Собольников В. В., доктор психологических наук, профессор.
Нагаев С. А., начальник Управления ФМС России по Амурской области.
Статья посвящена проблемам миграционной политики и безопасности, авторами предлагаются пути по усовершенствованию законодательства в данной сфере.
Миграция населения и сопутствующая ей миграционная преступность — сложный по своей природе, многообразный по формам и последствиям социальный процесс. При этом возникает опасность криминологического плана для общества и государства. Миграционная безопасность представляет собой объективное состояние защищенности жизненно важных и иных интересов личности, общества и государства от преступных посягательств мигрантов, порождаемых различного рода криминогенными факторами, обусловленных миграционными процессами (явлениями и процессами), а также осознание людьми необходимости обеспечения такой своей защищенности.
Опасность криминологического характера, связанная с миграцией, в современных условиях трансформировалась в угрозу национальным интересам, причем в различных регионах России ее проявления имеют свою специфику. Совокупность такого рода криминологических угроз безопасности страны можно классифицировать по ряду критериев: по границе зарождения (внутренние и внешние), по масштабам причинения вреда (национальные и региональные), по вероятности реализации (реальные и потенциальные), по отношению к объектам воздействия (личностные, общественные) и субъектам деятельности (объективные и субъективные).
Массовая миграция неграждан России из государств Центральной и Восточной Азии и Закавказья, их незаконное пребывание и противоправная деятельность существенно ухудшают социальную обстановку, создают базу для формирования террористических организаций, политического экстремизма, обеспечения активной деятельности криминальной миграции, являются непосредственной угрозой безопасности населению, проживающему на территории России.
Степень вовлеченности мигрантов в противоправную деятельность достаточно высока. Подтверждением является то, что в целом на территории России только в период с 1993 г. по настоящее время количество совершенных мигрантами преступлений увеличилось в 2 — 2,5 раза. Усложнение социальной практики приводит к возрастанию роли мигрантов в жизни общества, сказывается на тенденции дальнейшего роста удельного веса миграционной преступности в структуре преступности в целом. В этих условиях криминализируется современный социум, создается негативная среда, слабо регулируемая позитивной нормативной системой и системой социального контроля. В контексте изложенного профилактика предупреждения миграционной преступности не отвечает предъявляемым требованиям. Очевидно, законодательство должно не только устранять недостатки, но и способствовать оптимальному регулированию и формированию в целом миграционного законодательства России и ее субъектов.
Геополитическое положение Дальневосточного федерального округа и его социально-экономические условия, сложившиеся в настоящее время, создают ситуацию, способствующую въезду на территорию его субъектов значительного количества мигрантов. В этом плане наибольшую привлекательность имеют Приморский и Хабаровский края и Амурская область. В последние годы г. Благовещенск как региональный центр со сложившейся инфраструктурой становится крайне привлекательным для мигрантов. Особенность политико-географического положения — выход к юго-восточным рубежам России с Китаем (в приграничной полосе размещения 80% населения области. Ежегодно только прибывших по служебным и общественным делам на территорию Дальневосточного федерального округа регистрируется около 200 тысяч иностранных граждан и лиц без гражданства. Результаты обработки миграционных карт убеждают, что 47% из общего числа мигрантов, въехавших в Дальневосточный федеральный округ, — граждане Китая. В Амурской области на 31 декабря 2008 г. было поставлено на учет 453 человека, являющихся гражданами СНГ, 5348 — Китая и 14287 — других стран. Целью прибытия на территорию области стало: с частной целью — 52%; с целью работы — 16%; с коммерческой — 13%; с целью службы — 3%; с целью туризма — 7%; с целью учебы — 4%. Отмечается тенденция превышения количества неграждан России, законно въехавших в область, над числом ее покинувших.
