(Богомяков И. В.) («Культура: управление, экономика, право», 2010, N 1)
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ЗАНЯТЫХ НЕДВИЖИМЫМИ ОБЪЕКТАМИ АРХЕОЛОГИЧЕСКОГО НАСЛЕДИЯ: ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
И. В. БОГОМЯКОВ
Богомяков И. В., аспирант кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.
По смыслу п. 1 ст. 99 Земельного кодекса РФ одним из видов земель историко-культурного назначения являются земли, занятые объектами археологического наследия. В соответствии с п. п. 2 и 3 ст. 49 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» (далее — Закон об объектах культурного наследия) объект археологического наследия и земельный участок или участок водного объекта, в пределах которых он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно. Объекты археологического наследия находятся в государственной собственности. Данная норма уточняется в п. 1 ст. 50 Закона об объектах культурного наследия, согласно которому объекты археологического наследия отчуждению из государственной собственности не подлежат. При этом объект археологического наследия из государственной собственности отчуждаться не может, а земельный участок находится в свободном гражданском обороте. Возникает вопрос: о каких именно объектах археологического наследия идет речь? Очевидно о тех, перемещение которых не способно причинить несоразмерный вред их назначению, т. е. движимые вещи. Указанные предметы после их обнаружения передаются в состав музейных коллекций государственной части Музейного фонда РФ. Логично поэтому предположить, что п. 2 ст. 49 Закона об объектах культурного наследия распространяется только на движимые памятники археологии. Данная позиция подтверждается и нормами гражданского законодательства. Согласно п. 2 ст. 233 Гражданского кодекса РФ в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории и культуры, они подлежат передаче в государственную собственность. Но как быть с недвижимыми объектами археологического наследия, если толковать упоминаемое в ст. 49 понятие «земельный участок, в пределах которого он расположен» расширительно, имея в виду, что в границах земельного участка могут находиться как движимые, так и недвижимые объекты археологического наследия? Попробуем разрешить данную правовую проблему с помощью некоторых юридических понятий, закрепленных в Законе об объектах культурного наследия и в конкретизирующих его подзаконных нормативных правовых актах. Согласно ст. 3 Закона об объектах культурного наследия объекты археологического наследия — это частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. В соответствии с пп. «б» п. 2 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865, памятники археологии — это городища, курганы, остатки древних поселений, укреплений, производств, каналов, дорог, древние места захоронений, каменные изваяния, наскальные изображения, старинные предметы, участки исторического культурного слоя древних населенных пунктов. Все перечисленные объекты (кроме каменных изваяний и старинных предметов) являются недвижимостью. Нельзя, например, продать земельный участок, находящийся в собственности РФ или субъекта РФ, отдельно от расположенных на нем остатков разрушенной в далеком прошлом крепости или виадука. А передача последних, как возмездная, так и безвозмездная, в собственность граждан или юридических лиц невозможна в силу прямого указания п. 3 ст. 49 Закона об объектах культурного наследия. Невозможна она и в силу ряда положений Земельного кодекса РФ, о чем будет сказано в дальнейшем. Согласно п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения. Подпункт 5 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ закрепляет принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Согласно ст. 27 Земельного кодекса РФ земельные участки, в границах которых расположены объекты археологического наследия, ограничиваются в обороте. Согласно абз. 2 п. 2 этой же статьи земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Статья 49 Закона об объектах культурного наследия не устанавливает каких-либо запретов на оборот земельных участков и участков водных объектов, в пределах которых расположены объекты археологического наследия, а напротив, закрепляет принцип раздельного участия в гражданском обороте земельного участка или участка водного объекта и памятника археологии. К тому же в п. 2 ст. 49 Закона об объектах культурного наследия имеются в виду уже выявленные (обнаруженные) памятники археологии. В соответствии с п. 4 ст. 35 Земельного кодекса РФ отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на ограниченном в обороте земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, если федеральным законом разрешено предоставлять такой земельный участок в собственность граждан или юридических лиц. Не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения, если они принадлежат одному лицу. Данная норма во взаимосвязи с абз. 2 п. 2 и п. 4 ст. 27 ЗК РФ, п. 1 ст. 49 и п. 1 ст. 50 Закона об объектах культурного наследия при условии, что действует принцип раздельного нахождения в гражданском обороте объекта археологического наследия и земельного участка или участка, в пределах которых он расположен, означала бы возможность такого отчуждения в ситуации, когда земельный участок находится в собственности гражданина или юридического лица, а недвижимый объект археологического наследия — в собственности государства, причем такой объект был обнаружен уже после того, как земельный участок перешел в частную собственность. Согласно ст. 5 Закона об объектах культурного наследия земельные участки, занятые объектами культурного наследия, как включенными в Единый государственный реестр, так и выявленными, относятся к землям историко-культурного назначения. Однако, если действие п. 2 ст. 49 Закона об объектах культурного наследия распространять на недвижимые памятники археологии, получится, что если они и земельные участки, в пределах которых они находятся, находятся в гражданском обороте раздельно, то они имеют разный правовой режим, выражающийся в различных пределах оборотоспособности указанных объектов как объектов гражданских прав (оборот земельных участков, как уже говорилось выше, является элементом юридической категории «правовой режим земель»). Таким образом, п. 2 ст. 49 Закона об объектах культурного наследия противоречит ст. 5 Закона об объектах культурного наследия. В силу того что объект археологического наследия и земельный участок, в границах которого находится, представляют собой единый объект недвижимого имущества, раздельная продажа или отчуждение иным способом указанных объектов невозможны в силу императивной нормы п. 4 ст. 35 ЗК РФ. Невозможно раздельное нахождение названных объектов в гражданском обороте в силу п. 5 ст. 27 ЗК РФ, согласно которому земельные участки, занятые объектами археологического наследия, ограничиваются в обороте, и в силу дополняющего названную норму п. 1 ст. 50 Закона об объектах культурного наследия, в соответствии с которым памятники археологии не подлежат приватизации. