(Мишаев Ю. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 1)
ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ <*>
Ю. В. МИШАЕВ
——————————— <*> Mishaev Yu. V. Fundamentals of legal regulation of law-enforcement activity in federative state.
Мишаев Юрий Владимирович, соискатель Российской академии адвокатуры и нотариата.
В статье рассматривается нормативно-правовая основа регулирования правоохранительной деятельности в федеративном государстве. Автор приходит к выводу о том, что в российском федеративном государстве имеет место участие законодательных представительных органов власти субъектов Российской Федерации в правовом регулировании правоохранительной деятельности. Такая деятельность должна получать поддержку со стороны Федерации, базироваться на использовании исторических и национальных (например, казачьих) традиций, способствовать формированию дополнительных социальных и иных гарантий этой деятельности.
The article considers normative-law basis of regulation of law-enforcement activity in federative state. The author comes to a conclusion that in the Russian federative state there exists participation of legislative representative agencies of power of the subjects of the Russian Federation in legal regulation of law-enforcement activity. Such activity must receive support of the Federation and be based on the use of historical and national (for example Cossack) traditions, promote formation of additional social and other guarantees of this activity.
В юридической литературе можно обнаружить утверждения о том, что в Российской Федерации современная система правоохранительных органов сформирована в основном по линейно-функциональному принципу, соответствует федеративному устройству государства и отражает политические, государственно-правовые и иные социальные реалии нашего времени <1>. Вместе с тем вопрос о соответствии организации отечественной правоохранительной системы принципам современного федеративного государства, позволяющим оптимизировать ее функционирование, нуждается, по мнению автора, в научной разработке. ——————————— <1> См.: Плохой О. А. Реформа органов государственной власти и комплектование кадрами правоохранительных органов // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2006. N 1. С. 17 — 18.
В настоящее время можно констатировать укрепление основ Российского государства, упрочения Федерации. Вместе с тем при всей очевидности позитивного характера происходящих перемен настороженность вызывают все более настойчивые попытки дискредитации той роли и значимости, которые имеют региональные органы власти и управления в федеративном государстве. Так, например, в литературе можно обнаружить позицию, согласно которой в соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют прямое действие на территории Российской Федерации и, следовательно, не нуждаются в дополнительном «подкреплении» законами субъектов Федерации <2>. Очевидно, что федеральные законы не могут заменить правовые акты российских регионов уже, к примеру, в силу необходимости детализации норм федерального законодательства применительно к условиям соответствующего субъекта Российской Федерации. ——————————— <2> См. подробнее: Чертков А. Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 24.
На современном историческом этапе практически удалось разрешить проблему противоречия федерального и регионального законодательства по вопросам, обозначенным ст. 71, 72 отечественной Конституции <3>. Вместе с тем актуализируется вопрос, обусловленный отсутствием системности в российском законодательстве, в том числе «несогласованностью», «рассосредоточенностью» действий федеральных и региональных парламентов. Как отмечают исследователи, указанные «уровни» законодательства должны быть взаимосвязаны, их изолированное развитие нарушает конституционное единство правовой системы и законодательства. Это единство выражается, прежде всего, в общих целях и принципах законотворчества, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий <4>. ——————————— <3> Законодательный процесс в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой, по мнению О. В. Анциферовой, систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу. См.: Анциферова О. В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5. С. 22 — 23. <4> См.: Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепции развития российского законодательства. М., 1998. С. 19.
Весь правовой массив законодательства субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения исследователи нередко предлагают классифицировать по таким основаниям, как предмет и способ правового регулирования, а также наличие или отсутствие «федерального аналога» <5>. По данному основанию первую группу законов субъектов Федерации в сфере совместного ведения составляют так называемые общие законы, предмет регулирования которых схож с предметом регулирования соответствующего федерального закона, определяющего основы (общие принципы) правового регулирования по предмету совместного ведения. Например, в социально-культурной сфере действуют Основы законодательства Российской Федерации о культуре и законы субъектов Федерации о культуре, в сфере здравоохранения действуют Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и законы субъектов РФ «Об охране здоровья» или «О здравоохранении». Отсюда вытекает и структура законов субъектов Российской Федерации (наличие развернутых общих положений, глав, охватывающих основные институты соответствующей отрасли или комплексной сферы регулирования). Такого рода акты принимаются наибольшим числом российских регионов; они призваны способствовать созданию механизма реализации федеральных норм и определять направление их законодательного регулирования органом субъекта Федерации по соответствующему предмету совместного ведения. ——————————— <5> См.: Чертков А. Н. Указ. соч.
