(Ерыгина В. И.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2010, N 8)
ПРОБЛЕМА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ ЗА ЭКСТРЕМИЗМ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
В. И. ЕРЫГИНА
Ерыгина В. И., доцент, кандидат исторических наук, кафедра теории и истории государства и права Белгородского государственного университета.
Несмотря на то что в Российской Федерации созданы правовые условия для функционирования политических партий как институтов парламентаризма и демократии и наблюдается тенденция усиления их роли в формировании властных структур, начиная от Президента и заканчивая органами местного самоуправления, тем не менее законодатель, стремясь обезопасить государство и общество от экстремистских организаций, принимает законы, устанавливающие запреты на создание и деятельность политических партий, цели и действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности <1>. ——————————— <1> См.: О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3029; О политических партиях: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 29. Ст. 2950; 2006. N 1. Ст. 13; 2009. N 14. Ст. 1576.
Не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, под которыми в Федеральном законе «О политических партиях» понимается указание в уставе или программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии. Однако включение в уставы и программы политических партий положений о защите идей социальной справедливости, равно как и деятельность политических партий, направленная на защиту социальной справедливости, не рассматривается законодателем как разжигание социальной розни <2>. ——————————— <2> См.: О политических партиях: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 29. Ст. 2950; 2006. N 1. Ст. 13; 2009. N 14. Ст. 1576.
Если политическая партия не имеет поддержки у избирателей, достаточной, чтобы получить места в парламенте, она может оказаться в положении оппозиционной. Такая партия оказывается в наиболее уязвимом положении как в политическом, так и в юридическом смысле. Поскольку в Российской Федерации не принят Закон «О гарантиях оппозиционной деятельности», не развита межпартийная конкуренция, действия и высказывания оппозиции можно при желании квалифицировать как радикализм и экстремизм. Существует опасность подмены понятий в случае, когда юридическое значение термина «экстремизм» как преступления политизируется и приобретает смысл преследования за инакомыслие. Тенденцию усиления уголовной ответственности «за так называемую экстремистскую мотивацию и ее сомнительную политизацию» в российском законодательстве хорошо подметил В. В. Лунеев <3>. Проанализировав законодательство зарубежных стран, он пришел к выводу о том, что «деяния, обусловленные неуважением к лицам иной национальности, религии, расы и т. д. …нигде не политизированы». Однако в Российской Федерации одним из мотивов совершения преступления в виде публичных призывов к осуществлению экстремистской деятельности могут быть идеологические разногласия <4>. В действующем Уголовном кодексе РФ существует 16 статей, на основании которых «виновные» могут быть привлечены к ответственности за совершение деяний, относящихся к разряду экстремистских. Кроме того, совершение преступления по мотиву национальной, расовой, религиозной ненависти или вражды согласно п. «е» ст. 63 УК РФ является обстоятельством, отягчающим наказание. Соответствующие нормы Уголовного кодекса РФ, раскрывающие суть понятия «экстремизм», появились в нем намного позже его принятия, а именно после принятия Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Чем обосновано принятие этого Закона и последующие изменения и дополнения в законодательные акты РФ? На наш взгляд, одним из его оснований можно считать принятие Закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях». Для политических партий Закон об экстремизме стал «палкой», в назидание поставленной в углу. Тем самым законодатель ввел для них еще одно весомое ограничение, наряду с теми, что уже были в Законе «О политических партиях». Вторым основанием является необходимость в правовой защите правящей элиты от гнева народа, возможность использовать данный Закон для борьбы с недовольством народных масс, против радикальной молодежи и инакомыслящих. ——————————— <3> См.: Лунеев В. В. Проблемы криминализации и противодействия экстремизму // Государство и право. 2009. N 9. С. 57. <4> См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. Т. Томина, В. В. Сверчкова. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 1030.
