, финансовые услуги и банковское дело и др. (ст. 11). ——————————— <21> СЗ РФ. 2004. N 43. Ст. 4172.
В Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Чешской Республики о торговых и экономических отношениях и научно-техническом сотрудничестве (Прага, 26 августа 1993 года) <22> декларируется, что Договаривающиеся Стороны будут способствовать созданию условий для использования нетрадиционных форм и методов поддержки инвестиционной деятельности предпринимательских структур в Российской Федерации и Чешской Республики, а также в третьих странах, включая использование капитала в процессе приватизации в обеих странах в соответствии с законодательством, действующим в каждой из стран (ст. 14). ——————————— <22> Бюллетень международных договоров. 1994. N 3.
Законодательство о приватизации
Порядок отчуждения государственной и муниципальной собственности может устанавливаться только законодательным путем. Ключевое положение в системе нормативно-правового регулирования приватизационных отношений занимает законодательство о приватизации, в рамках которого выделяют законодательство Российской Федерации о приватизации и законодательство о приватизации, формирующееся на уровне субъектов Российской Федерации. Законодательство Российской Федерации о приватизации включает Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» <23> (далее — Федеральный закон N 178-ФЗ) и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. ——————————— <23> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.
В свою очередь, законодательство субъектов Российской Федерации состоит из законов субъектов Российской Федерации о приватизации государственного имущества, принятых в соответствии с Федеральным законом N 178-ФЗ, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации <24>. ——————————— <24> Исследованию законодательства субъектов РФ о приватизации посвящена статья А. А. Бельтюковой. См.: Бельтюкова А. А. Российское законодательство по вопросам приватизации: региональный уровень // Реформы и право. 2012. N 2.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона N 178-ФЗ приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации. Соотношение между разными уровнями законодательства о приватизации, а также между законодательством о приватизации и различными непрофильными нормативными правовыми актами, содержащими отдельные приватизационные нормы, установлено в ч. 2 п. 1 ст. 4 Федерального закона N 178-ФЗ: «Нормы о приватизации государственного и муниципального имущества, содержащиеся в других федеральных законах, не должны противоречить настоящему Федеральному закону». В Федеральном законе N 178-ФЗ содержится также норма, разграничивающая сферы действия законодательства о приватизации и гражданского законодательства при регулировании приватизационных отношений. В п. 4 ст. 4 Закона закреплен примат законодательства о приватизации: «К отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным настоящим Федеральным законом, применяются нормы гражданского законодательства». Соответствующая норма содержится и в гражданском законодательстве: «Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное» (ст. 217 Гражданского кодекса РФ). Федеральный закон N 178-ФЗ, ставший осью, вокруг которой формируется законодательство о приватизации, закрепляет понятие приватизации государственного и муниципального имущества, определяет ее основные принципы, законодательную базу, участников приватизационных правоотношений, компетенцию Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере приватизации, организационно-правовые основы планирования приватизации, порядок и способы приватизации, особенности приватизации отдельных видов имущества, порядок оплаты и распределения денежных средств от продажи имущества, механизм защиты государства и муниципальных образований как собственников. В базовом законе, кроме того, закреплены особенности создания и правового положения открытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, акции, доли в уставных капиталах которых находятся в государственной и муниципальной собственности. Наконец, в Федеральном законе N 178-ФЗ определена система законодательных источников права, регулирующих весь комплекс приватизационных отношений. Федеральный закон N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» устанавливает общий порядок приватизации в Российской Федерации: регулирует отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом. Однако он не распространяется на широкий спектр публичного имущества, исчерпывающий перечень которого содержится в ст. 3 Федерального закона N 178-ФЗ: земли <25>; природные ресурсы; государственный и муниципальный жилищный фонд; государственный резерв; государственное и муниципальное имущество, находящееся за пределами территории Российской Федерации; культовые здания и сооружения с относящимися к ним земельными участками и иное находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество религиозного назначения, передаваемое безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях, и т. д. ——————————— <25> Отчуждение земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы, происходит в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 178-ФЗ.
