ДОХОДНЫЕ ДОМА ИЛИ ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫЕ ПО ДОГОВОРУ НАЙМА В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ ЖИЛИЩНЫХ ФОНДАХ
С. И. СУСЛОВА
Суслова С. И., к. ю.н., доцент кафедры гражданского права и процесса Байкальского государственного университета экономики и права, г. Иркутск.
Употребление термина «доходные дома» становится все более распространенным, хотя никто не считает нужным выбирать его значение в конкретном контексте. Нужно сразу оговориться, что данный термин является сугубо доктринальным и используется даже не столько в юридической литературе, сколько в публицистических журналах. Правовое наполнение данного термина необходимо с точки зрения дальнейшего изучения вопроса о предоставлении жилых помещений из государственного и муниципального жилищных фондов. Итак, современное использование термина «доходные дома» позволяет назвать несколько их признаков: 1) доходные дома — это жилые помещения, находящиеся в государственной и муниципальной собственности; 2) доходные дома должны приносить доход в местный бюджет; 3) доходные дома относятся к жилищному фонду коммерческого использования. Вместе с тем отсутствие правового регулирования в данном вопросе приводит к достаточно интересной практической ситуации. Иногда, говоря о доходных домах, подразумевают реализацию только второго из названных признаков — «доходный дом» должен приносить прибыль в местный бюджет и кто в нем проживает — значения не имеет <1>. Вместе с тем второе значение понятия «доходный дом» — это способ реализации права граждан на жилище в отношении тех лиц, которые не способны решить эти проблемы самостоятельно, используя имеющиеся рыночные механизмы (договор найма, договор долевого участия в строительстве, договор купли-продажи, договор об ипотеке и т. п.). Предоставление жилых помещений на коммерческих началах, но за умеренную плату лицам, в этом действительно нуждающимся, — это уже не способ заработать денежные средства, а правовой инструмент решения извечного жилищного вопроса. На первый взгляд, разница между первым и вторым понятием невелика, речь идет только о цене договора. Однако думается, что это не так. Погоня за доходами, безусловно, приведет к ущемлению интересов лиц, которые имеют право на улучшение своих жилищных условий: будут строиться только жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов коммерческого использования, а фонд социального использования расширяться не будет. Такого допустить нельзя. Вместе с тем анализ законодательства, регулирующего вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации, вообще позволяет сделать вывод о том, что органы местного самоуправления не наделены правом использовать муниципальный жилищный фонд в коммерческих целях. Ст. ст. 14, 16, 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 закрепляют положение о том, что к вопросам местного значения поселений относятся «обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства» (п. п. 6 ст. ст. 14, 16 — вопросы местного значения поселения и городского округа), а также факт того, что в собственности муниципальных образований может находиться «жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда» <2>. Отсутствие дозволения предоставлять жилые помещения из муниципального жилищного фонда по договорам коммерческого найма вряд ли является целесообразным и может на корню загубить идею доходных домов в их позитивном значении, а именно их функционирования для решения жилищных проблем граждан. Перечни вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, сформулированы как закрытые. В этой связи ЖК РФ не может выступить тем нормативно-правовым документом федерального уровня, который может эти перечни дополнить, хотя в его тексте звучит прямо противоположное, а именно право органов местного самоуправления выступать в роли наймодателей по договору коммерческого найма. Остановимся на этом подробнее. ——————————— <1> В одной из работ было отмечено: «Цель его строительства — поступление денежных средств в городской бюджет за счет коммерческого использования жилья. Строительство дома должно окупиться к 2012 году, но уже сейчас… можно говорить о коммерческом успехе этого предприятия». См.: Кириченко О. В. Жилищный фонд коммерческого использования // Современное право. 2007. N 10. <2> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Жилищный кодекс РФ достаточно лаконичен и скуп в отношении правового регулирования вопросов предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов по договору коммерческого найма <3>. Фактически весь объем данного регулирования сводится к двум статьям. Одна из них, а именно ст. 2, подтверждает саму возможность предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов внаем на возмездных началах. В точности там сказано следующее: органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе: 3) в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или по договорам найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. Вторая из них — 156 посвящена вопросам определения платы за жилое помещение, где фактически так же, как и в предыдущей норме, только констатируется возможность заключения такого договора и регулируется вопрос об определении цены такого договора. ——————————— <3> Данный термин не используется законодателем, но в силу его устоявшегося применения в доктрине позволим себе его употребление по тексту работы.
