(Зимина И. А., Давыдов Ф. Ф.) («Семейное и жилищное право», 2013, N 4)
МОДЕЛИ РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЫ ЗА РУБЕЖОМ <*>
И. А. ЗИМИНА, Ф. Ф. ДАВЫДОВ
——————————— <*> Zimina I. A., Davydov F. F. Models of the development of the housing sphere overseas.
Зимина Ирина Александровна, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин ФГБОУ ВПО МГЛУ «Московский государственный лингвистический университет», кандидат юридических наук, доцент.
Давыдов Фарид Фоатович, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин АНОО ВПО «Одинцовский гуманитарный институт», кандидат юридических наук, доцент.
Для того чтобы проводить правильную государственную жилищную политику, дать возможность населению решать проблемы приобретения жилья, необходимо изучать и использовать современные модели развития жилищной сферы за рубежом. В статье предпринята попытка анализа зарубежного опыта развития жилищных фондов и адаптации их к российским условиям.
Ключевые слова: жилищная политика, договор продажи недвижимости, договор об ипотеке, договор найма жилого помещения, жилая площадь, жилое помещение социального пользования, жилой фонд, жилое помещение, кондоминиум.
To conduct the correct state housing politician, enable the population to solve the problems of aquisifion vein, necessary to study and use the modern models of the development of the housing sphere overseas. In article is undertaken attempt of the analysis of the foreign experience of the development of the housing fund and adaptation them to Russian condition.
Key words: real estate sale agreement, mortgage agreement, accommodation rent agreement, living space, social housing premise, housing stock, residential premise, housing policy, condominium.
Основные направления жилищной реформы в России во многом опираются на использование современных моделей развития жилищной сферы за рубежом. Рациональность такого подхода состоит в том, что применяются проверенные временем механизмы управления и развития, показавшие высокую результативность. Негативные же стороны этого процесса проявляются зачастую в механическом перенесении эффективных зарубежных моделей решения жилищной проблемы в совершенно иные, российские, социально-экономические условия. Поэтому при использовании зарубежного опыта необходим его критический анализ и адаптация моделей управления к местным условиям. Прежде всего следует отметить, что в каждой стране осуществляется государственная поддержка развития жилищной сферы, степень активности которой в разных странах не одинакова. Именно степень государственного участия составляет сущность отличий жилищных систем в разных странах. Принято различать активную и пассивную государственную жилищную политику, различие которых заключается в методах воздействия на развитие жилищной сферы со стороны государства. Пассивная жилищная политика предполагает создание правовых и институциональных условий для действия рыночных факторов развития жилищной сферы. Активная жилищная политика означает функционирование государственных и муниципальных жилищных организаций, наличие государственного или муниципального жилищного фонда, находящихся вне сугубо рыночного регулирования. Соответственно, в одних странах преобладает ориентация на приоритет рыночных факторов в жилищной сфере и рост доли собственников жилья, в других — сохранение контроля государства и развитие арендного сектора жилья. При этом западные специалисты отмечают общую тенденцию для европейских стран (включая и Швецию с ее сильной социальной политикой) к ослаблению государственной поддержки жилищной сферы, что проявляется в следующих процессах: сокращение объемов государственного финансирования жилищного строительства; приватизация государственной собственности; прекращение государственной поддержки производителей и переход к поддержке потребителей в жилищной сфере <1>. ——————————— <1> Васильева Н. В. Зарубежный опыт государственного регулирования жилищной сферы: экономико-правовые аспекты // Законодательство и экономика. 2002. N 7. С. 12.
