(Рукавишникова И. В.) («Юридическое образование и наука», 2009, N 3)
НЕКОТОРЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: АНТИКРИЗИСНЫЙ ВАРИАНТ
И. В. РУКАВИШНИКОВА
Рукавишникова И. В., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой финансового и административного права, декан юридического факультета Ростовского государственного экономического университета «РИНХ».
В данной статье автор указывает ряд проблем (ослабление бюджетной поддержки системы высшего профессионального образования, падение уровня платежеспособности населения), которые возникли в условиях структурного кризиса экономики. Одновременно с этим автор пишет о необходимости решения все этих проблем.
Кризисные явления в экономике так или иначе отразились на финансовом благополучии практически каждой семьи. Наиболее уязвимыми оказались семьи, имеющие непогашенные денежные обязательства, в том числе связанные с оплатой обучения в вузе. В докризисный период проблема помощи населению, получающему образовательные услуги на платной основе, не являлась столь острой — к началу 2008 г. уровень платежеспособности позволял обучаться на платной основе в среднем каждому третьему студенту. Безусловно, такое количество «коммерческих» студентов не могло не радовать государственные вузы, тем более что их доходы от реализации платных образовательных услуг до недавнего времени в среднем превышали бюджетные ассигнования в 3 — 4 раза. Для некоторых вузов внебюджетные средства являлись и являются источником относительно нормального существования и позволяют осуществлять оперативную модернизацию образовательной инфраструктуры. Учитывая наметившуюся в последнее время устойчивую тенденцию роста числа студентов, способных компенсировать стоимость затрат на свое обучение, государственная политика в области высшего образования осуществлялась в русле сокращения государственных расходов, выделяемых на содержание вузов. Государственная финансовая политика по отношению к бюджетным учреждениям, к которым, в частности, относятся вузы, направлена на изменение порядка и условий их финансирования и предполагает оказание бюджетной поддержки только наиболее перспективным. Следует отметить, что данная политика вполне адекватно сочетается с образовательной реформой, одним из основных направлений которой является сокращение количества государственных вузов за счет их укрупнения или перевода в статус автономных учреждений. Однако в условиях структурного кризиса экономики «бюджетная поддержка» системы высшего профессионального образования с 2009 г. существенно ослабла. Так, бюджетные расходы, направляемые на финансирование высшего и послевузовского образования, в апреле текущего года были сокращены почти на 20 миллиардов рублей. Одновременно произошло снижение уровня платежеспособности значительной части населения, что неизбежно повлекло за собой трудности в исполнении гражданами обязательств по оплате образовательных услуг. В дальнейшем прогнозируется возрастание напряженности в этой сфере, грозящей перерасти в массовый отток желающих освоить программу высшего профессионального образования на платной основе, и, как следствие, сокращение объема внебюджетных доходов вузов. Кроме того, на фоне неблагоприятной конъюнктуры развития платного образования отмечается определенное сокращение количества выделяемых вузам бюджетных средств. Серьезным испытанием для вузов может стать введение в действие положений п. 5 ст. 41 БК РФ, предусматривающих полную централизацию средств, полученных бюджетными учреждениями, в том числе от оказываемых платных услуг, а также в качестве безвозмездных поступлений. Совершенно очевидно, что данная норма, предполагающая лишение бюджетных учреждений определенной финансовой самостоятельности, может дестабилизировать деятельность многих учреждений, в том числе образовательных. Следует отметить, что в настоящее время в вузах в большей степени за счет внебюджетных средств финансируются многие научные исследования, работа творческих научных коллективов, издание необходимой учебной и научной литературы, осуществляется материальное стимулирование сотрудников и т. д. Учитывая возможные негативные социальные последствия, законодатель предусмотрел вариант «мягкого» перехода к новым формам бюджетного взаимодействия. В соответствии с п. 11 ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ момент введения в действие рассматриваемых положений отложен до вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности. До тех пор пока указанный закон не принят и не вступил в действие, бюджетные учреждения вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные ими средства от оказания платных услуг, а также безвозмездные поступления на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативно-правовые основания. Фактически осуществление операций с указанными средствами бюджетное учреждение проводит в установленном финансовым органом порядке в соответствии со сметой доходов и расходов. За счет централизации финансовых ресурсов и установления более жесткого порядка бюджетного финансирования государство планирует повысить эффективность выполнения функций бюджетных учреждений. Распределение государственных заданий между бюджетными учреждениями на конкурсной основе должно создавать условия нормальной конкуренции между ними, а также стимулировать к поиску новых форм и способов осуществления деятельности. Одной из таких форм является конструкция автономного учреждения, предполагающая значительную свободу усмотрения в процессе распоряжения полученными доходами. В соответствии со п. 8 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» <1> доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.