Подобное, и надо признать очень осторожное урегулирование данного вопроса в тексте основного документа в области жилищных отношений, можно объяснить двумя причинами. Первая из них — законодатель откровенно побоялся установить правила игры при предоставлении жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов по договору коммерческого найма (кстати, совсем ничего не говориться о возможности предоставлять такие жилые помещения в аренду юридическим лицам. Это вызывает следующий вопрос — или это сознательная позиция законодателя или всего лишь упущение, которое может быть восполнено нормами гражданского законодательства). Вторая — установив принципиальную возможность подобных отношений, ЖК РФ полностью устранился от дальнейшего его урегулирования по причине наличия такового в рамках Гражданского кодекса РФ, а именно главы 35. Ответить на эти вопросы можно только после тщательного анализа норм жилищного и гражданского законодательства, так или иначе затрагивающего вопросы предоставления жилых помещений по договору коммерческого найма. В первую очередь обращает на себя внимание уже процитированная ст. 2. В ней говорится, что жилые помещения предоставляются в УСТАНОВЛЕННОМ ПОРЯДКЕ (выделено нами. — С. И.). Такой порядок установлен, и достаточно подробно, применительно к договору социального найма и полностью отсутствует применительно к найму коммерческому. Обращение к статьям, посвященным компетенции органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, ничего нам не дает. С большой натяжкой можно говорить о возможности применения п. 4 ст. 12 и п. 4 ст. 13 ЖК РФ, где органам государственной власти РФ и субъектов РФ предоставлено право определять иные категории граждан (не малоимущих) в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда РФ и субъекта РФ. Но анализ этих норм в совокупности с иными нормами жилищного законодательства позволяет утверждать, что речь в данном случае идет только о договоре социального найма жилого помещения. В частности, это подтверждает ст. 49 ЖК РФ, где в п. 3 прямо сказано, что жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА (выделено мной. — С. И.) предоставляются иным определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан. Органы же местного самоуправления вообще не вправе устанавливать в отношении своего жилищного фонда никаких иных категорий граждан, которые могли бы претендовать на предоставление жилых помещений по договору социального найма. Таким образом, получается, что порядок предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов по договору коммерческого найма нигде не установлен, а самое главное — никто и не может его установить согласно сегодняшнему разграничению компетенции в области жилищных отношений. Аналогичные рассуждения применимы не только к порядку предоставления жилых помещений, но и к категориям граждан, которые могут на это претендовать. Абсолютно очевидно, что таких желающих будет немало. Заключить договор коммерческого найма с органами государственной власти или органами местного самоуправления — это в значительной мере обезопасить себя от произвола собственников жилых помещений и нестабильности отношений, которые, не секрет, сопровождают отношения по сдаче жилья внаем на рынке недвижимости. Кто приобретет приоритетное право заключения таких договоров? Лица, поставленные на очередь для дальнейшего заключения договора социального найма? Думается, что это возможно, но при условии не просто умеренных цен на жилые помещения, а их почти что равенства с платой за пользование жилым помещением, установленной для договора социального найма. Данные лица относятся к категории малоимущих и вряд ли способны вносить плату за пользование жилым помещением, даже если она будет установлена на уровне значительно ниже рыночной. Также к данным категориям граждан могут быть отнесены иные лица, которые установлены либо федеральным законом, либо законом субъекта Российской Федерации и которым могут быть предоставлены жилые помещения по договорам социального найма. Или это могут быть вообще любые иные лица, способные вносить плату за пользование жилым помещением, но, например, неспособные решить свою жилищную проблему, используя иные гражданско-правовые способы реализации своего права на жилище (например, механизм ипотечного кредитования). Еще раз подчеркнем, что экономическая сущность доходных домов должна сопровождаться определенной их социальной ролью. Создание таких домов имеет целью не столько их окупаемость для бюджетов и принесение каких-либо доходов, а в первую очередь решение жилищной проблемы граждан. Следуя этой логике, претендовать на заключение договоров найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов в приоритетном порядке должны именно очередники. Вместе с тем возникает и другой вопрос — является ли такое предоставление жилого помещения основанием для снятия с учета и можно ли это признать решением жилищной проблемы граждан. Согласно подходу к содержанию права граждан на жилище, предоставление жилого помещения по договору найма всегда считалось одним из способов реализации права граждан на жилище. В то же время в ст. 56 ЖК РФ приводится исчерпывающий перечень оснований, дающих право снять с очереди граждан в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. И как мы видим, анализируемого там основания нет. Однако системный подход к данному вопросу вызывает необходимость говорить о том, что такое основание должно там появиться. Кстати, оно будет в достаточной мере корреспондировать с п. 5 указанной статьи, где речь идет о снятии с учета в случае безвозмездного предоставления земельного участка для строительства жилого дома. С одной стороны, предоставление жилого помещения за плату по договору коммерческого найма без права на приватизацию, безусловно, менее выгодно для очередника. В то же время его жилищная проблема решается уже сейчас, без ожидания многих лет в очереди. Предоставление земельного участка под строительство — тоже, надо признать, не равноценная компенсация стоимости жилого помещения, собственником которой в будущем может стать очередник, но вместе с тем логика та же — участок предоставляется уже сейчас, а ожидание предоставления жилого помещения может растянуться на долгое время. Безусловно, мы говорим о праве выбора очередника — или он получает жилое помещение по договору коммерческого найма сейчас, и на этом основании будет снят с учета, или он остается стоять на очереди в ожидании предоставления ему жилого помещения по договору социального найма. Еще один момент, на который нужно обратить самое пристальное внимание, — это соотношение муниципальных и государственных жилищных фондов социального использования и муниципальных и государственных жилищных фондов коммерческого использования. Предположим такую ситуацию — освободилось жилое помещение, занимаемое по договору социального найма. Могут ли государственные и муниципальные органы предоставить его по договору коммерческого найма в качестве доходного дома. Классификация жилищных фондов по цели использования, данная в ст. 19, позволяет констатировать следующее. Жилое помещение относится к данному виду фонда не потому, что оно когда-то предоставлялось по какому-либо основанию, а именно по фактическому использованию такого помещения. То есть если жилое помещение сейчас используется по договору социального найма — это фонд социального использования, а если по договору коммерческого найма — то фонд коммерческого использования. Поэтому факт того, что в заданном нами вопросе жилое помещение занималось по договору социального найма, еще ничего не значит. На данный момент договор социального найма прекращен (например, по причине смерти нанимателя, если он проживал один), а значит, данное жилое помещение может быть отнесено только к виду фонда по форме собственности, а поскольку оно пока никак не используется — то и считать его фондом ни социального, ни коммерческого, ни иного использования нельзя. Тогда получается, что на наш вопрос можно ответить положительно. Нигде в законодательстве не сказано, что освободившееся жилое помещение, занимаемое ранее по договору социального найма, обязано быть предоставлено внеочереднику или очереднику. Исключение составляет разве что ст. 59 ЖК РФ, которая регулирует очередность предоставления освободившейся комнаты в коммунальной квартире, где предусмотрено право соседей по коммунальной квартире требовать ее предоставления или по договору социального найма, или по договору купли-продажи в зависимости от того, относятся они к категории нуждающихся лиц или нет. Указанное открывает возможность для произвола органов местного самоуправления и органов государственной власти, которые могут все освободившиеся жилые помещения «переводить» в доходные дома. Данный вопрос требует тщательного урегулирования. Здесь можно предложить несколько решений: а) разрешить на уровне федерального законодательства использовать под доходные дома только вновь построенные жилые помещения (если в бюджете было прямо заложено финансирование строительства таких жилых помещений для обозначенных целей); б) придать данным доходным домам специальный статус (по аналогии со специализированным жилищным фондом), разработать порядок и условия придания такого статуса; в) использовать два указанных критерия в совокупности. Еще один из вопросов, на который нужно дать однозначный ответ, заключается