Ко второй группе законов субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения исследователи предлагают отнести специальные законы, дополняющие федеральное законодательство и имеющие федеральный аналог. Такие законы конкретизируют соответствующий федеральный закон в сфере совместного ведения. При этом их принятие может быть прямо предусмотрено в федеральном законе либо им не запрещено, а вопрос о принятии оставлен на усмотрение самих законодательных органов субъектов. Прямое установление обязанности субъекта Федерации принять собственный специальный закон содержится, например, в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в РФ». На его основе в настоящий момент приняты законы практически во всех российских регионах. Особую группу образуют законы субъектов Российской Федерации, которые имеют аналоги в федеральном законодательстве, но не направлены на дополнение и конкретизацию соответствующих федеральных законов. Принятие региональными парламентами законов данной группы является реализацией органами государственной власти субъектов Федерации собственных полномочий в сфере совместного ведения. Так, целый ряд институтов избирательного законодательства относится к сфере совместного ведения, и, следовательно, федеральный законодатель, установив основы правового регулирования, может исчерпывающим образом регулировать выборы в федеральные органы государственной власти. В свою очередь, законодатели субъектов Российской Федерации вправе регулировать выборы на своем уровне, т. е. в органы государственной власти на местах. Следующей группой законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы, отнесенные к совместному ведению, являются законы, не имеющие аналогов в федеральном законодательстве и, таким образом, дополняющие не определенные федеральные законы, а правовое регулирование по соответствующему предмету совместного ведения в целом. При этом отсутствие федерального закона по тому или иному вопросу из сферы совместного ведения может быть как объективно обоснованно, так и являться пробелом федерального законодательного регулирования. Отсутствие федеральных законов по ряду вопросов сферы совместного ведения объективно обоснованно, если данные вопросы целесообразно регулировать в региональных нормативных правовых актах. Так, отсутствует федеральный закон, определяющий порядок создания должностей мировых судей, их замещение и упразднение, а также деятельность мировых судей; соответственно, они приняты в субъектах Российской Федерации <6>. ——————————— <6> См.: Закон Калининградской области от 19 мая 2000 г. N 202 «О порядке назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области» // Газета Дмитрия Донского. 2000. N 138; Закон Костромской области от 7 февраля 2000 г. N 82-ЗКО «О порядке назначения и организации деятельности мировых судей в Костромской области» // Северная правда. 2000. N 34; Закон Республики Мордовия от 17 апреля 2000 г. N 17-З «О порядке назначения и деятельности мировых судей Республики Мордовия» // Известия Мордовии. 2000. N 75; Закон Саратовской области от 16 марта 1999 г. N 12-ЗСО «О порядке назначения и деятельности мировых судей в Саратовской области» // Собрание законодательства Саратовской области. 1999. N 3; Закон Ставропольского края от 10 ноября 2000 г. N 58-кз «О порядке назначения и деятельности мировых судей в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2000. N 11; Закон Тамбовской области от 24 марта 2000 г. N 104-З «О порядке назначения и деятельности мировых судей в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь. 2000. N 72; Закон Тверской области от 31 мая 2001 г. N 149-ОЗ-2 «О порядке назначения и деятельности мировых судей Тверской области» // Тверские ведомости. 2001. N 50; Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 27 июня 2003 г. N 49-ОЗ «О порядке назначения и деятельности мировых судей в Ханты-Мансийском автономном округе» // Новости Югры. 2003. N 72; Закон Челябинской области от 31 августа 2000 г. N 137-ЗО «О порядке назначения и деятельности мировых судей Челябинской области» // Южноуральская панорама от 19 сентября 2000 г.