Законодательство, устанавливающее особый порядок приватизации. В Российской Федерации, как и во многих иных государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве, предусмотрен особый порядок приватизации отдельных видов публичной собственности, на которые, как уже отмечалось, не распространяется законодательство о приватизации. В первую очередь это касается государственного и муниципального жилищного фонда, а также земли и иных природных ресурсов. Законодательное регулирование приватизации жилищного фонда, находящегося в государственной и муниципальной собственности, отличается, во-первых, тем, что осуществляется в соответствии с собственным законом о приватизации — Законом РФ от 4 июля 1991 года N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» <26> (далее — Закон N 1541-1), а во-вторых, тесным образом связано с жилищным законодательством. ——————————— <26> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959.
Закон N 1541-1, как закреплено в его преамбуле, устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище. Его целью является «создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда». За двадцать лет своего существования Закон N 1541-1 претерпел существенные изменения: одни статьи были исключены, другие — утратили силу, третьи — изменены, некоторыми статьями Закон был дополнен. Окончательная правка, фактически приводящая к утрате силы Закона N 1541-1, произведена Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» <27>. В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 2 упомянутого Закона с 1 марта 2013 года признаются утратившими силу статьи 1, 2, 4, 6 — 8, 9.1 и раздел II «Общие положения» Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (то есть все действующие на данный момент статьи Закона N 1541-1). Иными словами, с 1 марта 2013 года утрачивают силу законодательные нормы, устанавливающие особый порядок приватизации государственного и муниципального жилищного фонда, в том числе бесплатный характер такой приватизации <28>. ——————————— <27> СЗ РФ. 2005. N 1 (часть I). Ст. 15. <28> Следует отметить, что срок отмены бесплатной приватизации переносился дважды: первоначально Законом «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» датой отмены перечисленных выше статей Закона N 1541-1 было установлено 1 января 2007 года. Федеральный закон от 30 июня 2006 года N 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» (СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881) перенес эту дату на 1 марта 2010 года. Наконец, Федеральным законом от 1 февраля 2010 года N 4-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2010. N 6. Ст. 566) эта дата была отсрочена еще на три года — 1 марта 2013 года.
Особый порядок приватизации предусмотрен в Российской Федерации в отношении земельных ресурсов <29>. Соответствующие нормы содержатся в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ <30>. В соответствии с земельным законодательством РФ можно приватизировать земельные и садовые участки, земли под зданиями и сооружениями, а также оформлять в собственность земли сельскохозяйственного назначения. ——————————— <29> Исследованию правового регулирования приватизации земли посвящена статья А. А. Ялбулганова. См.: Ялбулганов А. А. Организационно-правовые основы приватизации земли в Российской Федерации // Реформы и право. 2012. N 2. <30> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Согласно ст. 1 Земельного кодекса РФ при регулировании земельных отношений применяются принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли. Под действие Федерального закона N 178-ФЗ попадают только земельные участки, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы (пп. 1 п. 2 ст. 3 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»). Приватизация остальных видов земельных участков регулируется нормами земельного законодательства. Усложненный порядок приватизации предусмотрен в отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Lex specialis в этом случае являются нормы Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» <31> (далее — Федеральный закон N 101-ФЗ). В случаях, не урегулированных Федеральным законом N 101-ФЗ, будут применяться нормы Земельного кодекса РФ и иных федеральных законов. При этом приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 1 Федерального закона N 101-ФЗ). ——————————— <31> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.
Регулируя вопросы приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, законодатель в п. 4 ст. 28 Земельного кодекса РФ устанавливает случаи, при которых возможен отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в публичной собственности. Одним из них является установленный Федеральным законом запрет на приватизацию земельных участков. В Земельном кодексе РФ запрещается приватизация: а) земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования (п. 8 ст. 27); б) земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами (п. 12 ст. 85); в) земельных участков в границах государственных заповедников и национальных парков (п. 6 ст. 95). Наряду с Земельным кодексом РФ запретительные нормы могут содержаться и в иных федеральных законах, в том числе и не относящихся к актам земельного законодательства. Так, Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» <32> содержит норму, в соответствии с которой земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации (п. 5 ст. 58). ——————————— <32> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Массовый характер приватизации земельных участков гражданами, сопровождающийся многочисленными спорами из-за расхождения фактических размеров участков с теми, которые были зафиксированы в правоустанавливающих документах, привел к формированию законодательства о так называемой дачной амнистии (Федеральный закон от 30 июня 2006 года N 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» <33>). ——————————— <33> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.