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, также не могут предоставляться в частную собственность, однако федеральными законами могут быть предусмотрены исключения из этого правила (п. 3 ст. 27 ЗК РФ). Однако применять названную норму необходимо с учетом требования п. 1 ст. 50 Закона об объектах культурного наследия. При этом необходимо иметь в виду, что если не подлежат приватизации недвижимые объекты культурного наследия — здания, строения и сооружения, то не подлежат отчуждению и земельные участки, на которых они находятся, поскольку не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу (абз. 5 п. 4 ст. 35 ЗК РФ). Таким образом, из положений п. п. 3 и 5 ст. 27, абз. 5 п. 4 ст. 35 ЗК РФ и п. 1 ст. 50 Закона об объектах культурного наследия в их взаимосвязи вытекает недопустимость приватизации объекта археологического наследия, а следовательно, и земельного участка, в границах которого такой объект расположен и с которым исторически и функционально связан. Следует отметить, что такой же позиции придерживается и судебная практика. ООО «Эрго» обратилось в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением о признании незаконным отказа Департамента имущественных и земельных отношений Смоленской области в заключении договора купли-продажи земельного участка, расположенного по адресу: г. Смоленск, ул. Коммунистическая, 56, и о понуждении его заключить такой договор <1>. ——————————— <1> Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что спорный земельный участок не может быть предоставлен заявителю в собственность, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 63 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» впредь до принятия федерального закона, разграничивающего объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, приостановлена приватизация объектов культурного наследия федерального значения. Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя заявленные требования, суды апелляционной и кассационной инстанций сослались на п. 2 ст. 49 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», в соответствии с которым объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которого он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно, и признали отсутствие обстоятельств, препятствующих приватизации спорного земельного участка. Между тем такой вывод судов апелляционной и кассационной инстанций не основан на законе и не соответствует обстоятельствам, имеющим существенное значение для дела. Согласно кадастровому плану от 16 ноября 2005 г. N 27/05-7737 спорный земельный участок относится к землям поселений. По смыслу ст. ст. 7, 8 Земельного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с положениями Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» с учетом изменений, внесенных ст. ст. 25 и 33 Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», отнесение в черте поселения (населенного пункта) земель или земельного участка к общей категории (земли поселений (населенных пунктов)) не является препятствием для отнесения таких земель или земельных участков в установленном порядке к одной из специальных категорий, указанных в п. 1 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации. Из материалов дела следует, что спорный земельный участок расположен в пределах территории культурного слоя г. Смоленска. Культурный слой г. Смоленска является памятником археологии федерального значения и принят на государственную охрану Постановлением Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 г. N 624. В соответствии с пп. 1 п. 1 ст. 99 Земельного кодекса Российской Федерации к землям историко-культурного назначения относятся земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия. В силу ст. 5 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом. При таких обстоятельствах спорный земельный участок, расположенный в черте г. Смоленска в пределах его культурного слоя, помимо общей категории (земли поселений) относится также к такой специальной категории, как земли историко-культурного значения. В соответствии с п. 2 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Согласно пп. 4 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации ограничиваются в обороте находящиеся в публичной собственности земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия. Следовательно, спорный земельный участок ограничен в обороте. Федеральный закон, содержащий специальное разрешение относительно приватизации земельных участков, занятых особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, отсутствует. Поэтому у судов апелляционной и кассационной инстанций отсутствовали основания для удовлетворения заявленных требований. Все вышеизложенное говорит о том, что положения п. 2 ст. 49 Закона об объектах культурного наследия нуждаются в дополнении. Логично предположить, что в данную норму должны быть внесены дополнения, предусматривающие применение механизма изъятия путем выкупа земельного участка, в пределах которого расположен выявленный недвижимый объект археологического наследия, для государственных нужд. То есть положения п. 1 ст. 49 Закона об объектах культурного наследия должны предусмотреть также особенности владения, пользования и распоряжения земельными участками, в пределах которых расположен выявленный недвижимый объект археологического наследия до момента фактического изъятия земельного участка, в пределах которых обнаружен такой объект, для государственных или муниципальных нужд. Для этого совсем не обязательно вносить дополнения в п. 1 ст. 49 ЗК РФ, предусматривающий цели изъятия, поскольку изъятие земельного участка для федеральных государственных нужд необходимо для выполнения международных обязательств по сохранению объектов культурного наследия (например, в рамках международных обязательств, вытекающих из членства РФ в ЮНЕСКО, п. 1 ст. 49 ЗК РФ). Тем более что в данной ситуации отсутствуют другие варианты, поскольку недвижимый объект археологического наследия не может существовать отдельно от земельного участка, а также не может быть перенесен (п. 1 ст. 33 Закона об объектах культурного наследия).
