(Мигущенко О. Н.) («История государства и права», 2011, N 14)
МАТЕРИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИЛИЦИИ В 20 — 30-Е ГОДЫ XX В.<*>
О. Н. МИГУЩЕНКО
——————————— <*> Migushhenko O. N. Logistical support of activity of militia during 1920 — 1930.
Мигущенко Олег Николаевич, профессор Орловского юридического института МВД России, доктор юридических наук, доцент.
В статье предпринимается попытка рассмотреть проблему материально-технического обеспечения деятельности милиции в качестве одного из факторов стабилизации общественных отношений.
The article makes an attempt to consider the problem of logistical support of activity of militia as one of factors of stabilization of public relations.
В 1929 — 1933 гг. разразился мировой экономический кризис. Его последствия и проведение большинством правительств стран мира непопулярной среди населения социально-экономической политики привели к значительному возрастанию негативных оценок деятельности этих правительств. Современники оценивали резко отрицательно даже «новый курс» Ф. Д. Рузвельта <1>. Во многом это было связано со снижением реального уровня жизни населения <2>. ——————————— <1> См.: Мальков В. Л. Франклин Рузвельт. Проблемы внутренней политики и дипломатии: историко-документальные очерки. М.: Мысль, 1988. С. 33; Иванян Э. А. Белый дом: президенты и политика. М.: Политиздат, 1975. С. 178. <2> Растущий кризис в капиталистических странах и растущий подъем в СССР // Ленинский путь. Июль. 1930. N 12 (48). С. 12; Капиталистические страны в 1913, 1928 — 1934 гг. (приложение к сборнику «Социалистическое строительство СССР»). М.: ЦУНХУ Госплана СССР В/О «Союзоргучет», 1935. С. 99 — 100.
Мировой экономический кризис ускорил рост преступности почти во всех капиталистических странах. Анализ преступности в европейских странах за 1929 — 1933 гг. был проведен в 1935 г. сотрудником института уголовной политики СССР А. Шляпочниковым. Согласно его расчетам, уровень преступности в капиталистических странах был в целом примерно в два с лишним раза выше, чем в СССР, а по отдельным категориям преступлений — еще больше <3>. ——————————— <3> ГАРФ. Ф. р. 9474. Оп. 16. Д. 80. Л. 3 — 4.
Действительно, уровень преступности в СССР был ниже, чем в капиталистических странах, тем не менее по сравнению с периодом нэпа количество преступлений возросло. Это повышало требования к работе милиции. Однако материальная необеспеченность деятельности правоохранительных органов формировала среди сотрудников мнение о невозможности выполнения всех возложенных на них задач <4>. И такое мнение имело под собой основания. ——————————— <4> Лаговиер Н. Из очередных вопросов прокурорской работы // Еженедельник советской юстиции. 16 января 1928 г. N 2. С. 46.
Так, в 1927 г. на оперативные расходы (к оперативной работе, помимо агентурной деятельности, относились облавы, обыски, засады, тревоги, преследование и задержание преступников) <5> губернским розыскам в месяц в среднем выделялось по 250 руб., а уездным по 100 руб. <6>. Но с 1 октября 1927 г. и эти суммы были сокращены на 30%, а с июля 1928 г. НКВД РСФСР разрешил в исключительных случаях оплачивать командировочные расходы из «секретных сумм» <7>. В определенной степени легкость нецелевого использования средств, выделяемых на оперативные расходы, была вызвана тем, что начальники административных отделений относились к этой работе «верхоглядски» <8>. Но в данном примере нас интересует не это, а то, что такой подход создавал два противоречия. С одной стороны, отсутствие необходимых средств на командировочные расходы в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР от 14 января 1927 г. «О служебных командировках в пределах Союза ССР» <9> и требование обязательного выезда на место преступления и его раскрытия. С другой стороны, недостаток средств на оперативную работу и требование ее усиления. На практике это приводило к тому, что сотрудники были вынуждены решать служебные задачи за счет личных средств. При месячной зарплате сотрудников в 18 — 50 руб. подобное было затруднительно и провоцировало милиционеров к поиску противоправных источников финансирования. Попытка решить эту проблему путем возложения обязанности на сельские Советы и колхозы обеспечивать милиционеров при преследовании ими преступников лошадьми успеха не имела. А иногда это приводило к конфликтам. В ответ на активные действия сотрудников члены сельских Советов даже связывали милиционеров <10>. ——————————— <5> Циркуляр от 15 февраля 1929 г. N 54 «Об оперативной работе в милиции и уголовном розыске» // Бюллетень Народного комиссариата внутренних дел РСФСР. 24 февраля 1929 г. N 8 (309). С. 139. <6> ГАРФ. Ф. р.-393. Оп. 78. Д. 84. Л. 31. <7> ГАРФ. Ф. р.-393. Оп. 78. Д. 80. Л. 5 об., 13. <8> Хомяков Ф. Построение розыскных органов в Курском показательном округе // Административный вестник. Январь 1930 г. N 1. С. 47. <9> СЗ СССР. 27 января 1927 г. N 4. Ст. 42. С. 53 — 55. <10> ГАОПИ КО. Ф. п.-2600. Оп. 1. Д. 26. Л. 18.
