СОВРЕМЕННОЕ ЗНАЧЕНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ЦИВИЛИСТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
С. А. ШАРОНОВ
Шаронов Сергей Александрович, доцент кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Волжского гуманитарного института (филиала) Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет», кандидат юридических наук, доцент.
В статье посредством использования цивилистических категорий определяется значение охранной деятельности в решении современных социально-экономических задач. Доказывается, что отсутствие концептуального подхода влечет за собой возникновение проблем в ее правовом регулировании как разновидности предпринимательства.
Ключевые слова: охранная деятельность, значение, проблемы, объекты гражданских прав, договор охраны.
Contemporary significance and problems of safeguarding activity in the Russian Federation: civilest aspect S. A. Sharonov
In an article by using civil’s value determines the categories of security activity in addressing contemporary social and economic challenges. It is proved that the lack of a conceptual approach gives rise to problems in the legal regulation of both types of enterprise.
Актуальность темы публикации вызвана необходимостью поиска новых моделей «восстановления значимости частных интересов» <1> граждан, моделей, способных вовлечь их в сферу предпринимательской деятельности, а также обеспечить безопасность их жизни, здоровья, имущества. Одной из таких моделей является охранная деятельность, которая по своей правовой сущности представляет собой действия коммерческих (охранных) организаций, направленные на обеспечение состояния защищенности охраняемых объектов посредством выполнения охранных работ (услуг) на возмездной договорной основе <2>. ——————————— <1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. // Рос. газ. N 287. 2012. 13 дек. <2> См., например: Шаронов С. А. Механизм правового регулирования охранной деятельности в Российской Федерации: Монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2013. С. 37.
Целью статьи является определение значения и выявление проблем в правовом регулировании охранной деятельности как разновидности предпринимательства. Для ее достижения необходимо решить следующие задачи: 1) установить значение охранной деятельности в реализации конституционных прав граждан и в решении иных государственных задач; 2) выявить проблемы охранной деятельности; 3) внести предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере. Заметим, что термин «цивилистический аспект» означает использование в методологии исследования гражданско-правовых категорий (объекты гражданских прав, договор и др.). В то же время охрана прав и интересов граждан, обеспечение общественного порядка и иных видов безопасности являются и одной из функций государства. Однако в этом случае охрана осуществляется системой органов государственной власти, не является предпринимательской деятельностью и в публикации не рассматривается. 12 декабря 2013 г. исполняется двадцать лет с момента принятия Основного Закона государства — Конституции России <3> (далее — Конституция РФ). В настоящее время первое значение исследуемого вида деятельности заключается в ее способности разрешить проблемы в защите отдельных основ конституционного строя и в реализации конституционных прав и свобод граждан. Например, охранная деятельность может выступать одним из средств защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Так, в практике гражданского оборота категория «собственность» используется в качестве одного из объектов гражданских прав — вещей (иного имущества). В этом случае обеспечение состояния их защищенности от противоправных посягательств посредством выполнения охранных работ (услуг) является целью уставной деятельности охранных (коммерческих) организаций. Такое положение в полной мере относится к защите земли (ст. 9 Конституции РФ) и жилища (ст. 25 Конституции РФ) как разновидностей недвижимого имущества, в том случае, если они выступают в качестве соответствующего объекта охранной деятельности. ——————————— <3> См.: Конституция Российской Федерации: в ред. Федеральных конституционных законов от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ, N 7-ФКЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. 2009. N 4. Ст. 445.
Будучи направленной на извлечение прибыли посредством выполнения охранных работ (услуг), охранная деятельность в полной мере может содействовать реализации гражданами своего права на занятие предпринимательством (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ), поскольку отвечает всем требованиям, предъявляемым Гражданским кодексом Российской Федерации <4> (далее — ГК РФ) к предпринимательской деятельности. ——————————— <4> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301. Ст. 2.
Охранная деятельность способствует защите и личных неимущественных прав граждан — жизни и здоровья, в то же время выступающих и конституционными категориями. Кроме того, она может быть использована и при защите интеллектуальной собственности (ст. 44 Конституции РФ), в том случае, если результаты этой собственности приобретают материальную форму и выступают объектом охраны (книги, диски, пластинки и др.). Конституционная значимость охранной деятельности заключается и в ее воздействии на защиту муниципального имущества (детские сады, школы, учреждения культуры и др.), а также при осуществлении муниципалитетами охраны общественного порядка и решении иных вопросов местного значения (ст. 132 Конституции РФ). Второе значение охранной деятельности заключается в обеспечении состояния защищенности объектов гражданских прав в контексте ее влияния на исполнение некоторых концепций и федеральных целевых программ России. Так, охранная деятельность может содействовать реализации отдельных элементов Стратегии национальной безопасности <5>, Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации <6>. Такое положение обусловлено тем, что объектами национальной безопасности и антитеррористической защищенности выступают защита жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, обеспечение порядка. Перечисленные действия являются не только отдельными видами охранных работ (услуг) и предметом договора охраны, но и объектами гражданских прав. ——————————— <5> См.: О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 // Собр. законодательства Российской Федерации. 2009. N 20. Ст. 2444. <6> См.: Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации: утв. Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 г. // Рос. газ. N 198. 2009. 20 окт.