В Российской Федерации помимо земли могут быть приватизированы и другие виды природных ресурсов. Соответствующие возможности предусмотрены в актах природоресурсного законодательства, например в Лесном кодексе РФ <34> от 4 декабря 2006 года N 200-ФЗ <35>, Водном кодексе РФ от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ <36>. ——————————— <34> Исследованию правового регулирования приватизации лесных ресурсов посвящена статья В. В. Хрешковой. См.: Хрешкова В. В. Приватизация лесных ресурсов в Российской Федерации: правовое регулирование // Реформы и право. 2012. N 2. <35> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <36> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
Так, в соответствии с водным законодательством (ст. 8 Водного кодекса РФ) допускается, что пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся, соответственно, в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица. При этом право собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты. Особый порядок устанавливается законодательством в отношении передачи в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения. Отчуждение такого вида публичной собственности может быть отнесено к приватизации с известной долей условности, потому что речь в данном случае может идти только о безвозмездной передаче публичной собственности. В соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» <37> (п. 2 ст. 50) объекты культурного наследия религиозного назначения могут передаваться в собственность только религиозным организациям в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. ——————————— <37> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.
Соответствующий порядок закреплен в Федеральном законе от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» <38>, в котором зафиксирован принцип безвозмездной передачи в собственность религиозным организациям культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности (п. 3 ст. 21), а также в Федеральном законе от 30 ноября 2010 года N 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» <39>, в котором определены процедуры безвозмездной передачи в собственность данного вида публичного имущества. ——————————— <38> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465. <39> СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6423.
В соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» законодательными актами могут быть установлены особенности приватизационных правил в зависимости от объекта и (или) субъекта приватизационных отношений. Приведем несколько примеров. Особенности приватизации федерального имущества, передаваемого государственным корпорациям в качестве имущественного взноса Российской Федерации, установлены в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 318-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» <40>. Так, в случае с Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» преобразование подведомственных предприятий в открытые акционерные общества осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации и с учетом особенностей, установленных Федеральными законами от 5 февраля 2007 года N 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <41> и от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» <42>. ——————————— <40> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6079. <41> СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 834. <42> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.
Передача имущества Центру исторического наследия Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, регулируется Федеральным законом от 13 мая 2008 года N 68-ФЗ «О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий» <43>, а имущества, передаваемого в собственность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в качестве имущественного взноса Российской Федерации, — Федеральным законом от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» <44>. ——————————— <43> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2253. <44> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3617.
Характеризуя особый порядок приватизации, следует отметить, что сам по себе факт включения в тот или иной закон одной или нескольких статей о приватизации конкретного вида имущества, находящегося в публичной собственности, еще не означает установления порядка приватизации, отличного от того, который предусмотрен Федеральным законом N 178-ФЗ. В ряде случаев такие статьи содержат отсылочные нормы, возвращающие к Федеральному закону N 178-ФЗ, установившему общий порядок приватизации государственного и муниципального имущества <45>. ——————————— <45> Примером такой отсылочной нормы может служить норма, содержащаяся в ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 года N 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» (СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 226): «Приватизация государственного и муниципального имущества, включая организации, обеспечивающие разработку, производство, испытания, эксплуатацию, ремонт и утилизацию авиационной техники, соответствующего имущества и объектов авиационной инфраструктуры осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о приватизации».
Об особенном порядке можно вести речь лишь в том случае, когда в непрофильном законе содержатся нормы, изменяющие или дополняющие общий порядок, сформировавшийся в соответствии с Федеральным законом N 178-ФЗ. Установление особых приватизационных процедур применительно к отдельным субъектам и (или) объектам приватизации преследует различные цели. В одних случаях специальные нормы призваны обеспечить сохранение укрупненного имущественного комплекса и сводятся к фактическому запрету на диффузию (разукрупнение) приватизируемой собственности. Так, в соответствии с Федеральным законом от 27 февраля 2003 года N 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» <46> в процессе приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта создается единый хозяйствующий субъект путем изъятия имущества у организаций федерального железнодорожного транспорта и внесения его в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта (п. 2 ст. 3). ——————————— <46> СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 805.