Трудноразрешимой оставалась задача своевременного выезда участковых инспекторов милиции на место происшествия. Вследствие этого встал вопрос об обеспечении сельских сотрудников транспортом — лошадьми <11>. Поэтому с 1929 г. сельским милиционерам было предоставлено право иметь верховую лошадь <12>. Однако отсутствие средств не позволяло реализовать это право, а в целом все равно не решало проблемы. Ее решение было связано только с проживанием сотрудника милиции на обслуживаемой территории. Положением «Об участковом инспекторе в сельских местностях» (май 1930 г.) сельские участковые инспектора обязывались проживать на территории своего участка. Жилое помещение для них, по возможности, должно было представляться сельским Советом <13>. Однако почти половина сельских Советов к этому времени не имела даже своего помещения <14>, что делало невозможным обеспечение жилой площадью участковых инспекторов милиции. В связи с этим Главным управлением милиции и уголовного розыска при СНК РСФСР Циркуляром от 17 июля 1931 г. N 32-127 уже не сельским Советам, а местным органам милиции было приказано немедленно перенести места жительства участковых инспекторов в сельской местности на территорию обслуживаемого участка. Но из-за отсутствия средств дело не пошло дальше разработки планов мероприятий по выполнению предписаний указанного Циркуляра <15>. ——————————— <11> Мольков. К вопросам районирования // Административный вестник. Июнь 1928 г. N 6. С. 53 — 54. <12> Приказ по Народному комиссариату внутренних дел от 12 июля 1929 г. N 133 «О должностях Р.-К. милиции, дающих право на верховую лошадь» // Бюллетень Народного комиссариата внутренних дел РСФСР. 1 августа 1929 г. N 28 (329). С. 562. <13> Положение от 31 мая 1930 г. N 300 «Об участковом инспекторе в сельских местностях» (утверждено 3 мая 1930 г.) // Бюллетень Народного комиссариата внутренних дел РСФСР. 12 июня 1930 г. N 17. С. 333 — 336. <14> Львович Г. Бродячий сельсовет // Власть Советов. 1929. N 2. С. 15. <15> ГАРФ. Ф. р.-9415. Оп. 1. Д. 3. Л. 26, 101.
Задача повышения уровня материального обеспечения деятельности милиции становилась одной из важнейших. Однако эта задача вступала в противоречие с мероприятиями по сокращению административных расходов <16>. Народный комиссар внутренних дел РСФСР В. Н. Толмачев (1897 — 1937) пытался всячески привлечь внимание к этой проблеме. Выступая на II съезде административных работников, он прямо связывал низкий уровень материального обеспечения сотрудников милиции с наметившейся среди них тенденцией к утрате самоуважения, а соответственно, понижению заинтересованности в результатах работы. ——————————— <16> Постановление СНК от 15 мая 1928 г. «О порядке исчисления административно-управленческих расходов на 1928 — 1929 г. По сметам ведомств и учреждений, состоящих на общегосударственном и местном бюджетах» // СЗ СССР. 30 мая 1928 г. N 28. Ст. 257. С. 546 — 547; Постановление СНК от 21 июля 1930 г. «О порядке исчисления административно-управленческих расходов на 1930 — 1931 г. ведомств и учреждений, состоящих на государственном и местном бюджетах, а также государственных органов, действующих на началах хозяйственного расчета, смешанных акционерных обществ и кооперативных организаций» // СЗ СССР. 8 августа 1930 г. N 37. Ст. 403. С. 682 — 684.
