ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИЕМА, ПРОХОЖДЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ВО ФРАНЦИИ
Е. В. БОЛОТИНА
Болотина Е. В., докторант Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Немаловажным аспектом организации муниципальной службы Франции являются вопросы ее прохождения, где выявляется специфика территориальной службы по сравнению с государственной, а именно правила приема на работу и освобождения от занимаемой должности. Прием на муниципальную службу проводится по конкурсу. Как и в других странах, конкурсный экзамен считается наиболее объективным способом оценки кандидатов, позволяющим не допустить проявлений патронажа. Принцип свободного доступа к должностям публичного сектора выражается в объявлении конкурса на замещение вакантных должностей. В организации конкурсного отбора ведущая роль принадлежит местным органам власти. Закон определяет конкурс как способ распределения ограниченного числа муниципальных должностей посредством испытаний, позволяющих независимому коллегиальному органу — жюри классифицировать конкурсантов по их заслугам для последующего назначения на должность. Общая процедура проведения конкурса определена в гл. 3 Закона от 11 января 1984 г. <*> Конкурсы бывают внешними (еще их называют учебными), то есть открытые для кандидатов, имеющих определенные дипломы или прошедших определенные виды обучения и лишь предполагающих поступить на муниципальную службу; и внутренними («конкурс чиновников»), проводимыми для лиц, уже являющихся публичными служащими, то есть для продвижения служащих. При этом кандидаты на участие в таких конкурсах должны проработать определенный срок на публичной службе и в некоторых случаях дополнительно иметь определенную подготовку <**>. Условиями участия в конкурсе является наличие у кандидата французского гражданства или гражданства одной из стран Европейского союза, не быть ограниченным в своих гражданских правах, не иметь судимости, быть способным физически к осуществлению своих будущих обязанностей. Правила, касающиеся возрастного ценза для муниципальных служащих, установлены ст. 35 Закона от 26 января 1984 г. Минимальный возраст составляет 16 лет, максимальный возраст для служащих категорий В и С — 45 лет. Возрастные переделы для кандидатов на должности категории А устанавливаются специальными нормативно-правовыми актами. Вместе с тем во французской юридической литературе отмечается, что возрастные пределы не имеют абсолютного характера и существуют исключения, связанные с возможностью изменения возрастных условий <***>. В целом процедура конкурса на замещение должности в муниципальном управлении аналогична процедуре конкурса на замещение должности государственной службы. Кандидаты должны располагать одинаковым временем для подготовки, тематика письменных работ должна быть идентичной для всех кандидатов. ——————————— <*> Journal Officiel de la Republique Francaise, 12 janvier 1984. P. 271. <**> Dantonel Cor N. Droit des collectivites territoriales. Paris, 2003. P. 225. <***> Там же. С. 225.
Необходимо отметить, что характер экзамена зависит от класса, в состав которого желает поступить соискатель. Для кандидатов на включение в классы A, B, C, D выработаны специальные критерии: — класс A — обширные знания, профессионализм, высокие интеллектуальные способности и твердый характер; — класс B — наряду с общими и специальными знаниями особо требуется умение принимать административные решения, хорошее ориентирование в нормативно-правовых актах; — класс C — необходимые специальные навыки; — класс D — общие знания в объеме начальной школы <*>. ——————————— <*> Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2004. С. 278.
Кандидат, который выставил свою кандидатуру на конкурс для назначения на должность, может выставить свою кандидатуру на другой конкурс, проводимый для комплектования того же самого штата должностей, только если он предварительно отказался от участия в первом конкурсе или не выдержал его. Лицо может участвовать в конкурсе в случае, когда, будучи принятым на предыдущий конкурс и получив предложение о назначении на должность, не получило самого назначения в месячный срок <*>. ——————————— <*> Васильев Д. И. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты: Сборник / Под ред. А. А. Демина. М., 2004. С. 317.
Несмотря на существование принципа конкурсного отбора, прерогативы органов местного самоуправления по принятию решений настолько велики, что у кандидатов остается весьма немного гарантий. В Законе Эффеля содержится ряд усовершенствований. Так, территориальный коллектив прежде всего обязан известить о наличии вакантного места соответствующую компетентную организацию. Занятие вакантной должности осуществляется предпочтительно переводом или повышением по службе внутри подразделения. Затем организуется конкурс в срок, равный приблизительно шести месяцам. При конкурсе используется система рейтинга <*>. Оценки, полученные при прохождении конкурсов, сообщаются кандидату. ——————————— <*> Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. Н. Новгород, 1999. С. 150 — 151.
