(Лукьянов А. С.) («За права военнослужащих», 2010)
К ВОПРОСУ ОБ ИММИГРАЦИОННОМ КОНТРОЛЕ
А. С. ЛУКЬЯНОВ
Лукьянов А. С., сотрудник Центра правовых исследований.
Обеспечение безопасности, равно как и защита конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, является неотъемлемой частью деятельности государства и согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации находится в исключительном ведении Российской Федерации. В реализации задач по обеспечению национальной безопасности в пределах своей компетенции принимают участие различные государственные органы. На ФСБ России как федеральный орган исполнительной власти возложена в рамках ее компетенции функция по выработке предложений по предупреждению и нейтрализации угроз безопасности Российской Федерации на основе прогнозов развития политической, социально-экономической и криминогенной обстановки в стране. ФСБ России осуществляет свою работу по таким основным направлениям, как контрразведывательная деятельность, борьба с терроризмом, разведывательная деятельность, пограничная деятельность, обеспечение экономической и информационной безопасности. При этом базисными принципами для органов безопасности являются законность, уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гуманизм. Одними из приоритетных направлений по практической реализации основных задач по формированию системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере как составляющей национальной безопасности являются: пропуск через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных, а также визовая и миграционная политика Российской Федерации <1>. ——————————— <1> Рыбалкин Н. Новая система охраны границы адекватна угрозам безопасности России // Пограничник. 2005. N 9.
Указанные направления законодателем отнесены к функциям и основным задачам федеральной службы безопасности <1>. Необходимо отметить, что выполнение этих задач возможно лишь при наличии жизнеспособной, эффективной, отвечающей национальным интересам миграционной политики. ——————————— <1> Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. N 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации».
Обобщая понимание самой миграционной политики в развитых странах, можно констатировать, что эффективное управление миграцией должно включать решение комплекса проблем, в том числе эффективной организации охраны границ (для обеспечения безопасности границ, защиты от преступности, для борьбы с нелегальной миграцией и, в особенности, с торговлей людьми и тайным ввозом людей в страну, а также поддержания целостности системы предоставления убежища) <1>. ——————————— <1> Хома С. П. Миграционные процессы в России и их правовое регулирование: Дис. … канд. экон. наук. М., 2005.
В настоящее время органами ФСБ России миграционная политика, по нашему мнению, реализуется по следующим направлениям: 1) осуществление пропуска через Государственную границу Российской Федерации лиц (пограничный контроль — ст. 11 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»); осуществление контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации, их идентификации и учета в пунктах пропуска (ст. 30 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации»); 2) предоставление государственных услуг по продлению виз, исполнение государственной функции по аннулированию виз иностранных граждан и лиц без гражданства в пунктах пропуска (Приказ ФСБ России от 28 октября 2008 г. N 525 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по продлению срока действия виз и по исполнению государственной функции по аннулированию виз иностранным гражданам и лицам без гражданства в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации»); 3) административно-процессуальная деятельность (включая осуществление административного выдворения); 4) уголовно-процессуальная деятельность (ст. 151 УПК РФ); 5) административно-организационная деятельность (режим в пограничной зоне, в пункте пропуска, деятельность института пограничных представителей Российской Федерации). Об эффективности реализуемой пограничными органами ФСБ России политики говорить достаточно сложно, и одних лишь статистических данных для ее справедливой и обоснованной критики недостаточно. Если исходить из общей для всех стран закономерности, состоящей в том, что чем выше миграционная привлекательность страны, тем больше иностранных граждан пытаются проникнуть на ее территорию нелегальным путем, то по мере улучшения социально-экономической ситуации (оживление экономики, рост уровня жизни), с одной стороны, должна адекватно развиваться система, препятствующая нелегальному въезду и пребыванию иностранных граждан на территории страны, но, с другой стороны, формы легальной, контролируемой государственной иммиграции должны становиться все более разнообразными <1>. В связи с этим автор отмечает ряд проблемных направлений в этой сфере: ——————————— <1> Хома С. П. Указ. соч.
— отсутствие четкой системы комплексного многоуровневого контроля за миграционными процессами; — отсутствие законодательного закрепления, в том числе и внутриведомственного, положения о выполнении пограничными органами задач по реализации миграционной политики; — дублирование органами исполнительной власти полномочий в области реализации миграционной политики. Указанные проблемы требуют подробного рассмотрения. Считаем необходимым заметить, что система миграционного контроля, по нашему мнению, должна строиться по следующей схеме: допуск и внутренний иммиграционный контроль. Допуск является одним из этапов разрешительной политики въезда и включает в себя: выдачу виз и иных разрешений на право въезда за пределами государства и проверку документов на право въезда непосредственно в пунктах пропуска (включая проверку оснований на право нахождения на территории государства въезда). Такая политика называется селективной, и основное количество лиц, пребывание которых на территории государства въезда нежелательно, отсеивается до въезда в страну. Наиболее успешно политика допуска применяется в Европейском союзе и США. Необходимо отметить, что иммиграционные органы и пограничные органы в данном случае идентичны в пунктах пропуска, т. е. на указанные органы (прежде всего паспортного контроля) возложено проведение иммиграционного контроля при въезде в страну. Внутренний иммиграционный контроль предполагает прежде всего проверку законности пребывания на территории государства иностранных граждан и лиц без гражданства, уже допущенных к въезду. В настоящее время иммиграционный контроль фактически отнесен к ведению ФМС России, которая осуществляет контроль и надзор за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также организует и осуществляет иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства и реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции <1>. ——————————— <1> Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы».