В других случаях особенности приватизационных процедур имеют целью закрепить профиль объектов собственности после приватизации. Например, обязательным условием приватизации организаций кинематографии является сохранение кинематографической деятельности в качестве основного вида деятельности приватизируемой организации кинематографии (ст. 16 Федерального закона от 22 августа 1996 года N 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации») <47>. ——————————— <47> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4136.
Особые процедуры приватизации могут предоставлять преимущества отдельным субъектам приватизации. Например, особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации арендуемого государственного или муниципального недвижимого имущества установлены Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <48> и Федеральным законом от 17 июля 2009 года N 149-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <49>. Субъекты малого и среднего бизнеса, арендующие имущество, которое находится в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, наделяются преимущественным правом на приобретение арендуемого имущества. ——————————— <48> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. I). Ст. 3615. <49> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3586.
Особый порядок приватизации может предусматривать также усложнение общей процедуры приватизации дополнительными условиями и обязательствами. Так, согласно ст. 53 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» <50> при приватизации и национализации имущества обеспечиваются проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде. ——————————— <50> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Федеральное законодательство о запретах на приватизацию
В систему законодательных источников, регулирующих приватизационные отношения, помимо актов, которые устанавливают общий и специальные порядки приватизации публичной собственности, включены также акты с нормами, устанавливающими ограничения на использование тех или иных видов публичного имущества в качестве объектов приватизации. Во-первых, не подлежит приватизации имущество, отнесенное федеральным законодательством к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается. К числу объектов, изъятых из оборота, относятся, например: земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками; зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы; объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ и т. д. (п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ); химическое оружие, объекты по хранению химического оружия и объекты по уничтожению химического оружия (ст. 5 Федерального закона от 2 мая 1997 года N 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» <51>) и т. д. ——————————— <51> СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105.
Во-вторых, не может стать объектом приватизации имущество, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 27 Земельного кодекса РФ, ст. 8 Водного кодекса РФ, ст. 8 Лесного кодекса РФ, п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ «Об обороне» <52>, ст. 2 Закона РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 «О недрах» <53>, ст. 50 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» <54>, Федерального закона от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» <55>, ст. 11 Федерального закона от 10 января 1996 года N 4-ФЗ «О мелиорации земель» <56>, ст. 13 Федерального закона от 19 июля 1998 года N 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» <57>, ст. 4 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ «О животном мире» <58>, ст. 29 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <59>, ст. 9 Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» <60> и др. ——————————— <52> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750. <53> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823. <54> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519. <55> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552. <56> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142. <57> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609. <58> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462. <59> СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5557. <60> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.
В ряде случаев законодатель устанавливает нормы, непосредственно запрещающие приватизацию конкретного вида публичного имущества. Так, федеральным законодательством запрещена приватизация: — имущества организаций федеральной почтовой связи (ст. 24 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 176-ФЗ «О почтовой связи» <61>); ——————————— <61> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3697.
— запасов государственного материального резерва (п. 3 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 1994 года N 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» <62>); ——————————— <62> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3.
— государственных учреждений социального обслуживания (ст. 30 Федерального закона от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» <63>); ——————————— <63> СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.
— объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, нецентрализованных систем холодного водоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 9 Федерального закона от 7 декабря 2011 N 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» <64>); ——————————— <64> СЗ РФ. 2011. N 50. 7358.
— спортивных сооружений, находящихся в государственной собственности (ст. 37 Федерального закона от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» <65>); ——————————— <65> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242.
— культурного наследия народов Российской Федерации, в том числе культурных ценностей, хранящихся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены (ст. 44 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утв. Верховным Советом РФ 9 октября 1992 года N 3612-1 <66>); ——————————— <66> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.
