Эволюция институциональной структуры приватизации в России

(Гинзбург Ю. В.) («Реформы и право», 2012, N 2)

ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ ПРИВАТИЗАЦИИ В РОССИИ <1>

Ю. В. ГИНЗБУРГ

——————————— <1> В данной научной работе использованы результаты, полученные в ходе выполнения проекта «Конституционные пределы приватизации» (N 11-04-0033), выполненного в рамках программы «Научный фонд НИУ-ВШЭ» в 2012 году.

Гинзбург Юрий Владимирович, научный сотрудник Института публично-правовых исследований, аспирант кафедры финансового права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

В статье с использованием историко-правового метода рассмотрена деятельность органов, выступающих в процессе приватизации от лица публично-правовых образований. Проанализирована эволюция институтов приватизации в России.

Ключевые слова: приватизация, институты приватизации, история приватизации.

The Evolution of the Institutional Structure of Privatization in Russia Yu. V. Ginzburg

Using historical and legal methods author examined the activities of bodies and agencies acting on behalf of the public law entities in privatization process. The evolution of institutions of privatization in Russia was analyzed.

Key words: privatization, institutions of privatization, the history of privatization.

Приватизационная тема — одна из самых актуальных в современной российской как научной, так и публицистической литературе. Это связано, во-первых, с самими процессами приватизации, проходившими в стране в 90-е годы прошлого столетия, а во-вторых, с обсуждениями вокруг пересмотра ее итогов, а также дискуссией о новой, второй, волне приватизации. Традиционно в поле зрения аналитиков попадают вопросы, связанные со способами, механизмами приватизации, ее правовым регулированием и т. п. Повышенный интерес к отдельным проблемам оставляет в стороне не менее важные вопросы, влияющие на приватизационные процессы. Одним из таких вопросов является изучение институтов <2>, уполномоченных от лица публично-правовых образований осуществлять политику в области приватизации. Справедливости ради отметим, что в авторитетном и содержательном докладе <3>, подготовленном Счетной палатой Российской Федерации, отдельный раздел посвящен именно институтам приватизации. Однако с момента издания этой работы прошло почти 10 лет, и за это время произошел ряд изменений в системе институтов приватизации. Кроме того, учитывая полномочия Счетной палаты по контролю за распоряжением государственным имуществом, доходы от которого поступают в федеральный бюджет, а также управлением объектами федеральной собственности, в названной работе не получила достаточное освещение проблематика развития институтов приватизации на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (региональный и местный аспекты). ——————————— <2> Термин «институты» употребляется в организационно-правовом значении, а не социально-экономическом. <3> Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 — 2003 гг. М., 2005.

Для анализа институтов приватизации обратимся к историко-правовому методу исследования, с помощью которого проследим эволюцию институциональной системы приватизации. Важным является определение начала и этапов приватизации. Единого мнения по поводу начала приватизационных процессов в нашей стране нет. Большинство исследователей и практиков, непосредственно принимавших участие в реализации политики по приватизации в начале 90-х годов, связывают ее начало с изменениями, охватившими страну с середины 80-х гг. XX века. Этот этап получил название ползучей <4>, или свободной <5>, приватизации, когда фактически можно говорить о существовании экономических отношений, характеризующих приватизацию, однако еще не урегулированных нормами права. Впервые основы приватизации были сформулированы в законодательстве тогда еще РСФСР в начале 90-х годов, а легальное определение понятия приватизации было дано в Законе Российской Федерации от 3 июля 1991 года N 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» <6>. Далее выделять этапы приватизации уместно по принятию Законов о приватизации. Так, очередной Закон о приватизации был принят в 1997 году <7>, а следующий — в 2001 году <8>. В данном случае выделение этапов приватизации происходит не только по формальному моменту — периоду действия соответствующего Закона, регулирующего данные отношения. Но фактически на законодательном уровне происходило закрепление отношения государства к этому процессу: определялись цели, задачи и механизмы проведения приватизации, соответственно этому формировались и институты приватизации (аппарат приватизации). ——————————— <4> Приватизация по-российски / Под ред. А. Б. Чубайса. М., 1999. <5> Алексеев С. С. Право собственности. Проблемы теории. 3-е изд. М., 2010. <6> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 7. Ст. 927. <7> Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3595. <8> Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Следует обратить внимание, что экономический термин «приватизация» в юридическом дискурсе в России получает различное значение <9>. Под приватизацией мы будем понимать легальное определение, закрепленное в Федеральном законе от 12 декабря 2001 года N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», с учетом того факта, что действие названного Закона не распространяется на отношения по отчуждению ряда объектов (земли, природных ресурсов, государственного и муниципального жилищного фонда и т. д.) <10>. Таким образом, говоря об институтах приватизации, мы подразумеваем только те институты, которые выступают от лица публично-правовых образований в отношениях по возмездному отчуждению имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственности физических и (или) юридических лиц, на которых распространяется действие Закона о приватизации. ——————————— <9> Подробнее о понятии «приватизация» см.: Скворцов О. Ю. Приватизационное право: Учебное пособие. М., 1999. С. 12 — 23. <10> Понятия «приватизация» и «приватизация жилых помещений» не соотносятся между собой как целое и его часть, а выступают в качестве самостоятельных категорий. Если в первом случае характерной чертой приватизации является возмездное отчуждение имущества, то во втором — бесплатная передача жилых помещений.