В настоящее время на территории Дальнего Востока сложились устойчивые группы мигрантов из ближнего и дальнего зарубежья, результаты деятельности которых позволяют сделать вывод о том, что национальные диаспоры все чаще используются преступными этническими и международными сообществами. Для деятельности преступных этнических группировок, существующих в составе диаспор, характерны следующие особенности:
— основная специализация на контрабанде и неконтролируемом вывозе за пределы РФ золота, леса, валютных средств и т. д.;
— тесная связь с транснациональными преступными группировками на исторической родине;
— стремление объединить в рамках официально регистрируемых общественных структур наиболее активную часть диаспор в интересах усиления контроля за деятельностью со стороны государственных органов стран исхода;
— в связи с наличием внутри диаспор больших объемов неконтролируемого Российским государством оборота материальных и финансовых средств экономическая деятельность этнических сообществ все чаще находится под контролем местных ОПС и группировок национальных воров в законе.
В общем объеме совершенных мигрантами уголовных преступлений преступления против личности составили 11%; в сфере экономики — 45%; против общественного порядка — 18%; против государственной власти — 36%. Особую тревогу вызывает рост числа преступлений, совершаемых против государственной власти: в частности, имели место факты применения насилия в отношении представителей власти (ст. 318 УК РФ) и оскорбления представителя власти (ст. 319 УК РФ). Анализ уголовных преступлений, совершенных мигрантами, показывает стабильно высокий процент преступлений против общественной безопасности.
Проведенный нами опрос экспертов (30 чел.) в субъектах РФ на территории Дальневосточного федерального округа убеждает, что в ближайшие годы в структуре преступности среди иностранцев будут преобладать преступления, связанные с наркотиками, — 73%, незаконным оборотом оружия — 68,7%, в сфере высокоточных технологий, — 52,1%, с отмыванием «грязных» денег — 89,8%, торговлей недвижимостью — 88,5%. Предположения экспертов находят достаточное подтверждение в уголовной статистике. В контексте дальнейшей глобализации экономики миграционные процессы и сопутствующая им миграционная преступность будут усиливаться.
Одним из наиболее важных направлений обеспечения миграционной безопасности может стать формирование современного миграционного законодательства России. В контексте изложенного является очевидным, что российская правовая система продолжает активно адаптировать международные стандарты регулирования правоотношений в сфере миграционных процессов. Одновременно наблюдается тенденция регионализации миграции, где специфика содержания просматривается в разработке локальных нормативно-правовых актов. Очевидно, наличие двух тенденций должно не противоречить, но защищать права и свободы законопослушных мигрантов в правовом поле России и выражать специфику их правовой легитимизации. Определенным итогом такой работы являются разработка и одобрение Правительством России Концепции регулирования миграционных процессов в РФ (распоряжение Правительства РФ от 01.03.2003 N 256-р). Предпринятый в ней анализ современной миграционной ситуации в РФ позволил определить цели, принципы и задачи ее регулирования и изложить основные направления деятельности органов власти в этом направлении, а также механизм реализации. В частности, выделены следующие основные направления регулирования миграции: (а) обеспечение контроля за иммиграционными процессами в РФ; (б) создание условий для интеграции вынужденных мигрантов; (в) содействие привлечению мигрантов на работу в РФ с учетом потребности экономики страны в трудовых ресурсах; (г) создание условий для возвращения внутриперемещенных лиц, получивших места постоянного проживания; (д) поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом; (е) оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов; (ж) создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных районах РФ; (з) содействие добровольному переселению соотечественников из стран СНГ и Балтии.
Определяющим регулирование миграционных процессов ставится обеспечение условий социально-экономического и демографического развития страны. В качестве механизмов реализации Концепции предложены меры по совершенствованию законодательства, разработке федеральных и региональных целевых программ, проработке балансов трудовых ресурсов, создание соответствующих баз данных по мигрантам и информационного и научного обеспечения миграционной политики.
В контексте изложенного основным направлением регулирования миграционных процессов в РФ является обеспечение контроля за иммиграционными процессами, что, безусловно, отвечает требованиям миграционной безопасности страны. Ежегодно количество въехавших в РФ иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших граждан, в приграничных регионах интенсивно формируются иностранные общины, происходит стихийный и неконтролируемый рост иноязычного населения и ухудшение криминальной обстановки. Кроме того, в документе специально подчеркивается, что Россия здесь не одинока. Террористические акты, как в России, так и за рубежом заставили мировое сообщество принять в последние годы меры по ужесточению процедур иммиграционного контроля как по отношению к лицам, ходатайствующим о признании беженцами либо ищущим убежище, так и к экономическим мигрантам.