— организаций кинематографии, специализирующихся на показе фильмов для детей, а также организации кинематографии, осуществляющей показ фильмов и являющейся единственной кинематографической организацией в данном населенном пункте (ст. 17 Федерального закона от 22 августа 1996 года N 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»), и т. д. В российском законодательстве <67> можно также найти пример установления моратория на приватизацию — Федеральный закон от 16 мая 1995 года N 74-ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» <68>. ——————————— <67> В настоящее время этот Закон утратил силу с 1 января 2005 года в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ. Действует норма, закрепленная в п. 13 ст. 39 Закона РФ «Об образовании», в соответствии с которой «государственные и муниципальные образовательные учреждения, закрепленные за ними на праве оперативного управления или находящиеся в их самостоятельном распоряжении объекты производственной и социальной инфраструктуры, в том числе жилые помещения, расположенные в зданиях учебного, производственного, социального, культурного назначения, общежития, а также клинические базы учреждений медицинского образования, находящиеся в оперативном управлении образовательных учреждений или в ином ведении, приватизации (разгосударствлению) не подлежат». <68> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1922.
Федеральное законодательство о приватизации имущества <69>, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. ——————————— <69> В данном случае имеется в виду лишь то имущество, приватизация которого на федеральном уровне регулируется Федеральным законом N 178-ФЗ.
Особого упоминания заслуживают нормы федеральных законов, которые устанавливают основы правового регулирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Именно эти нормы связывают воедино нормативные регуляторы приватизации на федеральном, региональном и местном уровнях. Основы управления и распоряжения имуществом субъекта Российской Федерации закреплены в Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <70>. ——————————— <70> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
В п. 3 ст. 26.12 Закона устанавливается, что порядок и условия приватизации имущества субъекта Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. В соответствии с нормой, содержащейся в п. 4 ст. 26.12 Закона, средства от приватизации имущества субъекта Российской Федерации поступают в бюджет субъекта Российской Федерации. Таким образом, федеральным законодательством установлены: во-первых, каркас системы источников права, регулирующих приватизационные отношения на уровне субъекта Российской Федерации; во-вторых, принцип, в соответствии с которым региональные источники приватизационного права должны соответствовать федеральным — законодательству о приватизации и принятым на его основе указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ; в-третьих, отнесение средств от приватизации имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, к неналоговым доходам бюджета субъекта Российской Федерации (аналогичная норма содержится в ст. 57 Бюджетного кодекса РФ: «Неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются в том числе за счет… доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов Российской Федерации, в том числе казенных, — по нормативу 100 процентов»). Реализуя соответствующие полномочия, субъект Российской Федерации принимает законодательные и иные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок и условия приватизации имущества, принадлежащего субъекту Российской Федерации (например, Закон Республики Дагестан от 9 ноября 2004 года N 29 «О приватизации государственного имущества Республики Дагестан» <71>, Закон города Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 «О приватизации государственного имущества города Москвы» <72>, Постановление Правительства Республики Карелия от 3 марта 2003 года N 17-П «Об утверждении Правил разработки программы приватизации государственного имущества Республики Карелия» <73>, Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16 июля 2007 года N 824 «О порядке внесения денежных средств в счет оплаты государственного имущества Санкт-Петербурга при его приватизации» <74> и т. д.). ——————————— <71> Собрание законодательства Республики Дагестан. 2004. N 11. Ст. 909. <72> Ведомости Московской городской Думы. 2009. N 2. Ст. 278. <73> Карелия. 20.03.2003. N 29. <74> Вестник администрации Санкт-Петербурга. 24.08.2007. N 8.
Принципы муниципального приватизационного права закреплены в ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <75>: а) порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами; б) доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты. ——————————— <75> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В соответствии с данной нормой федерального законодательства органы местного самоуправления формируют нормативную базу приватизационного процесса на муниципальном уровне (например, решение Казанской городской Думы от 10 марта 2010 года N 7-48 «О порядке приватизации муниципального имущества г. Казани» <76>, решение Думы города Костромы от 28 января 2003 года N 2 «О Положении о порядке приватизации муниципального имущества города Костромы» <77> и т. д.), а средства от приватизации муниципального имущества становятся неналоговыми доходами местных бюджетов. Отнесение средств от приватизации муниципального имущества к неналоговым доходам местных бюджетов закреплено также в ст. 62 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой неналоговые доходы местных бюджетов формируются в том числе «за счет доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, — по нормативу 100 процентов». ——————————— <76> Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани. 18.03.2010. N 9. С. 46. <77> Костромской курьер. 11.02.2003 — 17.02.2003. N 6.