Законодательство РФ предусматривает ответственность политических партий за проявление в их материалах, высказываниях и действиях признаков экстремизма. Основаниями для привлечения партии, ее членов и руководителей к ответственности за экстремизм являются следующие: «возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни, пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения; публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения; публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением» (ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности») <5>; «публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности» (ст. 280 УК РФ), «возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства» (ст. 282 УК РФ), «организация экстремистского сообщества» (ст. 282.1 УК РФ), «организация деятельности экстремистской организации» (ст. 282.2 УК РФ) <6>. Несмотря на то что основания в указанных законах совпадают, тем не менее ответственность разделяется на два вида: индивидуальную и коллективную. Уголовный кодекс РФ предусматривает индивидуальную ответственность вменяемых физических лиц, достигших определенного возраста. Юридические лица по уголовному праву РФ в отличие от уголовного права Франции, США и других зарубежных стран не могут признаваться субъектами уголовной ответственности <7>. Закон «О противодействии экстремистской деятельности» в качестве субъектов ответственности признает и юридические, и физические лица, в частности общественные и религиозные объединения, средства массовой информации, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. Возникает вопрос: к какому виду ответственности привлекается политическая партия согласно указанному Закону, если в отношении ее действует следующая отсылочная норма в ст. 10 ФЗ N 114-ФЗ: «Приостановление деятельности политических партий осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О политических партиях» <8>. ——————————— <5> См.: О противодействии экстремистской деятельности: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3031; 2006. N 31. Ст. 3447, 3452; 2007. N 21. Ст. 2457; 2008. N 18. Ст. 1939. <6> См.: Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (в ред. от 17 декабря 2009 г. N 324-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954; 1998. N 26. Ст. 3012; 2002. N 30. Ст. 3029; 2003. N 50. Ст. 4848; 2004. N 30. Ст. 3091; 2007. N 21. Ст. 2456; 2009. N 51. Ст. 6161. <7> См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. А. А. Чекалин; Под ред. В. Т. Томина, В. В. Сверчкова. С. 84 — 85. <8> См.: О противодействии экстремистской деятельности: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ (в ред. от 29 апреля 2008 г. N 54-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 18. Ст. 1939.
В. А. Виноградов считает, что существует конституционно-правовая ответственность общественных объединений, отличная от ответственности входящих в них граждан, причем вне зависимости от того, является это объединение юридическим лицом или нет <9>. Однако в Законе «О противодействии экстремистской деятельности», в ст. 9, указано, что в случае осуществления общественным объединением либо их региональным или другим структурным подразделением «экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда», соответствующие общественные объединения могут быть ликвидированы, а деятельность общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, может быть запрещена по решению суда на основании заявления Генерального прокурора РФ или подчиненного ему соответствующего прокурора <10>. Учитывая такой признак политических партий, как выдвижение политических требований, вплоть до изменения конституционного строя, Виноградов дал следующую классификацию оснований конституционно-правовой ответственности этих общественных объединений за осуществление экстремистской деятельности: а) действия, направленные на неконституционные цели, а равно само установление (декларирование) таких целей; б) призывы к неконституционным действиям (или) пропаганда таких действий; в) неконституционные способы достижения целей, а равно само установление (декларирование) таких способов (методов); г) использование неконституционной идеологии; д) создание тайных или военизированных структур <11>. Таким образом, учитывая основания и санкции за действия политических партий, подпадающие под признаки экстремизма, эти общественные объединения несут конституционно-правовую ответственность. ——————————— <9> См.: Виноградов В. А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005. С. 334. <10> См.: О противодействии экстремистской деятельности: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3031; 2006. N 31. Ст. 3447, 3452; 2007. N 21. Ст. 2457; 2008. N 18. Ст. 1939. <11> См.: Виноградов В. А. Указ. соч. С. 337 — 339.
В Законе «О противодействии экстремистской деятельности» содержится перечень санкций за обнаружение признаков экстремизма в деятельности общественных организаций, к которым причисляются политические партии, хотя о них законодатель в ст. 10 специально сделал оговорку о том, что их деятельность приостанавливается в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О политических партиях» <12>. Можно согласиться с мнением Виноградова о том, что взаимные отсылки в этих Законах друг к другу лишают четкости и в итоге парализуют механизм конституционно-правовой ответственности политических партий за экстремистскую деятельность <13>. В этих Законах предусматриваются следующие меры конституционно-правовой ответственности политических партий: 1) предупреждение о недопущении осуществления экстремистской деятельности и устранении нарушений в их деятельности в двухмесячный срок; 2) приостановление деятельности в случае осуществления экстремистской деятельности; 3) ликвидация политической партии. ——————————— <12> См.: О противодействии экстремистской деятельности: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ (в ред. от 29 апреля 2008 г. N 54-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 18. Ст. 1939. <13> См.: Виноградов В. А. Указ. соч. С. 351.