Прохождение конкурса не обязательно ведет к немедленному назначению победителя на должность <1>. В отличие от государственной службы претенденты, успешно прошедшие конкурс, не получают автоматического права на занятие должности, а лишь право фигурировать в течение двух лет в списке очередности <2>. По результатам испытаний жюри составляет список пригодных, с его точки зрения, кандидатов, ранжируя их в соответствии с полученными оценками. Оно вправе вообще не одобрить ни одного кандидата либо представить их меньше, чем число вакантных должностей, а также составить дополнительный список. Этим полномочия жюри исчерпываются. Его положительная рекомендация дает лишь возможность, а не право претендовать на должность <3>. Так образуется целая категория лиц, «выигравших» конкурс, но не зачисленных ни на какую должность. В Законе Эффеля содержится попытка разрешить данную проблему, поскольку в его тексте подчеркивается, что количество постов на каждый территориальный коллектив впредь будет определяться не стихийно, в зависимости от количества вакансий, а с учетом реальных потребностей, причем будет приниматься во внимание число лиц, успешно прошедших конкурс, но оставшихся без места, а также лиц, оказавшихся на содержании территориального коллектива вследствие сокращения. В Законе Эффеля также приветствуется набор территориальных служащих теми же организациями, что и прием на работу в государственные службы <4>. ——————————— <1> Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Указ. соч. 2004. С. 278. <2> В некоторых источниках именуются «списками пригодности». См., например: Васильев Д. И. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты: Сборник / Под ред. А. А. Демина. М., 2004. С. 317. <3> Оболонский А. В. Государственная служба во Франции // Государство и право. 2000. N 11. С. 63. <4> Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. Н. Новгород, 1999. С. 151.
Само назначение производится органом или лицом, объявившим конкурс. Он связан рекомендацией жюри, поскольку должен придерживаться представленного этим жюри списка, а также установленной ранжировкой кандидатов, но в принципе может и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность. Лицо, получившее назначение, не сразу приобретает статус чиновника, а получает должность чиновника-стажера. Административный суд контролирует законность конкурсов и производимых по их итогам назначений. Любой участник конкурса имеет право обжаловать его результаты или произведенное по его итогам назначение по мотивам превышения власти. Если жалоба признана обоснованной, то итоги конкурса аннулируются, и он проводится заново <*>. ——————————— <*> Оболонский А. В. Указ. соч. С. 63.
Не все служащие должны проходить конкурс. В ст. 38 Закона от 26 января 1984 г. предусмотрены исключения из правил о конкурсном отборе, в частности в случае учреждения должностных составов. Тем же Законом был разрешен бесконкурсный набор персонала категории C при условии, что это предусмотрено уставными положениями по данной категории <*>. Закон Эффеля отменил данное условие, но при этом ограничил сферу применения положения в целом. Основные исключения касаются руководящего состава публичной службы (служащие категории A), для которых возможно прямое назначение на должность. На должности категории A могут также назначаться внештатные функционеры, «если это оправдывается характером исполняемых обязанностей или служебной необходимостью» <**>. В юридической литературе отмечается, что во Франции, как и в других странах, есть деление состоящих на службе у государства лиц на политических назначенцев и профессиональных чиновников. На первую категорию распространяются многие привилегии публичных служащих, однако их назначение или смещение не требует мотивации. Статус второй категорически защищен законами о государственной или муниципальной службе, которые препятствуют превращению их в проводников не общественных, а партийных и личных интересов политических деятелей <***>. Решения о назначениях первого уровня принимаются с учетом политических взглядов кандидатов, а обладатели этих постов обязаны сохранять лояльность правительству. ——————————— <*> Journal Officiel de la Republique Francaise, 27 janvier 1984. P. 441. <**> Journal Officiel de la Republique Francaise, 28 dec. 1994. P. 1134. <***> Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2004. С. 274.
Существуют и полуфилантропические назначения. Ряд должностей считается «зарезервированным» для лиц, пострадавших при оказании услуг Отечеству, — инвалидов, вдов и сирот войны, военнослужащих. При этом они должны успешно сдать экзамен, после чего прошедших его вносят в список с особым порядком назначений <*>. ——————————— <*> Оболонский А. В. Государственная служба во Франции // Государство и право. 2000. N 11. С. 64.