Во всех странах разработкой основных принципов жилищной политики занимаются центральные правительства, но ключевые позиции в ее проведении занимают местные органы власти, а также различные ассоциации арендодателей и арендаторов жилья. Правовое пространство развития жилищной сферы постоянно совершенствуется, жилищная политика своевременно реагирует на изменяющиеся условия и растущие потребности населения. В жилищной сфере развитых стран можно выделить три типа действующих участников: общественный, частный и так называемый добровольный сектор. Общественный сектор представлен государственными и муниципальными органами власти, основная функция этого сектора заключается в обеспечении социальной стабильности общества в процессе потребления жилищных благ. Потенциал частного сектора, представленного различными частными коммерческими предприятиями и организациями, используется в процессе создания жилищных благ. Добровольный сектор включает различные некоммерческие организации, основным направлением деятельности которых является предоставление жилья приемлемого качества за невысокую плату. Мотивация и интересы перечисленных участников жилищных отношений не только различны, но и зачастую противоречивы. Понимание этих различий и обеспечение их относительного равновесия составляет важную часть жилищной политики государства. Интересы частных коммерческих предприятий выражаются в стремлении к получению прибыли, что объективно предопределено их правовым и экономическим статусом. Поэтому бытующее достаточно часто мнение, что в такой социально важной сфере, как жилищная, частные коммерческие организации будут руководствоваться социальными мотивами, ошибочно. Частные предприятия олицетворяют «чисто рыночную» составляющую жилищной сферы. Особое, промежуточное между «рыночным» и «социальным», т. е. между частным и общественным, положение занимает добровольный сектор — жилищные ассоциации и кооперативы, история существования которых насчитывает более ста лет. Иногда такие организации достигают огромных размеров и функционируют по модели, напоминающей коммерческую, однако номинально они действуют на бесприбыльной (некоммерческой) основе, и их цель — предоставление недорогого и качественного жилья. По целевым функциям добровольный сектор сопоставим с общественным, однако между ними есть принципиальные различия. В отличие от органов власти, представляющих общественный сектор и формируемых в соответствии с законодательством страны, создание добровольных организаций не вытекает из каких-либо законов, т. е. является не обязательным, а инициативным. Местные власти оказывают поддержку добровольному сектору: предоставляют участки под застройку за низкую плату или бесплатно, оказывают техническое содействие в виде консультаций, методической помощи. Финансируется добровольный сектор за счет государственных субсидий и коммерческих кредитов, часто предоставляемых под государственные гарантии. Жилищные ассоциации и кооперативы инициируют строительство жилых домов, которое выполняют частные подрядчики. Управление этими домами осуществляют впоследствии сами жилищные ассоциации. К примеру, правительством Великобритании добровольный сектор рассматривается как основной источник социального (доступного по цене) жилья <2>. ——————————— <2> Василевская Л. Ю. Общее и особенное в регулировании залога недвижимости по российскому и германскому праву // Правосудие в Поволжье. 2003. N 1. С. 21 — 22.
Многие исследователи утверждают, что жилищная проблема в индустриально развитых странах в целом решена. Объемы жилищного строительства с конца 1970-х гг. стабилизировались, среднее число жильцов на одно жилище уже в середине 80-х составляло от 2,3 в Дании и Германии до 3,9 в Великобритании и Ирландии; в большинстве стран этот показатель равен 2,4 — 2,6 <3>. В ретроспективе решение жилищной проблемы в европейских странах осуществлялось вначале преимущественно «количественно», т. е. путем массового строительства недорогого многоквартирного жилья в послевоенные годы, а затем (с середины 80-х гг.) «качественно», т. е. созданием удобного жилья, способствующего формированию физически и психически здоровой личности. Примечательно, что предпосылками формирования новой жилищной политики послужили не только позитивные факторы, такие, как рост экономического потенциала стран, ускорение темпов роста валового национального продукта, но и негативные — уменьшение среднего размера семьи, рост числа разводов и снижение рождаемости <4>. ——————————— <3> Глазунов С., Глазычев В. Новый Жилищный кодекс: всеобщая кондоминизация. [Электронный ресурс] URL: http://www. irn. ru/articles/4495.html. <4> Глазунов С., Глазычев В. Указ. соч.
Во всех странах законодательно закреплено существование социального жилья, предназначенного для предоставления на льготных условиях отдельным категориям граждан, которые в официальном порядке признаются неспособными решить свою жилищную проблему самостоятельно. К таким категориям граждан относятся семьи с низкими доходами, многодетные семьи, одинокие матери, престарелые и инвалиды. Таким образом, собственное жилье в зарубежных странах доступно только людям со средними и высокими доходами. За рубежом широко распространена модель совместного владения жильем — кондоминиум — она существовала до недавнего времени в российской практике в несколько измененном виде <5>. Слово «кондоминиум» происходит из латинского слова и означает «совладение». Понятие condominium известно в юридической практике со времен Древнего Рима и означает совместное владение чем-либо, оно не относится к конкретному предмету или объекту, а представляет собой юридическое понятие, т. е. право общей собственности или сособственности. В своем развитии понятие совместного владения жильем прошло несколько исторических этапов. ——————————— <5> Термин «кондоминиум» был изъят из российского законодательства в 2005 г., и были закреплены иные организационно-правовые формы управления многоквартирными домами.