Федеральные подзаконные акты в механизме правового регулирования приватизации
Как бы подробно ни были урегулированы приватизационные отношения федеральным законодателем, обойтись без подзаконного нормативного регулирования, очевидно, не удастся. В самом федеральном законодательстве о приватизации содержатся нормы, подразумевающие или напрямую устанавливающие нормотворческие полномочия Президента РФ и Правительства РФ. Президент РФ осуществляет регулятивные функции в сфере приватизации через принятие соответствующих указов. Одни указы Президента РФ непосредственно регулируют те или иные аспекты приватизации (например, Указ Президента РФ от 16 ноября 1992 года N 1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» <78>, Указ Президента РФ от 9 декабря 1996 года N 1660 «О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации» <79>, Указ Президента РФ от 23 июля 1997 года N 775 «Об изменении порядка реализации высвобождаемого военного имущества, акционирования и приватизации предприятий военной торговли» <80>, Указ Президента РФ от 22 мая 2012 года N 695 «О мерах по приватизации находящихся в федеральной собственности пакетов акций крупнейших компаний топливно-энергетического комплекса» <81> и т. д.). Некоторые указы данной категории приняты по непосредственному указанию Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» (например, Указ Президента от 4 августа 2004 года N 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» <82>). ——————————— <78> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 21. Ст. 1731. <79> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5764. <80> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3608. <81> СЗ РФ. 2012. N 22. Ст. 2756. <82> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3313.
Другие же указы, регулируя вопросы экономической политики, содержат отдельные нормы, касающиеся регулирования приватизационных отношений. Так, например, в Указе Президента РФ от 27 апреля 2007 года N 556 «О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации» <83> содержится Перечень организаций ядерного оружейного комплекса, находящихся в ведении Федерального агентства по атомной энергетике, приватизация которых запрещена (приложение N 2 к Указу), а в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 года N 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» <84> сформулированы основные задачи в области приватизации и совершенствования управления государственным имуществом. ——————————— <83> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2185. <84> СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2333.
Следует отметить, что указы Президента РФ демонстрируют связь времен и последовательность правового регулирования приватизации в Российской Федерации, поскольку некоторые действующие по сей день указы Президента РФ были приняты еще в период массовой приватизации, на начальном этапе становления российского законодательства о приватизации. Указы, принятые на начальном этапе приватизации, свидетельствуют об ушедшей в историю концепции указного права, в соответствии с которой Президент РФ мог принимать нормативные указы, заполняя тем самым пробелы законодательства. Указы той поры подменяли законодательные нормы и нередко конкурировали с ними, создавая в ряде случаев непростые проблемы на этапе правоприменения. В настоящее время Указы Президента РФ по вопросам приватизации принимаются исключительно на основе законодательства о приватизации и в его развитие. Правительство РФ осуществляет нормотворческую функцию в сфере приватизации в соответствии с компетенцией, закрепленной за ним непосредственно Федеральным законом N 178-ФЗ (пп. 5 п. 1 ст. 6). Реализуя соответствующие полномочия, Правительство РФ принимает постановления, которые содержат нормы приватизационного права (например, Постановление Правительства РФ от 16 декабря 2002 года N 894 «О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия» <85>, Постановление Правительства РФ от 27 февраля 2003 года N 126 «О порядке отчуждения принадлежащих Российской Федерации акций в случае возникновения у Российской Федерации права требования их выкупа акционерным обществом» <86>, Постановление Правительства РФ от 27 января 2012 года N 34 «Об управлении находящимися в собственности Российской Федерации долями в обществах с ограниченной ответственностью, созданных в процессе приватизации» <87> и т. д.). ——————————— <85> СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 5086. <86> СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 865. <87> СЗ РФ. 2012. N 6. Ст. 679.
Формируя правовое измерение приватизации в Российской Федерации, Правительство РФ утверждает: — прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества (распоряжение Правительства РФ от 27 ноября 2010 года N 2102-р «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 — 2013 годы» <88>; ——————————— <88> СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6565.
— Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества (Постановление Правительства РФ от 9 июля 2002 года N 512 «Об утверждении Правил подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества» <89>); ——————————— <89> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2868.
