ПРЕДПОСЫЛКИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ЗОНАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ
МВД, ГУВД, УВД ПО СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. В. КОРНЕЕВ
Корнеев Вадим Владимирович, заместитель начальника Краснодарского университета МВД России.
В данной статье говорится о реформировании структуры МВД с помощью формирования системы зонального контроля МВД, ГУВД, УВД по субъектам России.
Ключевые слова: субъекты организации взаимодействия, реформирование, управленческая деятельность, система управления.
In given article is spoken about reformation structures MIA by means of shaping the system of the zonal checking MIA, GUIA, UIA on subject of the Russia.
Key words: subjects to organizations of the interaction, reformation, management activity, managerial system.
Реформирование всей структуры органов внутренних дел, прежде всего ее основного звена — горрайорганов внутренних дел, с неизбежностью отражается на формах и методах оперативного управления подчиненными органами и подразделениями со стороны аппарата МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации.
В существующей в настоящее время системе управления в органах внутренних дел наиболее эффективен и рационален метод регионального (оперативно-зонального управления). В узком понимании — это один из видов контроля за оперативно-служебной деятельностью ГРОВД, поэтому иначе его называют зональным контролем; в широком — один из основных методов оперативного управленческого корригирующего воздействия на деятельность органов внутренних дел. Под системой зонального контроля понимается основанная на сочетании отраслевого и территориального управления гибкая организационная форма оперативного воздействия аппаратов МВД, ГУВД, УВД на деятельность ГРОВД [1].
В МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации в настоящее время наработан большой практический опыт зонального контроля, но в то же время на качестве его осуществления отрицательно сказывается недостаточная организационно-правовая и научно-методическая обеспеченность. Поэтому основной задачей по увеличению эффективности работы в этом направлении является выяснение и определение роли и места зонального контроля (управления) в оперативном управлении горрайорганами внутренних дел со стороны МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, а также его организация.
С созданием в начале 70-х годов в системе органов внутренних дел штабных подразделений (от МВД СССР до горрайоргана внутренних дел) началось формирование системы зонального контроля. Это было обусловлено переориентацией на территориальный принцип управления органами внутренних дел, что позволило значительно повысить эффективность управленческой деятельности МВД, ГУВД, УВД, уменьшить параллелизм в контрольной деятельности отраслевых служб. Стали более рационально использоваться имеющиеся силы и средства. Задачи организации зонального контроля возлагались на штабные подразделения в аппаратах МВД, ГУВД, УВД.
На каждый горрайорган внутренних дел было заведено отдельное контрольно-наблюдательное дело, в котором наряду со статистикой, справками по результатам выездов в орган внутренних дел сотрудников аппарата МВД, ГУВД, УВД находились сведения, характеризующие внешнюю среду функционирования ГРОВД (социально-экономическая и демографическая характеристика города или района). Создавалась своеобразная информационная база — «банк данных». Сконцентрированная в ней информация позволяла достаточно четко ориентироваться в оперативной обстановке, в определенной степени полно и объективно оценивать результаты оперативно-служебной деятельности горрайорганов, входящих в зоны обслуживания, выявлять недостатки и вырабатывать управленческие решения по их разрешению.
Это явилось важным этапом по усилению территориального принципа в управлении. Формирование в МВД, ГУВД, УВД зон обслуживания также имело важное значение для совершенствования организации контроля и оперативного управления за деятельностью ГРОВД, поскольку социальные, экономические, демографические, криминологические и другие факторы в пределах одного региона имеют много общего, что значительно облегчает анализ, подготовку и реализацию принимаемых управленческих решений. За каждой зоной закреплялись постоянные кураторы, что обеспечивало непрерывность, оперативность и преемственность контроля.
Целенаправленный характер зонального контроля заключается в выработке и принятии управленческого решения, т. е. формировании целей по нормализации оперативной обстановки в регионе и постановке задач по ее достижению, конкретизированных в плане, программе и т. п. документах.
Это обстоятельство также характеризует систему оперативно-зонального контроля как систему оперативного управления горрайорганами.