Характеризуя институциональную структуру приватизации, следует классифицировать органы государственной власти, реализующие полномочия по приватизации имущества. При этом классификация будет строиться в зависимости от выбранных критериев. Правовое значение имеет классификация на основе разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также конституционного признания прав местного самоуправления. Так, в силу положения п. «д» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы разграничения государственной собственности (п. «г» ст. 72). Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ, государственная собственность подразделяется на государственную федеральную собственность и государственную собственность субъектов РФ <11>. При этом стоить обратить внимание на проблему разграничения государственной собственности <12>. В соответствии с действующим законодательством (п. 5 ст. 214 ГК РФ) разграничение государственной собственности должно осуществляться в соответствии с законом. На сегодняшний день такое разграничение производится в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» <13>. Современное состояние законодательного регулирования этого вопроса позволяет утверждать о пробелах права в вопросах разграничения государственной собственности <14>. Несмотря на это, институты приватизации в соответствии с действующим законодательством можно классифицировать на федеральные, региональные и местные. ——————————— <11> Данное положение нашло закрепление в п. 1 ст. 214 ГК РФ. <12> Подробнее см.: Короткова О. И. Структура, классификация и правовой режим государственного имущества // Адвокат. 2010. N 3. С. 41 — 46. <13> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89. <14> Винницкий А. В. Административно-правовое регулирование перераспределения публичной собственности // Административное и муниципальное право. 2010. N 8. С. 33 — 40.

Нормы Конституции получают свое развитие в законодательстве. В нашем случае, как это уже было отмечено выше, это в первую очередь последовательно сменявшие друг друга Законы о приватизации. Общей характерной чертой для этих Законов является то обстоятельство, что, устанавливая основные принципы приватизации, в отношении институтов подробно регулируется только деятельность федеральных органов исполнительной власти. Законодательство субъектов РФ по вопросам приватизации государственного имущества в целом выстроено по аналогии и в соответствии с федеральным законодательством, однако при этом в отношении институтов приватизации есть некоторые различия. На что следует обратить внимание: региональный законодатель в сфере приватизации государственного имущества определяет отдельно компетенцию не только исполнительных органов власти, но также и законодательных. Так, например, в отличие от федерального уровня программу приватизации может утверждать не орган исполнительной власти, а законодательные собрания <15>. В отношении приватизации федерального имущества такой порядок действовал до принятия Закона о приватизации 2001 года, когда полномочия по утверждению программы приватизации были переданы Правительству РФ, до этого времени программа приватизации утверждалась федеральными законами <16>. ——————————— <15> Закон Костромской области от 7 ноября 2011 года N 392-4-ЗКО «О приватизации государственного имущества Костромской области». <16> Соответствующий законопроект вносился Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы одновременно с внесением Закона о бюджете на очередной финансовый год. С принятием Закона о приватизации 2001 года, несмотря на то что Государственная Дума перестала утверждать программу приватизации, норма о представлении прогнозного плана приватизации в Государственную Думу вместе с бюджетом на очередной финансовой год сохранялась. Однако на основании Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» данная норма была отменена.