Советское правительство предпринимало постоянные меры по повышению зарплаты сотрудников милиции. Но заработная плата росла медленно и не обеспечивала необходимого прожиточного минимума. При этом зарплата участковых инспекторов в сельской местности была почти в два раза ниже, чем в городе <17>. Такое положение оправдывалось тем, что в сельской местности больше возможностей прокормиться. Недостаточная заработная плата вынуждала сельских милиционеров иметь собственное хозяйство. Поэтому с началом сельскохозяйственных работ усиливалось их стремление к работе в своем хозяйстве. А в летнее время происходил массовый уход сотрудников в отпуска, в результате раскрываемость преступлений понижалась в среднем на 10% <18>. Тем самым задача экономии средств вступала в явное противоречие с задачей охраны общественного порядка. ——————————— <17> ГАКО. Ф. р.-1758. Оп. 1. Д. 181. Л. 97; ГАОО. Ф. р.-79. Оп. 2. Д. 56. Л. 3; ГАТО. Ф. р.-4. Оп. 1. Д. 126. Л. 125; ГАРФ. Ф. р.-415. Оп. 1. Д. 12. Л. 100. <18> ГАРФ. Ф. р.-393. Оп. 78. Д. 84. Л. 32.
Улучшить материальное положение сотрудников милиции первоначально пытались за счет выплаты надбавок. Согласно Постановлению ВЦИК и СНК РСФСР от 7 мая 1928 г. «Об установлении периодических прибавок к заработной плате за выслугу лет для работников строевого состава милиции (общегосударственной и ведомственной) и активного состава уголовного розыска» незначительные надбавки выплачивались только младшему начальствующему составу. Но среди руководящего состава милиции сложилось мнение о том, что нормы этого постановления распространяются и на них. Начальник милиции Белгородского округа Татарников даже направил начальнику милиции республики запрос о том, почему ему и его заместителям не выплачивается эта надбавка. В целях прекращения подобных вопросов Татарникову было поставлено на вид «за создание излишней переписки, то есть за волокиту и невнимательное отношение к постановлениям правительства» <19>. Инициатива руководства белгородской милиции способствовала изданию по этому вопросу специальной инструкции. В ней разъяснялось, что прибавка должна выплачиваться не руководителям, а только лицам, состоящим на должностях младшего и среднего начсостава <20>. С 1 января 1933 г. для рядового состава Рабоче-крестьянской милиции и их семей было установлено государственное обеспечение наравне с лицами рядового состава сверхсрочной службы Рабоче-крестьянской Красной армии и их семьями <21>. С конца 1927 г. решался вопрос о выплатах сотрудникам милиции «периодических прибавок за выслугу лет» <22>, но выплачивать их стали с 1 января 1934 г. К этому времени такие выплаты уже производились в РККА, ВОХР, ОГПУ, ГУПО и УПО ОГПУ <23>. ——————————— <19> Приказ начальника милиции республики от 3 января 1930 г. N 12 «О наложении дисциплинарного взыскания на начальника милиции Белгородского округа Татарникова» // Бюллетень Народного комиссариата внутренних дел РСФСР. 15 января 1930 г. N 2. С. 18. <20> Инструкция от 26 января 1930 г. N 128 «О порядке применения Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 7 мая 1928 г. «Об установлении периодических прибавок к заработной плате за выслугу лет для работников строевого состава милиции (общегосударственной и ведомственной) и активного состава уголовного розыска» (СУ. 1928. N 51. Ст. 386) // Бюллетень Народного комиссариата внутренних дел РСФСР. 5 февраля 1930 г. N 4. С. 55 — 56. <21> Постановление СНК СССР от 2 декабря 1932 г. «О государственном обеспечении рядового состава рабоче-крестьянской милиции» // СЗ СССР. 10 декабря 1932 г. N 80. Ст. 490. С. 787 — 788. <22> Административный вестник. Январь 1928 г. N 1. С. 68. <23> ГАРФ. Ф. р.-9415. Оп. 1. Д. 12. Л. 30, 31.