Помимо статуса территориальной публичной службы Закон от 26 января 1984 г. содержит ряд нормативов, разрешающих зачисление в штат служащих, находящихся на временной работе. С другой стороны, внештатные сотрудники, находящиеся на постоянной должности, получают право на зачисление в штат по их просьбе на аналогичные вакантные должности, учреждаемые представительной властью. Зачисление в корпус функционеров или назначение на должность функционера осуществляется либо по результатам профессионального экзамена, либо на основании профессионального списка очередности, куда заносятся фамилии кандидатов в порядке, соответствующем их профессиональному рейтингу, либо с одновременным использованием обоих способов. В строго определенных случаях возможно непосредственное зачисление в штат волевым решением <*>. ——————————— <*> Journal Officiel de la Republique Francaise, 27 janvier 1984. P. 441.
Несмотря на то что конкурс является наиболее демократичным и эффективным способом отбора, поскольку позволяет выделить наиболее способных, тем не менее конкурс критикуют как за дороговизну процедуры, так и за фактическое преимущество, которое получают люди, имеющие лучшую академическую подготовку, то есть учившиеся в привилегированных учебных заведениях <*>. ——————————— <*> Renan le Mestre. Droit des collectivites territoriales. Paris, 2004. P. 174.
На каждого чиновника заводится личное дело, в котором должны содержаться все документы, характеризующие его административное положение. Все документы, находящиеся в личном деле служащего, должны быть пронумерованы и прошиты. Закон запрещает регистрацию в личном деле чиновника и в любом административном документе сведений о его взглядах, политической, профсоюзной, религиозной или философской деятельности. Каждый служащий имеет право на доступ к своему личному делу, на условиях, предусмотренных Законом <*>. ——————————— <*> Статья 18 Закона от 13 июля 1983 г. // Journal Officiel de la Republique Francaise, 14 juillet 1983. P. 2174.
Чиновник, принятый на службу, в зависимости от результатов конкурсных экзаменов, получает разряд (чин) и начинает делать карьеру, которая в зависимости от характера делится на обычную и исключительную. Обычная карьера предусматривает продвижение синхронно с той группой лиц, одновременно и на равных правах с которой чиновник был принят на службу. В этом случае служебный рост состоит в постепенном перемещении по лестнице разрядов (чинов), должностей или классов, что ведет и к увеличению жалованья. Чин существует отдельно от должности. Чин — это звание, которое дает его обладателю право на занятие одной из должностей, соответствующих чину. Продвижение по разрядам (чинам) происходит почти автоматически и зависит от выслуги лет. Каждый чиновник, «беспорочно» прослуживший 1,5 — 2 года и получивший соответствующую аттестационную оценку, имеет право на получение очередного разряда. Плохая аттестация может временно приостановить его продвижение, но обычно, несмотря на временные остановки, все чиновники постепенно повышают свои разряды <*>. Таким образом, в данном случае повышение производится в рамках ранга и связано больше с выслугой лет, чем с достоинствами работника: хорошие оценки могут ускорить повышение, но плохие не могут ему воспрепятствовать, если чиновник достиг максимального стажа по данной ступени, то есть в такой ситуации повышение является правом чиновника и происходит автоматически. ——————————— <*> Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2004. С. 279.
Вторым видом повышения является повышение класса. Возможно изменение класса, например переход из класса B в класс A, однако это происходит не автоматически, а за известные заслуги, которые получили признание высшего руководства. В этом случае изменение класса является одной из форм поощрения служащих. Необходимый стаж работы — это только предварительное условие. Первоочередное значение приобретают, как было уже отмечено, заслуги претендента, оцениваемые одним из следующих способов: внесение в список лиц, представленных к повышению; профессиональный экзамен перед включением в эти списки; конкурсный профессиональный отбор. И сейчас многое в карьере французских чиновников связано с принципом старшинства, зависит от его выслуги. Традиционно считается, что подобный подход предотвращает кадровые злоупотребления. Однако традиционны и недостатки системы старшинства: она уравнивает всех служащих, независимо от их заслуг, препятствует продвижению перспективных кадров. Кадровый застой не возникает только при автоматической отставке чиновников по достижению определенного возраста. Стремясь придать корпусу служащих большую динамику, заинтересовать их в достижении большей административной эффективности, кадровые службы ввели практику регулярных аттестаций чиновников, итоги которой должны сказываться на их карьере, то есть перспективы карьеры зависят от оценки работы чиновника его руководителем. Обычно аттестация проводится ежегодно и заключается в оценке деятельности служащих в баллах по шкале от 0 до 20 <*>, а также в составлении на них развернутой характеристики руководителем. Оценка вносится в учетную карточку работника и сообщается ему. Тем не менее подобные аттестации часто приобретают довольно формальный характер. Поэтому еще Декрет 1949 г. квотировал число чиновников, которые подлежат продвижению по службе, причем количество тех, кто получал право на него и задерживался в карьерном росте, должно было совпасть. Вскоре от такой жесткой привязки отошли, оставив только ежегодную квоту на продвижение по службе и определив необходимое для этого число баллов. ——————————— <*> Оболонский А. В. Государственная служба во Франции // Государство и право. 2000. N 11. С. 64.