Первый из них связывается с возникновением идеи кондоминиумов во времена Римской империи, когда более 2000 лет назад римский сенат принял Закон о кондоминиуме, разрешавший гражданам Рима владеть отдельной жилой единицей в многонаселенных строениях. Второй этап относится к Средневековью и возрождению идеи кондоминиума в Западной Европе. Это было вызвано необходимостью защиты городов от нападений. Город окружался защитными стенами, что ограничивало пространство для размещения жилищ и привело к необходимости строительства жилья на несколько семей. Правоотношения между такими семьями строились на основе совместного владения общим имуществом в доме. После Средневековья общей собственности не возникало вплоть до начала XX в. Третий, современный, этап относится к началу XX в. и характеризуется широким распространением кондоминиумов в Европе и проникновением этой концепции на американский континент, где первой кондоминиумы в практику внедрила Бразилия. В США правовой статус кондоминиумов определен законодательными актами, первый из которых был принят в 1962 г. К 1968 г. правовое поле для деятельности кондоминиумов распространилось на все штаты <6>. ——————————— <6> Васильева Н. В. Зарубежный опыт государственного регулирования жилищной сферы: экономико-правовые аспекты // Законодательство и экономика. 2002. N 7. С. 14.
В настоящее время кондоминиумы как тип жилищных комплексов, в которых одновременно присутствует частная собственность на квартиры и нежилые помещения и общая долевая собственность на места общего пользования, получили распространение (особенно в США, Латинской Америке, Западной Европе). Для управления общим имуществом в кондоминиуме создается ассоциация собственников жилья, которая называется кооперативом или товариществом. Популярность кондоминиумов за рубежом обусловлена следующими причинами: доступность по цене по сравнению с другими видами жилой собственности; владение жильем, сопряженное с меньшей степенью личной ответственности за содержание дома; расположение в районах с более легким доступом к центрам деловой и культурной активности в городах; возможность быстрой реакции на меняющиеся запросы потребителей и организации целого ряда дополнительных жилищных и бытовых услуг по приемлемым ценам; отсутствие зависимости от владельца жилья и постоянного роста арендной платы. Состав жильцов кондоминиума обычно формируется из числа лиц со схожим образом жизни и социальным положением, что позволяет легче и быстрее достичь консенсуса в вопросах управления кондоминиумом. К примеру, обычно не поселяются под одной крышей молодые люди и пенсионеры, семьи и одинокие люди и т. д. Кроме того, за рубежом широко развита система кредитования покупателей жилья, где целевые займы могут достигать 90% его стоимости. С помощью займов решаются вопросы не только социальные — доступности жилья, но и экономические — стимулирования производства жилья (через стимулирование спроса на него). В целом же кредитование позволяет разрешить во времени противоречие между высокой стоимостью жилья и реальными финансовыми возможностями его потребителей, так как будущие доходы приобретателей жилья трансформируются в их текущую платежеспособность. Один из широко распространенных в развитых странах способ решения жилищной проблемы заключается в ипотечном кредитовании. Существующие за рубежом способы ипотечного кредитования можно в обобщенном виде свести к двум основным моделям: закрытая модель ипотеки — обособленная от остального финансового рынка и основанная на вкладах самих покупателей жилья; открытая модель ипотеки, являющаяся составной частью финансового рынка страны в целом. В силу ограниченности объема статьи специфика ипотечного кредитования за рубежом будет рассмотрена в следующих материалах авторов. Итак, применяемые за рубежом формы государственного регулирования жилищной сферы не лишены недостатков. К ним относятся: а) система дотаций на оплату жилья влечет высокие трансакционные издержки на осуществление административного контроля потребности в субсидиях и их использования по назначению; б) увеличение объема дотаций приводит к повышению уровня квартплаты; в) получатели субсидий зачастую стремятся к замораживанию собственных доходов, что отрицательно сказывается на общей политике заработной платы и занятости; г) предоставление налоговых льгот вызывает необходимость увеличения других налогов либо сокращения расходов бюджета и в конечном итоге оказывает инфляционное воздействие на цены; д) установление арендной платы за социальное жилье ниже рыночной приводит к сокращению расходов на содержание такого жилья, снижению его качества и объема; дешевые жилища переполняются, а новые не строятся. В целом же современные зарубежные модели управления развитием жилищной сферы отличаются высокой степенью урегулированности экономических и правовых аспектов приобретения, владения и пользования жильем, направленностью на учет и защиту интересов граждан. Государственная жилищная политика большинства стран нацелена на обеспечение граждан жильем в зависимости от их потребностей и финансовых возможностей.