в возможности передачи жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов по договору аренды юридическим лицам. Мы уже отмечали, что Жилищный кодекс подобной возможности вообще не допускает, говоря очень осторожно только о договоре коммерческого найма. Вместе с тем в региональном законодательстве такая ситуация является допустимой и доходные дома должны, по мнению ряда региональных властей, предоставляться не только гражданам, но и юридическим лицам. Еще до принятия ЖК РФ в Постановлении Правительства Москвы от 2 апреля 2002 года N 239-ПП «О проведении эксперимента по строительству и эксплуатации в городе Москве доходного дома» было установлено, что жилые и нежилые помещения в таком доме предоставляются по договору аренды и коммерческого найма. Вопрос о том, имеется здесь в виду заключение договоров аренды только в отношении нежилых помещений или нет, остается открытым. Уже изложенное видение предназначенности доходных домов в жилищной сфере позволяет сделать однозначный вывод о том, что договор аренды жилых помещений в государственном и муниципальном фондах недопустим. Юридические лица могут использовать жилое помещение для проживания любых своих работников, в том числе и для приезжающих в командировки и т. п. Указанное использование уничтожает идею доходных домов как одного из способов решения жилищных проблем граждан. Доходные дома должны предназначаться для лиц, действительно нуждающихся в улучшении жилищных условий и рассчитывающих на помощь государства в данном вопросе. Все вышесказанное позволяет прийти к следующим выводам. Единственный выход, который видится в этой ситуации, как банально бы это ни звучало — это внесение изменений в сам ЖК РФ. Законодатель, затронув наболевшую проблему и установив принципиальную возможность передачи государственного и муниципального жилищных фондов по договору коммерческого найма, должен быть последователен. Сказав «А», нужно говорить и «Б». В связи с вышесказанным предлагаем предусмотреть в ЖК РФ отдельную статью 19.1 «Государственный и муниципальный жилищные фонды коммерческого использования», в которой необходимо отразить следующие вопросы: а) категории граждан, которые могут претендовать на постановку на учет с целью дальнейшего предоставления им жилых помещений по договору коммерческого найма из государственных и муниципальных жилищных фондов, или дать право субъектам РФ и (или) органам местного самоуправления устанавливать такие категории граждан; б) порядок постановки на учет данных категорий граждан или порядок его установления субъектами Российской Федерации и (или) органами местного самоуправления; в) порядок формирования доходных домов и процедуру придания им такого статуса; г) установить прямой запрет на предоставление жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов по договору аренды юридическим лицам. Также в ЖК РФ нужно установить дополнительное основание для снятия с учета лиц в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Ст. 56 изложить в следующей редакции: «Граждане снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае: 7) предоставления им в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления жилого помещения по договору найма». Кроме того, требуется внесение изменений в ст. ст. 14, 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». П. п. 6 обозначенных статей нужно дополнить: «…а также жилищный фонд коммерческого использования для проживания лиц на основании договора найма в порядке и на условиях, которые установлены жилищным законодательством». Указанные предложения позволят сформировать надлежащую правовую базу для предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов по договору найма. Вместе с тем остается достаточно большое количество вопросов, которые касаются элементов данного договора, условий, на которых он может заключаться, и прав и обязанностей сторон в данных отношениях. Вот об этом хотелось бы поговорить далее. Подчинение общественных отношений по предоставлению жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов сугубо нормам гражданского законодательства вряд ли полностью оправдано. Единственным сегодня нормативно-правовым актом, затрагивающим вопросы проживания в жилом помещении государственного и муниципального жилищных фондов по договору найма, является Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями» <4>. Однако фактически стопроцентное цитирование данным документом текста главы 35 ГК РФ вряд ли можно признать успехом законодателя. Какие же нормы о договоре коммерческого найма не могут быть автоматически перенесены на рассматриваемые отношения? ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 2006. N 5. Ст. 546.