Учитывая растущее влияние аттестаций на судьбу чиновника, их методике уделяют все большее внимание. Каждый служащий оценивается по нескольким стандартным параметрам, важным как для исполнителей (физическая пригодность, знание работы, пунктуальность, рвение, быстрота работы), так и руководителей (умение предвидеть, организовывать, наблюдать). Кроме этих общих критериев существуют специальные, зависящие от специфики ведомства. Каждый из критериев оценивается как: значительно ниже нормы, ниже нормы, равный норме, выше нормы и значительно выше нормы. Это дает соответственно 1, 2, 3, 4, 5 очков, которые затем суммируются. Чиновник должен быть информирован об итогах аттестации и существующих к нему претензиях <*>. Служащий вправе обжаловать результаты аттестации в административном суде. Впрочем, на практике до этого доходит нечасто. ——————————— <*> Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2004. С. 279 — 280.
По мнению российских исследователей, исключительная карьера призвана преодолеть недостатки обычной и обеспечить ускоренный служебный рост, но на основе профессиональных критериев, а не через систему патронажа. Это достигается несколькими способами. 1. Отбор служащих. Примером подобного отбора является поступление в Национальную школу администрации (E. N.A.), выпускника которой ожидает служебное продвижение. Поступление сюда связано с конкурсом, учреждение же может создать своему сотруднику льготные условия для подготовки к экзамену. 2. Откомандирование в иной корпус, международные организации, заграничные службы, что является поводом к служебному росту. Здесь чиновник должен проработать некоторый срок, прежде чем получить ожидаемое повышение. 3. Резервирование должности на время учебы или командировки служащего <*>. ——————————— <*> Там же. С. 281.
Согласно ст. 55 Закона от 26 января 1984 г. <*> каждый муниципальный служащий находится в одном из следующих положений. ——————————— <*> Journal Officiel de la Republique Francaise, 27 janvier 1984. P. 441.
1. Действительная служба является положением служащего, имеющего ранг и действительно исполняющего обязанности на одной из должностей, соответствующих этому рангу (ст. 56 — 60) <*>. ——————————— <*> Там же.
2. Откомандирование означает положение служащего, направленного за пределы своего первоначального штата, но продолжающего пользоваться в этом штате своими правами на повышение в должности и на пенсию (в международные организации или для занятия государственной выборной должности, а также в распоряжение депутатов или сенаторов). Решение об откомандировании принимается по просьбе служащего. Откомандирование бывает краткосрочным (до шести месяцев) и долгосрочным. По окончании краткосрочного откомандирования служащий обязательно восстанавливается в своем штате или в своей категории должностей и вновь назначается на должность, которую он занимал прежде. По окончании долгосрочного откомандирования служащий восстанавливается в своем штате или в своей категории должностей и снова назначается на первую вакантную или впервые созданную должность, соответствующую его рангу. В случае отказа от этой должности он может быть назначен на должность, на которую претендует или на равнозначную, при наличии вакансии. А тем временем он находится в резерве (ст. 64 — 69) <*>. ——————————— <*> Там же.
3. Положение вне штата. С целью продвижения по службе в том же административном органе вывод из штата — это положение, в которое может быть переведен по его просьбе служащий, откомандированный или в административный орган, или на иную должность, не дающую право на получение пенсии через Национальную пенсионную кассу служащих местных коллективов. Обязательным условием для нахождения в таком положении является наличие у служащего 15-летнего стажа действительной муниципальной службы или службы в армии. В этом положении служащий перестает пользоваться правом на продвижение по службе. Кроме того, служащий перестает пользоваться своими правами на пенсию в своем первоначальном штате, но для него действует пенсионная система, регламентирующая службу, которую несет служащий (ст. 70 — 71) <*>. ——————————— <*> Journal Officiel de la Republique Francaise, 27 janvier 1984. P. 441.
4. Резерв является таким положением служащего, в котором после его вывода из административного органа или с первоначальной службы он перестает пользоваться своими правами на продвижение по службе и на пенсию (ст. 72 — 73) <*>. ——————————— <*> Там же.