Содержание процесса функционирования системы зонального контроля может быть представлено, с одной стороны, как выработка и принятие управленческих решений, а с другой стороны, как реализация и осуществление контроля за ее ходом.
Таким образом, зональный контроль МВД, ГУВД, УВД за деятельностью горрайорганов внутренних дел ставит следующие задачи:
оптимальное сочетание отраслевого и территориального принципов внутрисистемного управления;
обеспечение дифференцированного подхода к деятельности органов внутренних дел, работающих в различных условиях;
учет в директивных и плановых документах региональных особенностей функционирования ГРОВД;
повышение эффективности и оперативности реагирования на складывающиеся негативные тенденции и процессы в оперативной обстановке, а также результаты оперативно-служебной деятельности ГРОВД;
учет при организации управления, разработке управленческих решений факторов внешней среды;
повышение уровня повседневного руководства подчиненными органами внутренних дел;
своевременное принятие необходимых мер к устранению негативных изменений в оперативной обстановке, в случае ее осложнения;
обеспечение своевременности и качества выполнения управленческих решений, совершенствование стиля и методов управления, неукоснительное выполнение нормативных актов МВД России;
повышение общего уровня организаторской и оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел;
поиск, выявление передового опыта и внедрение его в практику работы органов внутренних дел;
содействие правильному выбору, расстановке и оценке кадров на основе объективного, всестороннего изучения качеств исполнителей, в т. ч. руководителей;
повышение исполнительской дисциплины, ответственности за порученное дело;
пресечение нарушений законности и дисциплины, проявлений формализма, бюрократизма и волокиты;
повышение ответственности зональных работников за положение дел в ГРОВД, их информированность и инициативное реагирование на изменения в оперативной обстановке посредством выработки управленческого решения.
Участие субъектов зонального контроля в процессе управления заключается в умении применять комплекс знаний в области управления к реальной обстановке, характеризующей внутреннюю и внешнюю среду функционирования органов внутренних дел, входящих в зону, поскольку эта среда в каждом отдельно взятом случае имеет свои специфические особенности.
Исходя из вышесказанного, можно сделать следующий вывод: одной из главных задач зонального контроля является выяснение, соответствует ли деятельность органа внутренних дел выполнению определенной программы, в полном ли объеме использует подконтрольный объект выделенные ему силы и средства, потенциал его организационных и правовых возможностей, а также материальных для выполнения поставленных перед объектом управления задач.
Для того чтобы оперативно-зональный контроль как функция управления способствовал эффективной деятельности органов внутренних дел, он должен отвечать требованиям: систематичности; своевременности; полноты и всесторонности; глубины; объективности; гласности и демократичности; результативности; преемственности.
Необходимо при этом подчеркнуть, что он должен быть, прежде всего, упреждающим, взыскательным, постоянно действующим, воспитывающим и дисциплинирующим.
Контроль в органах внутренних дел осуществляется в различных формах, а именно:
непосредственное изучение положения дел на местах (целевые, в т. ч. сквозные, проверки по отдельным узловым проблемам оперативно-служебной и организаторской деятельности);
комплексное (сплошное или фрагментарное) инспектирование органов внутренних дел;
целевые и сквозные проверки выполнения директивных документов либо отдельных направлений деятельности;
заслушивание отчетов руководителей органов внутренних дел в МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации на коллегиях, оперативных совещаниях, постоянно действующих комиссиях, на рабочих встречах у руководства МВД, ГУВД, УВД по узловым, комплексным проблемам правоохранительной деятельности, ежедневных селекторных совещаниях;
автоматизированный контроль (с применением ПЭВМ);
изучение статистических материалов, сводок и другой информации об организации и результатах деятельности подчиненных органов внутренних дел;
изучение результатов социологических, криминологических и других исследований.