Обеспечение состояния защищенности жилых помещений, в том числе и на стадии их строительства, содействует реализации программы «Жилище» <7>, а предпринимательский характер охранной деятельности способствует выполнению федеральных, региональных, муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства <8>. ——————————— <7> См.: О Федеральной целевой программе «Жилище» на 2011 — 2015 годы: Пост. Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. N 1050 // Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. N 5. Ст. 739. <8> См.: О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 4006. Ст. 3.
Вместе с тем в правовом регулировании охранной деятельности существуют проблемы, препятствующие ее практическому применению в гражданском обороте и в решении иных социально-экономических задач. Заметим, что разрешение этих проблем уже становилось предметом научных исследований <9>, но диалектические изменения, происходящие в обществе и в содержании охранной деятельности, заставляют по-новому взглянуть на вопросы, требующие разрешения. ——————————— <9> См.: Шаронов С. А. Современные проблемы рынка охранных услуг // Предпринимательское право. 2011. N 3. С. 28 — 33.
Однако прежде чем рассматривать эти проблемы, проведем небольшой анализ накопленных знаний в исследуемой сфере. Необходимо обратить внимание на то, что в настоящее время отсутствуют доктринальные исследования, поскольку отношения, возникающие из охранной деятельности, в недостаточной степени изучены цивилистической наукой. Во-первых, это объясняется незначительным периодом ее существования как разновидности предпринимательской деятельности (в современном понимании — с момента принятия части первой ГК РФ). Во-вторых, динамика развития общественных отношений государства неразрывно связана с охранной деятельностью и ее правовым регулированием. Так, в Советском государстве, с учетом преобладания отношений социалистической собственности на орудия труда и средства производства, существовали и соответствующие виды охраны: вневедомственная охрана при органах внутренних дел и военизированная охрана предприятий. При этом возникающие отношения регулировались законодательством о милиции и ведомственными нормативными актами, а проводимые исследования в большинстве своем были посвящены охране социалистической собственности и социалистического порядка (В. Н. Васин, В. И. Мальцев и др.). Принятие 11 марта 1992 г. Закона Российской Федерации N 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» <10> стало основанием для проведения научных исследований в сфере нового вида охраны — частной охранной деятельности. Однако первые диссертации, написанные к конце 1990-х — начале 2000-х годов, были посвящены не правовой сущности этого вида деятельности как разновидности предпринимательства, а административно-правовому и уголовно-правовому аспектам (Е. Г. Андреева, Т. Э. Зульфугарзеде и др.). ——————————— <10> Ведомости Съезда нар. депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 17.
Работы, непосредственно посвященные гражданско-правовым вопросам частной охраны, появились в 2002 г. (Н. Н. Горовенко, О. Г. Федорова). Однако, несмотря на их цивилистическую методологию, они не только были связаны с частной охранной деятельностью, но и рассматривали вопросы частного сыска. Началом для исследования отдельных элементов правовой сущности охранной деятельности послужила работа автора <11>, благодаря которой появились диссертации, рассматривающие отдельные виды договорных охранных отношений в различных их интерпретациях (М. А. Литвинова, В. А. Сухоруков и др.). Работы других ученых были посвящены страхованию (М. Н. Кузбагаров), гражданско-правовому регулированию деятельности частных охранных организаций (В. М. Кузькин), оказанию охранных услуг населению (В. Н. Шмаков), а также контролю органов внутренних дел (А. Ю. Огурцов). ——————————— <11> См.: Шаронов С. А. Договор на оказание услуг частной охранной деятельности: Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2006.
Наряду с исследованием отношений частной охраны в этот же период были написаны диссертации, посвященные различным аспектам деятельности вневедомственной охраны как подразделений милиции (В. А. Абрамов, А. Г. Гришаков, И. А. Косицын и др.). Однако все они были посвящены изучению только отдельных аспектов различных видов охранной деятельности и не затрагивали вопросы ее концептуального правового регулирования как разновидности предпринимательства, что само по себе является одной из основных проблем. Так, действующие в сфере охранной деятельности нормативные акты, количество которых составляет около 300 <12>, во многом не согласованы с Конституцией РФ, ГК РФ и между собой. Становится очевидным, что эти акты не учитывают системного подхода и зачастую носят ведомственный характер. Например, деятельность частной и ведомственной охраны регулируется соответствующими законами <13>, в то время как деятельность ФГУП «Охрана» при МВД России — актом органа внутренних дел <14>. ——————————— <12> См.: Володин К. Альтернативы частной охране — нет! // Охранная деятельность: практический журнал. 2012. N 1-2(133). С. 56. <13> См.: О ведомственной охране: Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. 1999. N 16. Ст. 1935; О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-1 // Ведомости Съезда нар. депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 17. Ст. 888. <14> См., например: О некоторых вопросах организации деятельности федерального государственного унитарного предприятия «Охрана» Министерства внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России от 13 мая 2011 г. N 367 // Рос. газ. N 144. 2011. 6 июля.
