(Запаренко А. М.) («Российский следователь», 2010, N 19)
КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ ПРОЦЕССА ОРГАНИЗАЦИИ РАССЛЕДОВАНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ <*>
А. М. ЗАПАРЕНКО
——————————— <*> Zaparenko A. M. Coordination of activity of agencies of preliminary investigation as an element of process of organization of investigation of crimes.
Запаренко Андрей Михайлович, научный сотрудник ВНИИ МВД России.
В статье раскрываются понятие, сущность, правовые и организационные основы координации деятельности органов предварительного следствия, изучается практика организации координации.
Ключевые слова: координация, органы предварительного следствия, система расследования преступлений, эффективность.
The article reveals the concept, essence, legal and organizational fundamentals of coordination of activity of agencies of preliminary investigation, studies the practice of organization of coordination.
Key words: coordination, agencies of preliminary investigation, system of investigation of crimes, efficiency.
Проблемам взаимодействия и координации, в том числе относящимся к работе следователей и органов дознания, в последние годы стало уделяться значительно больше внимания. Тем не менее многие вопросы еще не разрешены. Нет, например, четкого представления о том, что включать в понятие взаимодействия, а что — в понятие координации, каков круг действий, который нужно координировать, как и в каких формах это сделать и т. д. Взаимодействием, т. е. основанной на законах и подзаконных актах, согласованной по целям, месту и времени деятельностью различных служб, учреждений и общественности, достигается общая задача — более эффективная расстановка сил и специализация труда. В процессе взаимодействия его участники, обладая при решении возложенных на них задач необходимой автономностью, действуют в пределах своей компетенции на основе общего плана <1>. В управленческой литературе выражена и несколько иная точка зрения, согласно которой отношения взаимодействия трактуются как отношения координации, а координации — как отношения субординации <2>. Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», также не дает четкого понятия координации, хотя раскрывает основные направления деятельности, по которым она должна проводиться. На наш взгляд, взаимодействие возможно рассматривать в большей степени как процессуальную форму совместных действий органов предварительного следствия и других органов, а координацию — как организационную форму совместных действий. ——————————— <1> Кулагин Н. И. Организация управления в сфере предварительного следствия. Волгоград, 1980. С. 67. <2> Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., 1971. С. 163.
Координацию можно определить как соотношение, согласованность <3>, соответственно, координировать какую-либо деятельность означает устанавливать правильные соотношения (взаимоотношения). В расследовании координация выражается в поддержании начальником следственного органа связи с нижестоящими звеньями, взаимном обмене информацией и сочетании всех действий. Единое руководство расследованием предполагает осуществление координации, как правило, в сочетании с взаимодействием. ——————————— <3> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 1984. С. 253.
Функция координации обеспечивает согласованность работ всех звеньев системы управления и специалистов, решение задач, связанных с разделением управленческого труда. В отличие от взаимодействия, координация содержит элементы подчинения нижестоящих органов вышестоящим. Координация обеспечивает связь различных подразделений, органов, отдельных сотрудников в комплексную систему. Координация на уровне следственных органов может проявляться в перераспределении уголовных дел у следователей, временном направлении следователей одного органа в другой; установлении контроля за ходом следствия по делам о преступлениях, совершенных одной группой на территории разных районов; создании межрайонных следственных бригад; специализации следователей, их обучении; организации контроля за выполнением отдельных требований следователями других органов; согласовании профилактических мероприятий; организации учебы следователей, обмене опытом работы <4>. ——————————— <4> Организация работы следственного отдела. Волгоград, 1980. С. 123 — 124.