Правовое закрепление иммиграционного контроля впервые было введено Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля». Основной целью этого Указа являлось обеспечение государственного регулирования миграционных потоков при въезде на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Во исполнение названного Указа Правительством Российской Федерации было утверждено Положение об иммиграционном контроле. В соответствии с данным Положением иммиграционный контроль — это осуществляемая Федеральной миграционной службой России и ее территориальными органами (далее — органы миграционной службы) деятельность по регулированию миграции и осуществлению в пределах своей компетенции мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Иммиграционный контроль осуществляется постами иммиграционного контроля органов миграционной службы в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Основными задачами постов иммиграционного контроля были определены: — контроль за въездом на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, а также следующих транзитом через территорию Российской Федерации в третьи страны, их идентификация, регистрация и учет; — первичное рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства о предоставлении убежища на территории Российской Федерации; — осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции и организации депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в установленных законодательством Российской Федерации случаях и порядке. В соответствии с возложенными на них обязанностями посты иммиграционного контроля органов миграционной службы: осуществляют иммиграционный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации во взаимодействии с представителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; определяют основания и правомерность въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, следующих транзитом через территорию Российской Федерации; осуществляют обмен информацией с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, входящим в их компетенцию; разрабатывают мероприятия по предупреждению неконтролируемой миграции, включая сотрудничество с соответствующими службами иностранных государств, и участвуют в их проведении; вносят в установленном порядке предложения по совершенствованию иммиграционного законодательства Российской Федерации, инструкций, правил и других нормативных документов по вопросам иммиграционного контроля; взаимодействуют с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и соответствующими органами иностранных государств по вопросам депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, которым отказано в предоставлении убежища и пребывании на территории Российской Федерации. Необходимо отметить, что пограничные органы ФСБ России также осуществляют контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации, их идентификацию и учет в пунктах пропуска (ст. 30 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации»). В пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации при пересечении лицом, заявившим о желании быть признанным беженцем и достигшим возраста 18 лет, Государственной границы Российской Федерации принимают его обращение с ходатайством в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации (Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 «О беженцах»). Также к одной из основных функциональных задач ФСБ России отнесена организация в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с незаконной миграцией. Сравнительно-правовой анализ задач, отнесенных к ведению органов ФСБ России и органов ФМС России, позволяет говорить об их несомненной идентичности по указанным направлениями. Таким образом, происходит дублирование полномочий и задач в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации. В 2007 г. Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2145 и Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г. N 1020 были признаны утратившими силу <1>. ——————————— <1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 27 июля 2007 г. N 993 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в сфере миграционной политики и признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля»; Постановление Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. N 791 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».
Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. N 266-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации» исключен иммиграционный контроль в пунктах пропуска, поскольку он дублируется пограничным контролем. Однако необходимо отметить, что передачи функций ПИК пограничным органам осуществлено не было. ПИК в пунктах пропуска были преобразованы в отделения территориальных подразделений ФМС России в субъектах Федерации и, по сути, осуществляют миграционный контроль в пунктах пропуска. Указом же Президента Российской Федерации от 23 февраля 2002 г. N 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» ФМС России передана в ведение Министерства внутренних дел Российской Федерации. В соответствии с названным Указом на Министерство внутренних дел Российской Федерации возложены разработка и реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, осуществление иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Таким образом, существенных правовых изменений в отношении осуществления иммиграционного контроля и решения задач по реализации миграционной политики, в частности в контексте борьбы с незаконной миграцией, не произошло, т. е. проблема дублирования полномочий, отсутствия эффективной системы иммиграционного контроля в пунктах пропуска (отдельной темой для обсуждения следует считать иммиграционный контроль в пограничной зоне), отсутствия законодательного закрепления функций осуществления иммиграционного контроля пограничными органами, отсутствия федеральной межведомственной единой системы иммиграционного контроля и конкретизации в ее рамках места, роли и функций федеральных органов исполнительной власти осталась <1>. ——————————— <1> Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФСБ России и ГТК России от 20 января 2004 г. N 7/2-121к-03 «О состоянии законности в сфере миграционных правоотношений».
Одним из условий обеспечения национальной безопасности является надежная защита и охрана Государственной границы Российской Федерации. Угрозу безопасности в пограничной сфере представляет деятельность международных террористических и экстремистских организаций по переброске на российскую территорию своих эмиссаров, организации каналов незаконной миграции. Негативное влияние на обеспечение надежной защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации оказывает недостаточный уровень развития пограничной инфраструктуры и технической оснащенности пограничных органов <1>. ——————————— <1> Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
Пограничные меры входят в систему мер безопасности, осуществляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности и соответствующих угрозе жизненно важным интересам личности, общества и государства (ст. 3 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации»). Таким образом, исходя из смысла ст. ст. 2 — 3 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» представляется необходимым включение иммиграционного контроля в перечень функций ФСБ России. Необходимо отметить, что существует мнение, в соответствии с которым регулирование нелегальной иммиграции возможно путем комплексного иммиграционного контроля, включающего, в частности, пограничный контроль, контроль территории, особенно в местах компактного проживания мигрантов, и контроль над работодателями <1>. По нашему мнению, это несколько разнопорядковые понятия, так как под пограничным контролем понимается проверка оснований для пропуска через Государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных, досмотр транспортных средств, грузов и товаров в целях обнаружения и задержания нарушителей правил пересечения Государственной границы Российской Федерации (ст. 11 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации»). ——————————— <1> Хома С. П. Указ. соч.