Исследователи выделяют и две группы законов субъектов Федерации, не имеющих аналогов на федеральном уровне по причине отнесения регулирования соответствующего вопроса к полномочиям субъектов Российской Федерации <7>. Первая группа законов регулирует вопросы совместного ведения, от которых зависит самостоятельное функционирование системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках ее компетенции. Это, прежде всего, ряд вопросов организации и функционирования государственной власти субъектов Российской Федерации, их взаимодействия с местным самоуправлением, материального обеспечения деятельности органов государственной власти российских регионов. Таким образом, эта группа «региональных» законов является важным инструментом обеспечения федеративного устройства России. Вторая группа законов регулирует такие отношения, отнесенные к сфере совместного ведения, которые имеют существенную специфику в различных российских регионах. Вследствие этого федеральное законодательное регулирование ограничивается более общими вопросами, так как детализация на федеральном уровне нецелесообразна и недемократична. Например, сферу брачно-семейных отношений регулирует, как известно, федеральный закон — Семейный кодекс Российской Федерации. Несмотря на то что данный нормативный акт является кодексом, в основном он регулирует лишь наиболее значимый круг вопросов семейного законодательства. При этом согласно п. 2 ст. 3 федерального Семейного кодекса, законы субъектов Российской Федерации регулируют семейные отношения, определенные в ст. 2 этого Кодекса, по вопросам, как отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации данным Кодексом, так и по вопросам, непосредственно настоящим Кодексом не урегулированным. Это вопросы семейного законодательства, регулируемые на уровне регионального законодательства, в частности вопросы вступления в брак лиц, не достигших шестнадцати лет (п. 2 ст. 13). На основании указанных норм в субъектах Федерации, с учетом культурных традиций и реальной демографической ситуации, приняты соответствующие законы <8>. ——————————— <7> См.: Чертков А. Н. Указ. соч. <8> См., напр.: Закон Московской области от 29 мая 1996 г. N 17/96-ОЗ «О порядке и условиях вступления в брак на территории Московской области лиц, не достигших возраста шестнадцати лет»; Закон Республики Адыгея от 30 ноября 1998 г. N 101 «О порядке и условиях вступления в брак на территории Республики Адыгея лиц, не достигших возраста шестнадцати лет» и др.
Многие ученые полагают, что данная систематизация должна найти свое воплощение в законодательстве с четкой регламентацией полномочий Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в сфере нормотворчества. В силу определенной Конституцией Российской Федерации «структуры законодательства», формируемой на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, а также примыкающей к ней системы правовых актов, создаваемой органами местного самоуправления, и способа разграничения предметов ведения между первыми двумя уровнями законодательное регулирование находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предметов с точки зрения их законодательных полномочий, отмечает Е. А. Юртаева, можно признать не вполне удовлетворительным <9>. Дело в том, что содержание многих, если не большинства, федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в последующем текстуально воспроизводится в законах субъектов Российской Федерации. Ненужность такого копирования отмечалась неоднократно; то, что подобная практика «усиления» действия федерального закона законом субъекта Федерации принижает, по ее мнению, роль федерального закона и девальвирует его юридическую силу, отмечается реже. ——————————— <9> Юртаева Е. А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал рос. права. 2006. N 5. С. 11.