Еще одной классификацией институтов приватизации может стать классификация по принципу разделения власти. Традиционно теория права выделяет законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. В компетенцию законодательных органов власти входит правовое регулирование приватизационных процессов путем принятия законодательных актов. При этом данные акты регулируют основные принципы проведения приватизации. Решения о приватизации конкретного имущества принимаются не законодательными органами власти, а на уровне подзаконных правовых актов органами исполнительной власти. Еще раз обратим внимание на упоминавшиеся выше особенности полномочий в сфере приватизации законодательных органов ряда субъектов РФ, принимающих в том числе и программу приватизации. Особенностью приватизации в России является то, что до принятия Закона о приватизации 1997 года правовое регулирование фактически осуществлялось не законодательной властью, а Президентом РФ путем издания указов. Ключевое значение в вопросах приватизации отводится органам исполнительной власти. В отношении федерального государственного имущества Правительство РФ обладает нормотворческими (издает нормативные правовые акты по вопросам приватизации), распорядительными (принимает решения об условиях приватизации федерального имущества, формирует перечень стратегических предприятий и акционерных обществ, не подлежащих приватизации, утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на плановый период) и контрольными полномочиями (осуществляет контроль за приватизацией федерального имущества, представляет в Государственную Думу отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год). Правительство РФ имеет право наделить федеральный орган исполнительной власти полномочиями на осуществление функций по приватизации. В настоящее время таким органом является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) <17>. Логика административной реформы, проводимой в нашей стране, в том числе сводится и к разграничению полномочий органов государственной власти <18>. Так, федеральные агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции <19>, за исключением функций по контролю и надзору. Таким образом, Правительство РФ вправе наделить Росимущество исключительно распорядительными полномочиями. ——————————— <17> Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 года N 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» // СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2721. До принятия данного Постановления уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере приватизации являлось Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. <18> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945. <19> Под правоприменительными функциями понимаются издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров. Данная дефиниция первоначально была закреплена в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», однако затем утратила силу на основании Указа Президента РФ от 20 мая 2004 года N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

Росимущество является преемником Государственного комитета РСФСР по управлению имуществом, образованным в 1991 году <20>. С момента своего образования данный Комитет занимался вопросами разгосударствления собственности и приватизации. В 1994 году Комитет по статусу был приравнен к федеральному министерству, а спустя год было утверждено новое Положение о Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом <21>. В это время завершался так называемый ваучерный этап приватизации, и с повестки дня уходил вопрос разгосударствления собственности. Новое Положение закрепляло изменившиеся функции Комитета, перед которым ставилась задача осуществлять политику в сфере приватизации и управления федеральной собственностью, а также координировать деятельность в данной сфере иных федеральных органов исполнительной власти. В 1997 году Комитет был преобразован в Министерство государственного имущества (с 2000 года — Министерство имущественных отношений) <22>. ——————————— <20> Постановление Совмина РСФСР от 21 января 1991 года N 35 «Вопросы Государственного комитета РСФСР по управлению государственным имуществом» // СП РСФСР. 1991. N 11. Ст. 145; СПС «КонсультантПлюс». <21> Постановление Правительства РФ от 4 декабря 1995 года N 1190 «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом» // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4930. <22> Подробнее об эволюции Государственного комитета РСФСР по управлению государственным имуществом в период с 1993 по 2003 год см.: Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 — 2003 гг. М., 2005.

