(Горшукова Ю. Д.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 10)
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМОВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РАМКАХ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СООБЩЕСТВА ЮВЕ
Ю. Д. ГОРШУКОВА
Горшукова Юлия Дамировна, адъюнкт кафедры прав человека и международного права Московского университета МВД России.
В статье рассматриваются проблемы международно-правового регулирования обеспечения энергетической безопасности, на основании чего анализируются международно-правовые документы, а также вносятся предложения по их совершенствованию.
Specific features of legal mechanisms of ensuring power industry security within the Energy Community of SEA Y. D. Gorshukova
The article is devoted to problems of international legal regulation of guarantees for energetic (power) security, based on which the author then analyzes international legal documents and offers to amend and improve them.
Key words: security, energy, power, gas, agreement, Gazprom, energy charter, commission, the tube.
Одним из многосторонних международно-правовых механизмов обеспечения энергетической безопасности на пространствах Европы в настоящее время выступает Энергетическое сообщество. Данное межгосударственное объединение существует с 25 октября 2005 г., когда в г. Афины (Греция) был подписан Договор, учреждающий Энергетическое сообщество (далее — ДЭС) <1>. Сторонами в данном договоре стали Европейская комиссия и страны Южной и Восточной Европы, не являющиеся членами ЕС (Албания, Босния и Герцеговина, Македония, Сербия, Черногория, Хорватия и Косово под администрацией ООН). ДЭС вступил в силу 1 июля 2006 г. ——————————— <1> Текст на английском языке доступен на официальном сайте Генерального директората по энергетике и транспорту Комиссии ЕС. http:// ec. europa. eu/ dgs/ energy_transport/ index_en. html.
За прошедший период состав участников ДЭС расширился. В 2009 г. членами объединения стали Украина и Молдова. Следует отметить, что далеко не все страны ЕС участвуют в Договоре. Всего 14 государств из 27 в настоящее время присоединились к документу. Это Австрия, Болгария, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Италия, Кипр, Нидерланды, Румыния, Словакия, Словения, Чехия и Франция. Наблюдателями при ДЭС являются Грузия, Норвегия и Турция. С точки зрения правовой формы Энергетическое сообщество представляет собой международную организацию, построенную по принципам Европейских сообществ. Учитывая, что основным инициатором создания была Европейская Комиссия, принцип организационного построения и совместной деятельности был заимствован из наиболее удачных общеевропейских организационно-экономических проектов. Следует особо подчеркнуть, что ДЭС не является в полной мере равноправным «классическим» международным договором, в котором конечное его содержание есть результат согласования воли сторон. Речь идет о том, что ДЭС закрепляет отдельные условия, которые не могут быть изменены при вступлении новых членов, и которые не являются продуктом их участия в правотворческом процессе. Они или принимают такие условия, или стать участниками Энергетического сообщества не могут. В принципе при процедуре присоединения к международному договору новые участники также, как правило, лишены права менять его и выдвигать собственные условия (кроме оговорок). Однако в случае с ДЭС уже при заключении данного соглашения 25 октября 2005 г. его участники, не являющиеся членами Европейского союза, были поставлены в положение, когда они были вынуждены выполнять нормативные акты ЕС, в принятии которых совершенно не участвовали. Например, статья 11 ДЭС закрепляет, что «…под достижениями Сообщества в области энергетики, для целей настоящего Договора, следует понимать положения Директивы 2003/54/ ЕС Европейского Парламента и Совета от 26 июня 2003 г., касающейся общих правил внутреннего рынка электроэнергии; Директивы 2003/55/ЕС Европейского Парламента и Совета от 26 июня 2003 г., относительно общих правил на внутреннем рынке природного газа, и Правила 1228/2003/EC от Европейского Парламента и Совета от 26 июня 2003 года об условиях доступа к пограничным сетям в обмен на электроэнергию». Аналогичным образом в соответствии с ДЭС государства-участники должны понимать «достижения Сообщества в области окружающей среды». В тексте договора имеется отсылка к соответствующим Регламентам и Директивам Европейского союза. Более того, ДЭС устанавливает обязательства для государств, не являющихся членами ЕС, имплементировать в свое законодательство положения отдельных Директив и Регламентов ЕС. То есть им предлагается реализовывать на своей территории и в своем национальном законодательстве обязательства, которые они фактически не принимали на себя в договорном порядке. Так, ст. 20 устанавливает, что «…каждая Договаривающаяся Сторона представляет на рассмотрение Европейской комиссии в течение одного года подтверждение вступления в силу настоящего Договора, а также план реализации Директивы 2001/77/EC Европейского Парламента и Совета от 27 сентября 2001 г. по вопросу о поощрении электроэнергии, произведенной из возобновляемых источников энергии на внутреннем рынке электроэнергии и Директивы 2003/30/EC Европейского Парламента и Совета от 8 мая 2003 г. об использовании биотоплива и других возобновляемых видов топлива для транспорта. Европейская комиссия должна представить план каждой