Такую практику Е. А. Юртаева предлагает изменить на основе принятия Основ законодательства. Устанавливая общее для Федерации и всех ее субъектов законодательное нормирование, Основы законодательства оставляют возможность собственной законодательной регламентации в соответствии с внутренними потребностями для субъектов РФ. Поэтому, думается, целесообразно вернуться к возобновлению практики подготовки проектов федеральных законов в форме Основ законодательства, что следует закрепить в предлагаемом к разработке Законе о нормативных правовых актах. Аргументы в пользу такой позиции можно обнаружить, обратившись к Конституции России, которая закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Российской Федерации, а также круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 4, ст. 5, 10, 11, 66, 72, 76 отечественной Конституции). Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются федеральные конституционные и федеральные законы. В этом плане Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определил круг вопросов, по которым законодательные органы субъектов Российской Федерации принимают законы и постановления. Этот перечень не является исчерпывающим, так как в указанном Законе отмечается, что законодательный орган субъекта РФ вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта к его ведению и полномочиям. Что касается нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих в соответствии с федеральным законодательством статус правоохранительной деятельности, то здесь, по мнению автора статьи, можно выделить следующие группы таких актов. 1. Нормативные правовые акты, определяющие основы целевых программ обеспечения деятельности правоохранительных органов; в их числе: — Закон Московской области от 11 декабря 2003 г. N 160/2003-ОЗ (в ред. от 24.07.2007) «Об областной целевой программе «Обеспечение правоохранительных органов и органов управления для выполнения задач по укреплению правопорядка на территории Московской области на 2004 — 2007 годы» <10>; ——————————— <10> Закон Московской области от 11 декабря 2003 г. N 160/2003-ОЗ (в ред. от 24.07.2007) «Об областной целевой программе «Обеспечение правоохранительных органов и органов управления для выполнения задач по укреплению правопорядка на территории Московской области на 2004 — 2007 годы» // Вестник Московской областной Думы. 2004. Май. N 5.
— Закон Санкт-Петербурга от 24.10.2000 N 554-65 (в ред. от 16.12.2003) «О целевой программе Санкт-Петербурга «Развитие правоохранительной деятельности в Санкт-Петербурге на 2001 — 2004 годы» и т. д. <11>. ——————————— <11> Закон Санкт-Петербурга от 24 октября 2000 г. N 554-65 (в ред. от 16.12.2003) «О целевой программе Санкт-Петербурга «Развитие правоохранительной деятельности в Санкт-Петербурге на 2001 — 2004 годы» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 30.11.2000. N 11.
2. Нормативные правовые акты, определяющие основы особых (специализированных) целевых программ обеспечения деятельности правоохранительных органов; в их числе: — Закон Тверской области от 14 февраля 2008 г. N 17-ЗО «Об областной целевой программе «Обеспечение повышения собираемости налогов и эффективное взаимодействие с налоговыми и правоохранительными органами Тверской области на 2008 год» <12>; ——————————— <12> Закон Тверской области от 14 февраля 2008 г. N 17-ЗО «Об областной целевой программе «Обеспечение повышения собираемости налогов и эффективное взаимодействие с налоговыми и правоохранительными органами Тверской области на 2008 год» // Тверские ведомости. 2008. 15 — 21 февраля. N 7.
— Закон Красноярского края от 6 июля 2004 г. N 11-2228 «О краевой целевой программе «Развитие региональной информационно-вычислительной сети правоохранительных органов Красноярского края» на 2004 год» <13>. ——————————— <13> Закон Красноярского края от 6 июля 2004 г. N 11-2228 «О краевой целевой программе «Развитие региональной информационно-вычислительной сети правоохранительных органов Красноярского края» на 2004 год» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 02.08.2004. N 20.
3. Нормативные правовые акты, определяющие статус отдельных правоохранительных органов; в качестве примера можно назвать Закон Республики Саха (Якутия) от 22 октября 1998 г. N 41-II (в ред. от 24.01.2006) «Об участковом уполномоченном милиции Республики Саха (Якутия)» <14>. ——————————— <14> Закон Республики Саха (Якутия) от 22 октября 1998 г. N 41-II (в ред. от 24.01.2006) «Об участковом уполномоченном милиции Республики Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 14.01.1999.
4. Нормативные правовые акты, регулирующие участие общественности в правоохранительной деятельности; в их числе: — Закон Республики Башкортостан от 28 июля 1997 г. N 114-з (в ред. от 07.11.2006) «Об общественных органах правоохранительного характера в Республике Башкортостан» <15>; ——————————— <15> Закон Республики Башкортостан от 28 июля 1997 г. N 114-з (в ред. от 07.11.2006) «Об общественных органах правоохранительного характера в Республике Башкортостан» // Известия Башкортостана. 14.08.1997. N 157(1531).