Стоит обратить внимание, что с момента своего образования Росимущество объединило в себе полномочия по подготовке проекта прогнозного плана приватизации и продавца государственного имущества. До этого времени эти полномочия были разделены между Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом, образованным взамен Министерства имущественных отношений, реорганизованного в ходе административной реформы, и специализированным государственным учреждением при Правительстве РФ Российским фондом федерального имущества <23>, соответственно. Формирование и проведение приватизационной политики в настоящий момент сосредоточены в одном ведомстве, что является положительным моментом в эволюции институтов приватизации. Справедливости ради заметим, что в научной литературе встречаются иные точки зрения по этому вопросу. Отдельные ученые полагают, что ведомственный подход к управлению государственной собственностью создает угрозу для экономической безопасности страны, так как ведомственные и общегосударственные интересы могут не совпадать <24>. ——————————— <23> Подробнее о деятельности Российского фонда федерального имущества см.: Мунтян М. А., Подберезкин А. И., Стреляев С. П. Приватизация и приватизаторы (теория и практика российской приватизации). М., 2005. С. 187 — 217. <24> Шупыро В. М. Преобразования государственной собственности в период экономических реформ. М., 1997. С. 74.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, расположенные в субъектах Российской Федерации. При этом надо иметь в веду, что территориальные управления Росимущества осуществляют свои полномочия в отношении федеральной собственности. В отношении же государственного имущества субъектов РФ полномочиями обладают органы исполнительной власти субъектов РФ (например, Министерство государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области, Департамент государственного имущества и культурного наследия Костромской области, Агентство по управлению имуществом Пермского края, Комитет по управлению государственным имуществом Кемеровской области и т. д.). Структура и полномочия государственных органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере приватизации имущества регулируются региональным законодателем. Полномочия судебной ветви власти в сфере приватизации специально не определены. Однако они вытекают из особенностей построения и деятельности судебной системы в Российской Федерации <25>. ——————————— <25> В данной работе мы не останавливаемся подробно на вопросе деятельности судебной системы в сфере приватизации государственного и муниципального имущества. Данная проблема требует специального изучения. Однако нельзя не процитировать Председателя Счетной палаты РФ С. В. Степашина по этому вопросу: «…развитие эффективно действующей судебной системы — один из элементов обеспечения гарантий прав собственности в процессе приватизации» // Итоги приватизации в России. Стенограмма совместного заседания ученых советов Института социально-политических исследований, Института философии РАН, Российского государственного социального университета, сессии Российской академии социальных наук, президиума Общественных академий наук, Московского интеллектуально-делового клуба, Института перспективных исследований при отделении общественных наук РАН. М., 2007. С. 17.

В юридической литературе намечается тенденция по выделению специализированной контрольной ветви власти <26>. Контрольные полномочия при осуществлении приватизации осуществляют различные органы. При этом существенным моментом является разграничение контрольных полномочий. Так, например, Счетная палата РФ осуществляет контроль за поступлением в федеральный бюджет средств, полученных от приватизации федерального имущества. Ранее этими полномочиями обладало и Министерство имущественных отношений Российской Федерации, однако действующее в настоящее время Росимущество по логике административной реформы лишено этих полномочий. Кроме того, Счетная палата РФ осуществляет проверку и анализ процесса приватизации федерального имущества в части соответствия целям основополагающих документов государственной политики в области приватизации, дает оценку реализации программы приватизации <27>. ——————————— <26> Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 10 — 18. <27> Пискунов А. А. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка подготовки и реализации прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2009 год» // Бюллетень Счетной палаты. 2011. N 5.

За свою более чем 20-летнюю историю органы, выступающие от лица публично-правовых образований в процессе приватизации, неоднократно меняли организационно-правовую форму, изменялись их функции и структура. Определяющим моментом в этой эволюции являлись те задачи, которые в конкретный исторический момент стояли перед государством и которые оно реализовывало через свои институты. Одни из них прекратили свое существование (Российский фонд федерального имущества, Комиссия по внесению изменений в планы приватизации, территориальные комиссии по введению приватизационных чеков и т. д. <28>), а другие продолжают действовать. При этом поворотным моментом в эволюции деятельности системы государственного управления в нашей стране, в том числе и органов, проводящих политику по приватизации, стала административная реформа <29>. В ходе реформы были четко определены полномочия федеральных органов исполнительной власти, что позволило создать действующую модель управления, в том числе и в сфере приватизации. ——————————— <28> Подробнее о деятельности названных органов см.: Скворцов О. Ю. Указ. соч. С. 51 — 57, 62 — 89; Из истории приватизации в России / А. И. Подберезкин и др. М., 2004. <29> Подробнее об административной реформе см.: Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006.

——————————————————————