5. Несение национальной службы означает, что служащий выполняет обязанности по несению действительной национальной службы, то есть призван и находится в армии. В этом случае он утрачивает право на получение жалованья, и его положение определяется специальным законом (ст. 74) <*>. ——————————— <*> Там же.
6. Отпуск по уходу за ребенком означает положение служащего, когда он выводится из своего административного органа для воспитания своего ребенка. Такое положение предоставляется матери после отпуска по беременности и родам или отцу после рождения до трехлетнего возраста ребенка. Такое положение также предоставляется матери после отпуска по усыновлению (удочерению) или отцу после усыновления (удочерения) ребенка моложе трех лет и до истечения трехлетнего периода со дня прибытия в семью усыновленного (удочеренного) ребенка. В этом положении служащий сохраняет свои права на повышение по службе на один разряд в половинном размере, но не приобретает права на пенсию. По окончании отпуска он восстанавливается в своей прежней должности или на равнозначной (ст. 75) <*>. ——————————— <*> Там же.
Французским законодательством достаточно детально регламентированы основания прекращения муниципальной службы. Окончательное прекращение служебных функций, которое влечет за собой утрату статуса служащего, наступает в следующих случаях. 1. Увольнение, основаниями которого являются утрата французского гражданства, лишение гражданских прав, запрещение судом занимать должности публичной службы, совершение серьезного служебного проступка, недостаточная профессиональная квалификация. При увольнении служащий не получает право на пенсию. В некоторых случаях ему может выплачиваться в течение определенного периода времени пособие. 2. Отставка возможна только по письменному заявлению служащего. Отставка считается принятой в случае, когда она поддерживается органом, наделенным правом производить назначения. Решение компетентного органа должно быть принято в течение одного месяца с момента подачи заявления. Принятие отставки делает ее необратимой. В случае отказа компетентного органа принять отставку служащий может обратиться в паритетную административную комиссию. В случае если служащий имеет право на пенсию, у него может производиться удержание, соответствующее размеру вознаграждения за невыполненную работу. Это удержание распределяется между первыми пенсионными выплатами в размере 20% от сумм выплат. 3. Выход на пенсию. Служащий не может продолжать работу сверх установленного для его должности предельного возраста. Обычно высший возрастной предел составляет 60 лет. Каждому служащему, переведенному на пенсию, разрешается претендовать на получение почетного звания при условии, что он работал не менее 20 лет на публичной службе <*>. ——————————— <*> Васильев Д. И. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты: Сборник / Под ред. А. А. Демина. М., 2004. С. 336 — 337.
Прекращение службы возможно и в результате потери работы. Система карьеры требует, чтобы сокращение должности влекло за собой не увольнение сотрудника, а лишь его перевод на другую должность, соответствующую его званию. При отсутствии свободной должности сотрудник переходит на обеспечение компетентной организации по управлению кадрами. Он получает жалованье, и организация обязана предлагать ему любую освободившуюся должность в соответствии с его званием. Решение об увольнении служащего принимается только после его трехкратного отказа от предлагаемых должностей. Одновременно приостанавливается и материальное содержание сотрудника. Однако эта возможность в настоящее время оспаривается. В области функциональных должностей Закон 1984 г. разрешает освобождение от должности решением администрации, но не предусматривает никаких условий по существу применения данных положений. Некоторые гарантии привносятся Законом Эффеля: предоставление специального отпуска, выделение для служащего дополнительного места в штате в течение одного года, увеличение материальной поддержки территориальным коллективом служащих, потерявших должность <*>. ——————————— <*> Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. Н. Новгород, 1999. С. 151 — 152.
Подводя итоги вышеизложенному, нельзя не согласиться с мнением главного научного сотрудника Института государства и права РАН, доктора юридических наук А. В. Оболонского: суть французской публичной службы — закрытая и подробно регламентированная система административной карьеры <*>. В настоящее время преобладает теория «разумного управления», признающая за чиновником право на высказывание начальнику своих замечаний до исполнения приказа и определенные возможности маневра в его исполнении. Субординация сочетается с автономией чиновника. Концепция карьеры или закрытой публичной службы, в том числе и муниципальной, в современном варианте, разумеется, не означает ее сословной изолированности от общества. Кроме того, система ориентирована на то, что человек, однажды поступивший на службу, остается там на всю свою трудовую жизнь, постепенно продвигаясь по ступенькам карьерной лестницы. ——————————— <*> Оболонский А. В. Государственная служба Франции // Государство и право. 2000. N 11. С. 60.