Н. В. Витрук причислил роспуск (запрет) политических партий, «цели и действия которых направлены на насильственное разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни», к мерам карательно-штрафной конституционной ответственности. При этом, по его мнению, обязательно установление вины. Хотя сам ученый сомневается в том, применима ли вина к коллективным субъектам ответственности. «Вина коллективного органа или объединения, следовательно, заключается в неприменении им всех зависящих от него мер, в том числе в неиспользовании предоставленных им прав (полномочий), для соблюдения конституционных установлений» <14>. Однако совершение экстремистской деятельности общественным объединением, считает Витрук, возможно лишь при наличии вины в форме умысла <15>. Объектом конституционного нарушения в конечном счете являются конституционность и конституционный порядок, а в конкретном случае — основы конституционного строя, целостность Российской Федерации, ее безопасность, основные права и свободы граждан и др. ——————————— <14> Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., испр. и доп. М., 2009. С. 183. <15> См.: Там же. С. 184.
Наиболее сложной категорией дел, по признанию ученых и практиков, является рассмотрение дел, связанных с проявлением экстремизма в деятельности участников избирательного процесса, каковыми являются политические партии, особенно на стадии предвыборной агитации. Проблема заключается в недостаточной теоретической проработанности вопросов о механизме привлечения к коллективной ответственности избирательных объединений, об оценке их деятельности и предвыборных агитационных материалов, о разграничении понятий «свобода слова, собраний, печати» и «злоупотребление свободой массовой информации». Конституционно-правовая ответственность политических партий за нарушение правил предвыборной агитации установлена федеральными и региональными законами о выборах. Анализ избирательного законодательства последних лет свидетельствует об ужесточении требований, предъявляемых к тем участникам выборного процесса, которые оппозиционно настроены по отношению к политике нынешней власти. В декабре 2006 г. был принят пакет поправок (около 150) в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», существенно меняющих организацию и проведение выборов. Официальным мотивом этих нововведений стало усиление борьбы с экстремизмом. Однако законодатель слишком широко понимает данное понятие, поскольку запретил даже «очернение» конкурентов в ходе агитации в телеэфире. В п. 5.2 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях…» для кандидатов и избирательных объединений введены следующие запреты: «распространение призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов»; «описание возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов»; «распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате, избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями» или «информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов» <16>. За нарушения подобных запретов следует наказание в виде отмены регистрации. Пока это правило касается только устных выступлений кандидатов или представителей политических партий. ——————————— <16> Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (в ред. от 9 ноября 2009 г. N 250-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 45. Ст. 5268.
Избирательное законодательство содержит всего одно основание для отказа в регистрации списка кандидатов за нарушение ими правил проведения предвыборной агитации — это факт нарушения п. 1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях…»: «Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения» <17>. ——————————— <17> Там же.
Совершение одного только деяния, подпадающего под признаки преступления, влечет за собой несколько видов ответственности: уголовную, административную и конституционно-правовую. Наблюдается явное противоречие между подробным законодательным регулированием отношений в сфере предвыборной агитации и современной практикой, в которой нарушения избирательных процедур, проявляющиеся в виде призывов к осуществлению экстремистской деятельности, встречаются крайне редко. Показателен тот факт, что за полтора десятилетия в России единственный раз состоялся судебный процесс по делу о разжигании национальной розни. Однако в этой области была проведена значительная законотворческая работа, результатом которой явилась развитая система нормативных актов, направленных на противодействие политическому и религиозному экстремизму. Трудности с реализацией ряда положений законов, регулирующих отношения в сфере противодействия экстремистской деятельности, связаны с отсутствием четких формулировок. Имеется проблема трактовки понятий «вражда», «унижение достоинства», «пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности». Необходима экспертная оценка как указанных законодательных положений, так и деяний, которые квалифицируются как экстремистская деятельность, направленная на разжигание вражды, розни, ненависти между людьми.