Во-первых, нормы о предмете договора. Напомним, что по договору коммерческого найма во владение и в пользование может быть предоставлено любое жилое помещение, пригодное для проживания, вне зависимости от его вида, площади и благоустроенности. По договору социального найма может быть предоставлено только жилое помещение, отвечающее определенным требованиям: благоустроенное, с соблюдением нормы предоставления, только квартира или жилой дом. Комната может быть предметом договора социального найма только в случае ее освобождения. Представляется, что при заключении договора коммерческого найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов нужно исходить из критериев жилого помещения, заложенных применительно к договору социального найма. Это связано в первую очередь с защитой интересов нанимателей жилого помещения и лиц, постоянно с ним проживающих. Ведь, по нашему видению ситуации, предоставление жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов по договору найма должно явиться основанием для снятия с учета. Поэтому предоставление для проживания жилого помещения, отвечающего всем критериям, которые должны соблюдаться при договоре социального найма, послужит гарантией защиты интересов нанимателя. Во-вторых, требует уточнения вопрос о цене договора коммерческого найма. В соответствии с гражданским законодательством она может быть любой. В соответствии со ст. 156 ЖК РФ — определяется исходя из занимаемой общей площади. Вместе с тем стабильность отношений между нанимателями и собственниками жилищного фонда должна присутствовать. Возможно, в актах органов местного самоуправления или субъектов РФ следует установить предельный размер платы за пользование жилым помещением по договору коммерческого найма и период времени, в течение которого такая плата не подлежит пересмотру. В-третьих, следует предусмотреть ситуации переселения нанимателя и лиц, постоянно с ним проживающих, в случае капитального ремонта жилого помещения или признания его непригодным для проживания. Договор коммерческого найма в соответствии с гражданским законодательством прекращается в случае непригодности жилого помещения, а обязанности наймодателя обеспечить нанимателя на время проведения капитального ремонта другим жилым помещением не существует. Думается, что наниматель в договоре коммерческого найма в государственном и муниципальном жилищных фондах должен быть более защищен в этих случаях и должен претендовать на использование в этом случае норм жилищного законодательства о договоре социального найма. В-четвертых, представляется целесообразным увеличить срок договора коммерческого найма в данном случае на более продолжительный (возможно, до 10 лет). Вместе с тем ряд статей гражданского законодательства может быть без ущерба для нанимателей применен в случае предоставления жилья по договору коммерческого найма в государственном и муниципальном жилищных фондах. В частности, это нормы о распределении бремени текущего и капитального ремонтов, о вселении временных жильцов и заключении договора поднайма, о преимущественном праве продления договора на новый срок, о форме договора. В отношении формы договора коммерческого найма и непрекращающихся предложений о введении государственной регистрации такого договора, если он заключен на срок больше года, хотелось бы отметить следующее. Вся аргументация сторонников позиции о введении государственной регистрации основана или на сравнении с арендой зданий и сооружений или на необходимости упорядочения этих отношений для целей налогообложения. Вместе с тем совсем остается за рамками очевидная цель такого решения законодателя — защитить интересы нанимателей. Если сегодня не соблюдена письменная форма договора коммерческого найма — это всего лишь не даст права нанимателю использовать свидетельские показания в суде, но не лишит его права использовать другие доказательства в подтверждение факта заключения договора (расписка о передаче денежных средств за определенный период, как правило, всегда присутствует). Представим, что мы введем обязательность государственной регистрации договора. Думается, что на рынке жилья мало что измениться — договоры как не заключались, так и не будут заключаться, а наниматель останется абсолютно бесправен. Отсутствие государственной регистрации (если с ней связать момент заключения договора, как в аренде зданий и сооружений) — будет не заключен, и доказывать что-либо становится практически невозможно. Все вышесказанное позволяет согласиться с мнением законодателя о необходимости соблюдения лишь письменной формы договора коммерческого найма жилого помещения. Подводя итог, хотелось бы отметить следующее. Регламентация отношений по вопросу о предоставлении жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов по договору коммерческого найма не может быть переложена на плечи только гражданского законодательства. Специфика субъектного состава участников, социальная сторона этого вопроса вызывают необходимость использования инструментов жилищного законодательства при решении этих проблем. Помимо установления основных правил игры, о которых говорилось выше, необходимо разработать и нормы, касающиеся особого договора коммерческого найма, где наймодателем выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления. Одна из таких попыток была предпринята в рамках настоящей работы, что, будем надеяться, вызовет продолжение данного обсуждения в других научных и практических исследованиях по данной тематике.