— Закон Республики Бурятия от 26 января 1995 г. N 81-1 (в ред. от 08.10.2007) «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Республике Бурятия» <16>; ——————————— <16> Закон Республики Бурятия от 26 января 1995 г. N 81-1 (в ред. от 08.10.2007) «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Республике Бурятия» // Бурятия. 17.02.1995. N 29.
— Закон Волгоградской области от 29 ноября 2002 г. N 759-ОД (в ред. от 27.02.2009) «О милиции общественной безопасности в Волгоградской области» <17>; ——————————— <17> Закон Волгоградской области от 29 ноября 2002 г. N 759-ОД (в ред. от 27.02.2009) «О милиции общественной безопасности в Волгоградской области» // Волгоградская правда. 10.12.2002. N 223.
— Закон Орловской области от 6 июня 2001 г. N 199-ОЗ (в ред. от 17.03.2009) «О контроле органов государственной власти Орловской области за деятельностью милиции общественной безопасности и системе их взаимодействия» <18>. ——————————— <18> Закон Орловской области от 6 июня 2001 г. N 199-ОЗ (в ред. от 17.03.2009) «О контроле органов государственной власти Орловской области за деятельностью милиции общественной безопасности и системе их взаимодействия» // Орловская правда. 15.06.2001. N 102.
5. Нормативные правовые акты, регулирующие участие общественности в правоохранительной деятельности с учетом исторических и национальных традиций; в качестве примера можно назвать Закон Республики Северная Осетия — Алания от 9 июля 2007 г. N 33-РЗ (в ред. от 28.07.2008) «О государственной поддержке казачьих обществ в Республике Северная Осетия — Алания» <19>; Закон Республики Северная Осетия — Алания от 9 июля 2007 г. N 33-РЗ (в ред. от 28.07.2008) «О государственной поддержке казачьих обществ в Республике Северная Осетия — Алания» и др. ——————————— <19> Закон Республики Северная Осетия — Алания от 9 июля 2007 г. N 33-РЗ (в ред. от 28.07.2008) «О государственной поддержке казачьих обществ в Республике Северная Осетия — Алания» // Северная Осетия. 12.09.2007.
6. Нормативные правовые акты, определяющие статус государственной гражданской службы и правоохранительной службы; в их числе Закон Республики Тыва от 21 апреля 2006 г. N 1739 ВХ-1 (в ред. от 04.05.2009) «О вопросах государственной гражданской службы Республики Тыва» <20>. ——————————— <20> Закон Республики Тыва от 21 апреля 2006 г. N 1739 ВХ-1 (в ред. от 04.05.2009) «О вопросах государственной гражданской службы Республики Тыва» // Газета «Шын». 11.05.2006.
7. Нормативные правовые акты, устанавливающие социальные гарантии правоохранительной деятельности в конкретном субъекте Российской Федерации; в частности, это Закон Московской области от 19 января 2005 г. N 25/2005-ОЗ (в ред. от 19.12.2008) «О дополнительных гарантиях социальной защиты сотрудников и работников органов внутренних дел и их подразделений, осуществляющих охрану общественного порядка на территории Московской области, членов их семей и должностных лиц, замещающих должности правоохранительной службы в Управлении Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по Московской области» <21>. ——————————— <21> Закон Московской области от 19 января 2005 г. N 25/2005-ОЗ (в ред. от 19.12.2008) «О дополнительных гарантиях социальной защиты сотрудников и работников органов внутренних дел и их подразделений, осуществляющих охрану общественного порядка на территории Московской области, членов их семей и должностных лиц, замещающих должности правоохранительной службы в Управлении Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по Московской области» // Вестник Московской областной Думы. 2005. Май. N 4.
Анализ данных Законов позволяет автору статьи утверждать, что в российском федеративном государстве имеет место участие законодательных представительных органов власти субъектов Российской Федерации в правовом регулировании правоохранительной деятельности. Как думается, такая деятельность должна получать поддержку со стороны Федерации, базироваться на использовании исторических и национальных (например, казачьих) традиций, способствовать формированию дополнительных социальных и иных гарантий этой деятельности.