Об организационных формах совместной деятельности органов прокуратуры, следствия и суда упоминается в п. п. 14 — 15 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью». Эти формы возникли и развивались в процессе повседневной практической деятельности этих органов. При этом необходимо отметить, что организатором координационных действий суда, прокуратуры и следствия должен выступать прокурор. Однако это не означает, что инициатива по координации деятельности правоохранительных органов должна исходить только от прокурора, так как ответственность за состояние борьбы с преступностью на определенной территории несет не только он. Нам представляется, что по многим вопросам предварительного следствия, осуществляемого следователями органов внутренних дел, инициатором организации координирующих действий может выступить также начальник следственного органа. Наиболее распространенной формой координации являются межведомственные совещания работников правоохранительных органов. В работе таких совещаний принимают участие не только следователи, но и сотрудники других служб органов внутренних дел. Созывает совещание и руководит его работой прокурор. Однако в зависимости от характера рассматриваемых вопросов, каждый из участников межведомственного совещания, и в первую очередь начальник следственного органа, может выступить с докладом или сообщением. Практику, когда на всех координационных совещаниях с докладом выступает прокурор, нельзя признать правильной, поскольку это приводит к тому, что межведомственные совещания превращаются в оперативные совещания при прокуроре с участием приглашенных лиц. Можно предположить, что если на предстоящем межведомственном совещании будет обсуждаться вопрос о работе следователей органа внутренних дел, то доклад и проект решения по вопросу должен готовить начальник следственного органа, а заместитель прокурора или один из его помощников может выступить с содокладом. Желательно, чтобы о повестке все участники координационного совещания предупреждались заранее и знакомились с проектами решений. Это будет способствовать более активному обсуждению вопросов, вносимых на совещание, повысит его эффективность. В настоящее время проводятся два вида межведомственных совещаний: итоговые, на которых обсуждаются результаты работы правоохранительных органов за определенный период времени (месяц, квартал, полугодие, год), и текущие. Проведению таких совещаний должен предшествовать анализ состояния борьбы с преступностью и правонарушениями в районе, городе, регионе. В зависимости от его результатов выбираются наиболее важные вопросы, подлежащие совместному изучению и обсуждению. Это могут быть вопросы борьбы с отдельными видами преступлений (например, хулиганством, автотранспортными преступлениями, хищениями и т. д.) или отдельные направления деятельности правоохранительных органов (применение мер пресечения, возмещение материального ущерба, применение к обвиняемым, страдающим хроническим алкоголизмом, принудительных мер медицинского характера и т. д.). Работа координационных совещаний не должна ограничиваться лишь обсуждением намеченных вопросов. На них следует вырабатывать конкретные мероприятия по устранению недостатков. По установившейся практике выполнение совместных мероприятий, намеченных межведомственными совещаниями, контролируется прокурором. Контроль за исполнением мероприятий, возложенных непосредственно на суд, прокуратуру, следователей, другие службы органа внутренних дел, ведется их руководителями. В частности, по вопросам предварительного следствия данная деятельность осуществляется начальником следственного органа. Другими формами координации является выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий; издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций. Этой деятельности могут способствовать постоянно действующие семинары по изучению вопросов теории и практики предварительного следствия. Учебные мероприятия целесообразно осуществлять на межведомственном совещании следователей органов внутренних дел и прокуратуры. На таком семинаре его участники получат возможность обменяться мнениями по улучшению работы, разобрать ошибки в применении уголовного и уголовно-процессуального права, изучить новые ведомственные нормативные акты. Избирая тематику программы семинара, важно учитывать оперативную обстановку. Эффективность семинаров возрастет, если в них примут участие представители региональных аппаратов прокуратуры, суда, МВД, преподаватели вузов и курсов повышения квалификации, сотрудники экспертных учреждений. Таким образом, под координацией в расследовании можно понимать установление правильных, взаимно согласованных действий органов прокуратуры как ведущего звена, следственных и других правоохранительных органов по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. Следует также отметить, что функцию координации возможно рассматривать как функцию государственного управления, реализуемую Правительством РФ. В данном случае проявляется внешнее воздействие на правоохранительные органы и систему органов предварительного следствия как составной части органов, полномочия которых связаны с реализацией государственной функции расследования преступлений. Согласно ч. 4 ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ. Правительство осуществляет координацию работы ФСИН, МВД, ФСБ, ФСКН России и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью и обеспечению правопорядка. В основе координации лежит административно-властное воздействие Правительства РФ на субъектов совместной правоохранительной деятельности. Функция координации в основном реализуется посредством: а) уточнения задач и функций взаимодействующих сторон; б) планирования совместной работы правоохранительных органов; в) контроля за исполнением запланированных мероприятий <5>. ——————————— <5> Организация деятельности органов и учреждений, исполняющих наказания: Методические материалы / Под общ. ред. проф. С. И. Кузьмина, доц. В. Б. Первозванского. М.: Академия управления МВД РФ, 1998. С. 96 — 97.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что координация деятельности органов предварительного следствия является важной составляющей процесса организации расследования преступлений. При осуществлении координирующих воздействий в системе органов предварительного следствия необходимо учитывать положение и функции отдельного органа как субъекта данной деятельности. От правильной организации координации в определенной степени зависит эффективность функционирования всей системы расследования преступлений.