Нельзя не согласиться с точкой зрения А. Г. Капорцева, Ю. Г. Карпухина, В. Д. Малкова о том, что нужна именно система контроля, которая представляет собой определенную для данного уровня управления совокупность субъекта и объекта контрольной деятельности, взаимодействующих как единое целое на основе установленных форм, методов и средств контроля в интересах достижения целей и задач системы [2].
В комплекс организационно-правовых вопросов системы оперативно-зонального контроля может быть включено:
рациональное распределение функций контроля между осуществляющими ее органами и должностными лицами, обеспечивающими проверку различных сторон деятельности органов внутренних дел;
закрепление системы внутренних органов контроля, их задач, полномочий;
установление стабильного порядка и методики проведения контроля, его плановой периодичности;
создание системы организационно-правовых гарантий, правильного и своевременного осуществления контроля, выполнения предписаний контрольных органов, соблюдение прав подконтрольных органов и лиц [3].
Анализируя изложенные нами положения, можно сделать вывод, что оперативно-зональный контроль, являясь следствием разделения труда и специализации в процессе управления, выступает в качестве своеобразного способа (метода) управления подчиненными горрайорганами, основанного на системе непрерывного слежения за изменениями оперативной обстановки в городах и районах зон.
Наглядным примером, подтверждающим высказанное нами положение о значении системы оперативно-зонального контроля, могут служить результаты анкетирования и анализ ответов респондентов на вопрос опросного листа.
Следует заметить, что есть целый комплекс взаимосвязанных показателей, которые в условиях линейно-отраслевого управления рассредоточены по различным службам и подразделениям аппарата Министерства и которые необходимо собрать в единый информационный поток. Лишь так мы можем достаточно объективно отразить общую картину состояния дел в зоне, которая подлежит анализу и оценке на предмет получения выводов об эффективности проводимой деятельности. Показатели, характеризующие отдельные стороны деятельности горрайорганов, могут быть использованы в качестве критериев оценки эффективности лишь в своей совокупности. В данном случае мы можем видеть взаимосвязанную цепочку: состояние преступности и правонарушительства в целом — криминогенно значимые факторы внешней среды — ресурсное обеспечение — организаторская работа — результаты оперативно-служебной деятельности. Это позволяет выделить конкретные точки соответствующих управленческих воздействий.
Большой интерес представляет проблема информационного обеспечения деятельности зональных работников, их взаимодействие в этом вопросе.
На научно-практической конференции в апреле месяце 2007 года с работниками штабных аппаратов МВД, ГУВД, УВД отмечалось, что система зонального контроля нуждается в переосмыслении, в нее необходимо внести существенные коррективы. На конференции был сделан вывод, что главным содержанием работы «зональника» (а в настоящее время — «куратора») должно быть слежение за оперативной обстановкой и процессами, происходящими в закрепленных регионах (зонах), своевременное выявление негативных тенденций и подготовка соответствующих проектов управленческих решений. Особо важно отмечалось, чтобы получаемая информация была своевременно доведена не только до руководства МВД, ГУВД, УВД, но и до конкретной службы, которая отвечает за то или иное направление работы [4].
Приказ МВД России 1993 г. N 420 [5] четко расставил все приоритеты. Его основное требование заключалось в следующем: все вышестоящие структуры органов внутренних дел (МВД, ГУВД, УВД) обязаны функционировать исключительно в интересах совершенствования деятельности горрайорганов внутренних дел.
Указанный Приказ обязал министерства и управления внутренних дел республик, краев и областей сконцентрировать основное внимание на контроле и оказании практической помощи руководителям горрайорганов, координации их деятельности путем разработки нормативных документов и методических материалов по организации решения конкретных задач борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, устранении непосредственно на месте выявленных недостатков, выявлении и распространении положительного опыта.
Кроме того, необходимо непосредственно показывать на деле наиболее эффективные формы и методы организации работы, осуществлять в основном те оперативно-служебные, хозяйственно-распорядительные и иные функции, которые не могут быть обеспечены силами горрайорганов внутренних дел. В то же время МВД, ГУВД, УВД не должны допускать неоправданного вмешательства в деятельность горрайорганов или подмены их в решении своих оперативно-служебных задач.