из Договаривающихся Сторон Совету министров на утверждение…». Таким образом, Договор энергетического сообщества институализировал процесс приобретения «энергетическими» регламентами и директивами Евросоюза экстерриториального действия, т. е. их распространения на третьи страны. Разумеется, такое распространение стало возможным только при согласии этих стран. Однако с юридической точки зрения данная ситуация нетипична и требует специального анализа природы проявившейся экстерриториальности. С точки зрения современного международного права экстерриториальное действие национальных (внутренних) актов может иметь место в отдельных случаях, и при согласии на это другой стороны. Регламенты и Директивы ЕС являются внутренними актами Европейского союза и имеют юридическую силу только в отношении полноправных государств-членов. Третьи страны выражают свое согласие на то, чтобы такие нормы действовали и в отношении их, путем присоединения к ДЭС. Следовательно, Регламенты и Директивы ЕС, не являясь международными договорами, де-факто приравниваются к ним по своей юридической силе. Само упоминание в Договоре энергетического сообщества о необходимости третьим странам имплементировать положения внедоговорных источников в национальное законодательство подтверждает эту мысль. С другой стороны, можно рассматривать ДЭС как бланкетный документ, в котором вместо детального разъяснения единых правил в отношении тех или иных энергетических рынков, делается отсылка к другому документу. В этом случае положения Регламентов и Директив выступают в качестве актов, дополняющих ДЭС. Но все равно они являются внутренними актами ЕС, принятыми ранее вне воли третьих стран. В связи с этим возникает справедливый вопрос: если в будущем Европейским Парламентом и Советом ЕС в рамках обычной правотворческой процедуры (т. е. внутренней процедуры ЕС) будет предпринято изменение положений «энергетических» Регламентов или Директив, повлечет ли это автоматически необходимость пересмотра третьими странами — членами Энергетического сообщества своего законодательства? Прямого ответа на этот вопрос в тексте ДЭС нет. Если оценивать данную ситуацию с точки зрения классического международного права, то правовым основанием таких изменений может быть только международный договор. Следовательно, изменения в Регламенте или Директиве ЕС, которые отражены в договоре, должны влечь за собой внесение изменения в сам договор с тем, чтобы третьи страны, не являющиеся участниками ЕС, имели юридические основания для имплементации этих изменений. За прошедшее с 2005 г. время рассмотренная выше ситуация имела место. В 2009 г. путем стандартной процедуры ЕС была отменена упоминавшаяся выше Директива 2003/54/ЕС. Она была заменена другим документом — Директивой об общих правилах внутреннего рынка электроэнергии от 13 июля 2009 г. <2>. Однако текст ДЭС остался неизменным. Следовательно, третьи страны с формальной точки зрения должны и сейчас рассматривать «достижения Сообщества в области энергетики» в контексте отмененного в ЕС документа. На практике третьи страны по умолчанию начали процесс имплементации положений новой директивы, не имея на это формальных юридических оснований. ——————————— <2> См.: OJ; 2009; L 72.
Какой вывод можно сделать из вышесказанного? Полагаем, если рассматривать ДЭС как правовой механизм обеспечения энергетической безопасности в Европе, то данный механизм в определенном смысле является неравноправным. ЕС имеет возможность регулировать энергетическую политику стран, участвующих в Энергетическом сообществе, но не являющихся членами Европейского союза, не путем заключения с ними международных договоров, а, по сути, принятием административных норм, формально имеющих силу только в ЕС. Учитывая, что у третьих стран не возникает особых возражений по этому поводу, следует признать, что в рамках Энергетического сообщества именно они в большей степени рассчитывают на защиту своих энергетических интересов, чем Европейский союз. Полагаем также, что сохранению такой юридической неопределенности способствуют политические факторы. Некоторые эксперты рассматривают приглашение стать участником Энергетического сообщества как первую ступень на пути членства в ЕС. Они полагают, что данный шаг является для третьих стран как бы «испытательным сроком», проверяющим способность потенциальной страны-кандидата подчиняться единым правилам и нормам <3>. Однако ни в одном документе ЕС, а равно и в ДЭС нет упоминания о такой процедуре вступления в Союз. Скорее такие мнения являются попыткой на национальном уровне оправдать ситуацию, когда происходит имплементация внедоговорных источников. ——————————— <3> См.: Багрелюк И. В. Энергетическое будущее Украины в контексте диалога с Европейским союзом: Монография. Донецк, 2009. С. 144 — 148.
Библиографический список
1. Доэ Д. Россия и Договор к Энергетической хартии: общие интересы или непримиримые противоречия? // Нефть. Газ. Право. 2006. N 5. 2. Багрелюк И. В. Энергетическое будущее Украины в контексте диалога с Европейским союзом. Донецк, 2009. 3. Зыков С. Не в хартию. Россия готовит свои предложения по энергобезопасности Европы // Российская газета. 2009. 15 мая. N 4911 (87). 4. Договор к Энергетической хартии: путь к инвестициям торговле Востока и Запада / Под ред. А. А. Коноплянника. М., 2002. 5. Хартлин Р. Правовые и политические проблемы газового транзита: Позиция ЕС и России // Нефть. Газ. Право. 2009. N 8.