Вместе с тем в Концепции не предусмотрена легализация мигрантов, что является достаточно эффективным и менее затратным механизмом борьбы с незаконной иммиграцией, чем депортация. Во многих развитых странах (США, Франция и т. д.) активно применяется амнистия для незаконных иммигрантов.
Подводя итоги анализа современного государственного регулирования миграции в РФ, можно сделать следующие выводы:
а) Россия только приступила к формированию научно обоснованной системы регулирования миграционных процессов в РФ на основе Концепции регулирования миграционных процессов в РФ;
б) новая практика государственного регулирования миграции, вопросы распределения компетенции между федеральным центром и органами власти субъектов РФ находится в процессе становления;
в) законодательное, институциональное, финансовое, информационное, научное и кадровое обеспечение государственного регулирования миграции нуждается в совершенствовании.
На наш взгляд, Концепция государственного регулирования миграционных процессов в России как средство предупреждения миграционной преступности должна исходить из определенного ряда следующих идей:
— обеспечение иммиграционного контроля в России в целях национальной безопасности страны;
— сокращение нелегального сектора миграции;
— разработка системы селективной иммиграции;
— развитие и укрепление новой российской экономики и российской идентичности на собственной российской основе.
Изложенное предполагает проработать механизмы сокращения нелегальной миграции в России. В этих целях целесообразным является:
а) провести дальнейшее упрощение процедуры регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства;
б) обеспечить легализацию деятельности трудовых мигрантов;
в) провести их гражданскую амнистию.
Одновременно более тщательно проработать систему селективной иммиграции в целях дальнейшей натурализации мигрантов. Для этого необходимо:
а) разработать многоступенчатую процедуру приобретения российского гражданства;
б) проработать каналы натурализации в России через службу в Вооруженных Силах; систему бесплатного обучения в вузах страны; институт инвестирования в экономику; процесс привлечения умов и т. д.
Важным условием формирования за пределами России потенциала миграционных потоков, отвечающих современным требованиям, является проработка законодательной базы и правовых механизмов регулирования их отбора. В этой части необходимо:
а) продолжить разработку миграционного законодательства, отвечающего интересам России;
б) проработать т. н. механизм «отложенного гражданства», который позволяет мигранту использовать свое гражданство при изменении обстоятельств;
в) предложить правовой механизм «форс-мажорного гражданства»;
г) включить механизм репатриации для многих бывших граждан России.
Разработка Концепции регулирования миграционных процессов в контексте миграционной безопасности будет служить обществу и государственным интересам России.
Уместно заметить, что в последние годы прилагается много сил и внимания, направленных на совершенствование миграционной политики России. Расширяются полномочия Федеральной миграционной службы. Одновременно решаются и другие задачи.
Очевидно, что вопросы совершенствования миграционной политики не должны оставаться вне поля внимания. В этих целях имеет смысл обсудить возможность разработки Миграционного кодекса РФ, ужесточить уголовную ответственность за преступления, совершаемые мигрантами, создать координационный центр деятельности правоохранительных органов в борьбе с миграционной преступностью. Преодоление угроз миграционной безопасности со стороны криминальной миграции и предупреждение миграционной преступности требуют глубокой научной проработки исследуемых социально-правовых явлений, принятия политических решений и соответствующих нормативно-правовых актов, ориентированных на перспективу.
1. Проблемы миграционной политики в Восточной Сибири / под ред. А. В. Чернова. Иркутск, 2002. С. 15 — 18.
2. Собольников В. В. Юридический механизм управления миграционными процессами в России. Новосибирск, 2001.
3. Собольников В. В. Миграционная преступность: криминологический анализ и предупреждение. Новосибирск: Наука, 2004. С. 135 — 150.
4. Собольников В. В., Тележенко Н. В. Россия и Китай в контексте демографической ситуации и правового обеспечения миграционных процессов // Актуальные проблемы безопасности в Сибирском регионе. Новосибирск: СибАГС, 2004. С. 115 — 120.
5. Собольников В. В., Жукова С. Н. Перспективы развития института репатриации в России: анализ отечественного и зарубежного опыта // Научные записки СибАГС. 2004. N 2. С. 34 — 36.