Как видим, положения Приказа не изменяли сложившуюся систему управления горрайорганами внутренних дел, она лишь в определенной степени демократизировалась. Приказ сохранял определенную централизацию, оставляя в руках МВД, ГУВД, УВД необходимые рычаги управления. Главный акцент в работе МВД, ГУВД, УВД наряду с кадровым, материально-техническим, финансовым и иным ресурсным обеспечением горрайорганов делался на оказание реальной практической помощи. Эта помощь должна носить комплексный, системный характер, быть своевременной и упреждающей. При этом следует помнить, что расширение самостоятельности и прав начальника ГРОВД должно сочетаться с усилением спроса и их персональной ответственности за положение дел на порученном участке работы, что в конечном итоге невозможно без организованного контроля со стороны аппаратов управления МВД, ГУВД, УВД.
С учетом изменений, произошедших в законодательстве Российской Федерации, особенностей организации местного самоуправления, демографической ситуации и складывающейся криминальной обстановки вступил в действие Приказ МВД России от 30 декабря 2007 г. N 1220 [6], направленный на повышение эффективности деятельности органов внутренних дел и оптимизацию их структурного построения, тем самым определив, что оперативно-зональный контроль уже выходит за рамки чисто контрольной деятельности. Это, скорее всего, главный (основной) метод оперативного управления подчиненными органами внутренних дел.
В ходе реформирования органов внутренних дел важно учитывать, что одним из принципов, на основе которого будут осуществляться преобразования, является надежность управления, ориентированного на устойчивость и мобильность всех звеньев системы, организацию адекватного и оперативного реагирования на любые изменения оперативной обстановки [7].
Все это позволит повысить эффективность управления, особенно оперативного, обеспечить рациональный отказ от дублирования и параллелизма в работе отдельных звеньев отраслевых служб, снизить на этой основе расходы на содержание управленческого аппарата, усилить службы, позволяющие своевременно определять процессы, влияющие на оперативную обстановку, неблагополучные участки и вырабатывать конкретные меры противодействия. Однако, как отмечает руководство МВД России, «вне зоны повседневного внимания остаются эти вопросы и у руководителей МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, ОВДРО, которые вопреки прямо предписанным им обязанностям в процессе деятельности горрайлинорганов не вникают, их работу не контролируют» [8]. Слабое знание реального положения дел в ГРОВД в конечном итоге может повлечь фактическую потерю управляемости.
В связи с этим необходимо отметить, что нужны не только одноразовые, быть может, и правильные указания, нужна система управления — хорошо отлаженная, позволяющая постоянно наблюдать за состоянием оперативной обстановки и принимать неотложные меры реагирования на любые негативные ее изменения [9].
Литература
1. Иванов Н. Н., Шелякин Н. Д. Организация в МВД, УВД системы зонального контроля деятельности ГОРОВД. Методические материалы. М., 1997.
2. Капорцев А. Г., Карпухин Ю. Г., Малков В. Д. Контроль в органах внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1990. С. 5.
3. Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. С. 23.
4. Коваленко А. С. Проблемы совершенствования деятельности штабных аппаратов ОВД в современных условиях // Штабная практика. 1993. N 7. С. 3 — 5.
5. Отменен Приказом МВД РФ от 30.12.2006 N 1120.
6. Приказ МВД России от 30.12.2007 N 1220 отменил Приказ МВД России от 30.12.2006 N 1120.
7. Ульянов А. Д. Аппараты МВД, ГУВД, УВД, УВДТ как органы оперативного управления горрайлинорганами внутренних дел: Лекция. М.: Академия управления МВД России, 2007. С. 4.
8. Приказ МВД России от 01.09.2005 N 700 «О неотложных мерах по повышению эффективности деятельности горрайлинорганов внутренних дел».
9. Напомним, что под системой понимается определенная совокупность (множество) взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, выполняющих определенные функции и образующих некое целостное единство, обладающее интегративными свойствами, не сводимыми к сумме свойств отдельных элементов.