Важнейшим аспектом государственной политики в области образования является формирование эффективной системы гарантий защиты прав граждан и их законных интересов. Учитывая текущую неблагоприятную ситуацию в экономике, меры социальной защиты, принимаемые государством к субъектам, потребляющим образовательные услуги, так или иначе имеют антикризисное направление. Так, в качестве антикризисных мер социальной защиты граждан, обучающихся (или обучающих своих детей) на платной основе, можно рассматривать следующие. Во-первых, положения НК РФ, увеличивающие сумму социального вычета по налогу на доходы физических лиц, направляемые на оплату образовательных услуг, до 50000 рублей <2>. ——————————— <2> См.: ст. 219 НК РФ.
Во-вторых, нормы Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», увеличивающие сумму материнского капитала, которую можно использовать в том числе на оплату обучения детей, до 299731 рублей 25 копеек. В-третьих, письмо Федерального агентства по образованию от 3 февраля 2009 г. N 164/12-16 «О поддержке студенчества» <3>, в соответствии с которым Федеральное агентство по образованию обязывает руководство высших учебных заведений установить размер оплаты за обучение студентам, обучающимся с полным возмещением затрат, в соответствии с реальными затратами на обучение бюджетных студентов; обеспечить фиксированную плату за обучение, не индексируя ее и используя в течение всего периода обучения; а также предусмотреть возможность перевода наиболее успевающих студентов, обучающихся с полным возмещением затрат, на бюджетную основу, с учетом социальной защиты их семей. К сожалению, в указанном документе не определяется механизм перевода студентов, обучающихся на платной основе, на бюджетную форму обучения, что, безусловно, создает возможность для вузов принимать такие решения по собственному усмотрению. ——————————— <3> Официальные документы в образовании. 2009. N 5.
Экспериментальной мерой социальной поддержки граждан (в том числе из малообеспеченных семей), желающих получить высшее профессиональное образование, можно считать бюджетное субсидирование 10-процентной части расходов поручителей по образовательным кредитам. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 августа 2007 г. N 534 «О проведении эксперимента по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию» <4>, государство оказывает финансовую помощь тем организациям, которые выступили поручителями по договору образовательного кредита и исполнили обязательство вместо заемщика. Форма и условия кредитного договора, договора поручительства, а также иные документы, сопровождающие данную сделку, предлагаются в качестве типовых Правительством РФ. Кроме того, Правительством РФ утверждаются организации, которым разрешено быть поручителями по образовательному кредиту, а также перечень высших учебных заведений, допущенных для участия в эксперименте по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов <5>. Срок проведения эксперимента определен на период 2007 — 2010 годов. Фактически суммы государственных субсидий, предназначенных для возмещения части расходов поручителей, ежегодно планируются в федеральном бюджете в объеме возрастающих количественных показателей <6>. Таким образом, проводимый эксперимент по поддержке системы образовательного кредитования имеет все шансы приобрести широкое распространение. ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 2007. N 35. Ст. 4317. <5> См.: Приказ Федерального агентства по образованию от 24 марта 2008 г. N 226 // Бюллетень Министерства образования и науки РФ. 2008. N 6. <6> Запланированный объем финансирования в 2008 г. — 129800 тыс. руб.; в 2009 г. — 706025 тыс. руб.