— перечень юридических лиц для организации от имени Российской Федерации продажи приватизируемого федерального имущества (распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2010 года N 1874-р «Об утверждении перечня юридических лиц для организации от имени Российской Федерации продажи приватизируемого федерального имущества и (или) осуществления функций продавца» <90>) и т. д. ——————————— <90> СЗ РФ. 2010. N 45. Ст. 5870.
Полномочиями по нормативному регулированию приватизационных отношений наделяется также Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 года N 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» <91> Минэкономразвития России осуществляет полномочия по принятию нормативных правовых актов, в которых устанавливается порядок подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий. Реализуя данные полномочия, Министерство приняло, например, Приказ от 30 августа 2011 года N 423 «Об утверждении Порядка подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере геодезии и картографии» <92>. ——————————— <91> СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867. <92> Российская газета. 26.10.2011. N 240.
Нормотворческие полномочия Минэкономразвития России в сфере приватизации были расширены Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2010 года N 693 «Об отдельных полномочиях Министерства экономического развития Российской Федерации» <93>. В этом Постановлении в соответствии с п. 8 ст. 15 и п. 13 ст. 32.1 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» Правительство РФ установило, что Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным утверждать: ——————————— <93> СЗ РФ. 2010. N 37. Ст. 4706.
а) порядок и форму раскрытия информации государственными или муниципальными унитарными предприятиями и открытыми акционерными обществами со дня их включения в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, акты планирования приватизации государственного имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, муниципального имущества; б) требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования сайтом в сети Интернет, на котором будет проводиться продажа государственного или муниципального имущества в электронной форме. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), которое является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации, «не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности… кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федерации» (Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 года N 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» <94>). Данная норма в полной мере соответствует концепции административной реформы в Российской Федерации, закрепляющей нормотворческие полномочия преимущественно за федеральными министерствами (в нашем случае — Минэкономразвития России, в ведении которого находится Росимущество). ——————————— <94> СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2721.
В рамках данной статьи не ставится задача по определению места и роли судебно-арбитражной практики в механизме правового регулирования приватизации. В этой связи ограничимся лишь одним замечанием. Не являясь формально источником права и не обладая нормативным характером, судебно-арбитражная практика оказывает существенное воздействие на формирование правовой среды приватизации <95>. ——————————— <95> Обзор судебной практики, формируемой в связи с применением принципов приватизации, содержится в статье Р. Н. Шоренкова. См.: Шоренков Р. Н. Принципы приватизации: Обзор судебной практики // Реформы и право. 2012. N 2.
Заключение
В заключение отметим факторы, которые, на наш взгляд, влияют на эффективность правового регулирования приватизации и определяют основные направления развития соответствующей отрасли законодательства. Во-первых, следует указать на высокую степень зависимости законодательства о приватизации от политического фактора — общеэкономической политики (например, присоединения России к ВТО, формирования Единого экономического пространства ЕврАзЭС) и приватизационной программы правительства. Это обстоятельство делает нормативно-правовую базу приватизации крайне нестабильной, что, в свою очередь, негативно отражается на инвестиционной привлекательности российской экономики, а также имеет другие неблагоприятные последствия. Во-вторых, нормативная база приватизации остается несистематизированной, что проявляется не только в количественном аспекте (численность только федеральных законов, содержащих отдельные нормы, которые регулируют приватизационные отношения, исчисляется в настоящее время десятками), но и в существовании нескольких автономных моделей приватизации (для государственного и муниципального имущества, для земли и иных природных ресурсов, для жилищного фонда и т. д.). В-третьих, действующее законодательство о приватизации отличается очевидным смещением акцента в сторону регулирования приватизационных отношений на федеральном уровне. Принципы правового регулирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, остались не установленными федеральным законодателем. В-четвертых, практически полное игнорирование проблематики контроля за приватизацией действующим законодательством также приводит к снижению эффективности сформировавшегося на сегодняшний день механизма нормативно-правового регулирования приватизационных отношений <96>. ——————————— <96> Подробнее об этом см.: Козырин А. Н. Аудит приватизации как инструмент повышения эффективности публичных финансов (на примере деятельности Счетной палаты РФ) // Государственный контроль. 1811 — 2011: Сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля. Курск; М., 2011. С. 22 — 28.
Важно, чтобы упомянутые факторы были учтены при дальнейших законопроектных работах в области приватизации.