Другой проблемой является использование правового института лицензирования, который применяется только по отношению к частной охранной деятельности, а деятельность ведомственной охраны и ФГУП «Охрана» при МВД России осуществляется без наличия лицензии. Необходимость концептуального правового регулирования охранной деятельности обусловлена и потребностью разрешения проблем, связанных со вступлением России во Всемирную торговую организацию, интеграцией в страны постсоветского и евразийского пространства. В противном случае некоторые мировые охранные организации могут стать монополистами на рынке российских охранных работ (услуг). Имеются пробелы и в содержании правоотношений, возникающих из охранной деятельности. Так, права и обязанности частных охранных организаций и частных охранников существенно отличаются от полномочий организаций ведомственной и вневедомственной охраны и их работников, что противоречит основным началам гражданского законодательства. Возросшая активность процесса передачи государственного имущества в частную собственность породила и другую проблему. Ее суть заключается во все более настойчивом желании отдельных организаций охраны, созданных с участием государства, оставить за собой право на охрану переданного или уже находящегося в частной собственности имущества, используя при этом административный ресурс. Такое положение препятствует реализации конституционных норм о равной степени защиты всех форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) и может способствовать развитию коррупции. В настоящее время отсутствует правовой механизм регулирования охранной деятельности как одного из элементов антитеррористической защищенности охраняемых объектов, сочетающий в себе частноправовые и публичные начала. Например, некоторые представители государственных органов считают, что наличие договора охраны является обязательным условием антитеррористической защищенности. Не вызывает сомнения, что охранная деятельность, возникающая из договора охраны, способна оказать содействие в защите отдельных объектов от террористической угрозы. Однако обязанность заключить такой договор должна быть предусмотрена ГК РФ, законом или добровольно принятым обязательством (ст. 421 ГК РФ), что подтверждается и материалами судебной практики. Так, иск прокурора о понуждении заключения договора на охрану здания вневедомственной охраной оставлен без удовлетворения, поскольку в законе не содержится прямого указания на такую форму участия муниципалитетов в профилактике терроризма, как обязанность заключать договоры охраны зданий, в которых они располагаются <15>. ——————————— <15> См.: Апелляционное определение Ростовского областного суда от 23 апреля 2012 г. по делу N 33-4359 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
По мнению М. А. Егоровой, в хозяйственном обороте России «большое значение придается развитию механизмов гражданско-правового регулирования договорных отношений» <16>. Однако договор охраны, выступающий юридическим фактом возникновения охранной деятельности, не включен в перечень договоров, указанных в ГК РФ, т. е. является договором, не поименованным и малоизученным гражданским правом. Роль этого договора возрастает в связи с появлением у предпринимателей объектов, которые ранее находились в исключительной собственности государства: земля, леса, предприятия как имущественные комплексы. Однако действия отдельных организаций ведомственной и вневедомственной охраны, направленные на понуждение к заключению договоров охраны, противоречат основам конституционного строя России о свободном передвижении охранных услуг, равной степени защиты всех форм собственности, исключают конкуренцию в исследуемой сфере (ст. 8 Конституции РФ). Кроме того, такие действия нарушают равенство участников гражданских правоотношений, неприкосновенность их собственности, принцип «свободы договора», приводят к произвольному вмешательству указанных организаций в частные дела <17>. ——————————— <16> Егорова М. А. Односторонний отказ от исполнения гражданско-правового договора. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2010. С. 7. <17> См.: Шаронов С. А. Механизм правового регулирования охранной деятельности в Российской Федерации. С. 11 — 12.
Существование перечисленных проблем приводит к тому, что суды часто не имеют возможности правильно и единообразно разрешать споры, возникающие при реализации договорных обязательств. Наличие пробелов и различий в правовом регулировании отдельных видов охраны приводит к противоречивости правоприменительной практики, что не способствует надлежащей защите прав и интересов физических и юридических лиц. Резюмируя сказанное в публикации, можно сделать следующие выводы, в которых прослеживается и научная новизна работы. 1. По своей предпринимательской сущности охранная деятельность способна оказать содействие в защите основ конституционного строя России и других конституционных прав и свобод граждан, а также в решении современных социально-экономических задач государства, основанных на цивилистических категориях. 2. Отсутствие концептуального правового регулирования отношений, возникающих из охранной деятельности как разновидности предпринимательства, влечет за собой появление различного рода проблем, препятствующих в реализации указанных прав и свобод граждан. 3. Предлагается принять Федеральный закон «Об охранной деятельности в Российской Федерации», нормы которого были бы разработаны на основе критериев, определяющих ее правовую сущность. Это позволит установить равное правовое положение охранных организаций, укрепить основу конституционного строя России о равной степени защиты всех форм собственности, закрепить существенные и иные условия договора охраны, а также разрешить иные проблемы в исследуемой сфере.