Серьезным испытанием для милиционеров стал голод 1932 — 1934 гг. В это время имели место факты, когда от голода опухали сельские милиционеры <24>, а беспартийные милиционеры даже попрошайничали. К слову сказать, голод имел место и в «передовых» странах, только в одном Нью-Йорке в 1931 г. от голода погибло две тысячи человек <25>. ——————————— <24> Загоровский П. В. Социально-экономические последствия голода в Центральном Черноземье в первой половине 1930-х годов. Воронеж: Воронежский государственный педагогический университет, 1998. С. 46, 50, 48. <25> История экономики: Учебник / Под общ. ред. О. Д. Кузнецовой, И. Н. Шапкина. 2-е изд., испр. и доп. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 271.
Центральные и местные органы государственной власти стремились предотвратить такие случаи. Летом 1932 г. всем райкомам было предписано за счет местных заготовок снабжать сотрудников милиции продовольствием наравне с промышленными рабочими <26>. Этим местные партийные органы поощрялись к изъятию хлеба сверх установленных нормативов, но хлеба все равно не хватало. Недостаток продовольствия способствовал распространению среди милиционеров убеждения о том, что «единоличники попрятали хлеб, а мы голодаем» <27>. Это формировало правовую установку о необходимости усиления государственного принуждения в отношении зажиточных, приводило к нарушениям законности. ——————————— <26> ГАОПИ КО. Ф. р.-13. Оп. 1. Д. 125. Л. 31. <27> ГАОПИ ВО. Ф. п.-2. Оп. 1. Д. 1957. Л. 68.
В такой ситуации был избран путь в установлении для сотрудников льгот и поиска внебюджетных источников финансирования милиции. Пунктом 7 Постановления ЦИК и СНК СССР N 55/71 от 3 февраля 1931 г. «О правовом и материальном положении работников РКМ и уголовного розыска» на работников милиции и членов их семей распространялись льготы в области образования, землепользования, сельского хозяйства, налогов и жилищные, установленные для военнослужащих РККА и членов их семей. Пунктом 8 этого Постановления указывалось, что в продовольственном снабжении они приравниваются к промышленным рабочим. С 1932 г. хозяйства, в состав которых входили милиционеры, освобождались от единого сельскохозяйственного налога <28>. С мая 1933 г. было разрешено часть сумм от штрафов за административные правонарушения использовать для выплаты заработной платы рядовым милиционерам <29>. ——————————— <28> Постановление ЦИК и СНК от 19 ноября 1932 г. «О единовременном налоге на единоличные крестьянские хозяйства в 1932 году» // СЗ СССР. 26 ноября 1932 г. N 78. Ст. 476. С. 766 — 767. <29> ГАРФ. Ф. р.-9415. Оп. 1. Д. 8. Л. 34, 18.
Условия, в которых работали сотрудники милиции в конце 20-х и начале 30-х годов XX в., способствовали росту правового нигилизма. Основными причинами этого выступали отсутствие взаимодействия между подразделениями милиции, межведомственные противоречия, вмешательство в деятельность милиции прокуратуры, ОГПУ и партийных органов. В силу слабого социального контроля становились возможны злоупотребления служебным положением и нарушение прав граждан. Но главной причиной являлась недостаточная материальная обеспеченность деятельности милиции, что стимулировало поиск сотрудниками не всегда законных источников существования. В целях предотвращения этого в милиции велось правовое и нравственное воспитание по преодолению пережитков капитализма как главной причины стремления к личному обогащению любыми средствами <30>. Эта деятельность носила системный характер и не ограничивалась работой только среди сотрудников. В соответствии с Циркуляром от 25 декабря 1932 г. N 56с «О работе среди членов семей» жены и другие члены семей сотрудников милиции стали вовлекаться в кружки партийного просвещения и ликвидации неграмотности, их принимали в первую очередь на работу в хозяйственные службы милиции <31>. С весны 1933 г. в городах РСФСР стали открываться детские сады для детей сотрудников <32>. С 1935 г. реальные доходы семей сотрудников постоянно увеличивались, возрастало материально-техническое обеспечение деятельности милиции. ——————————— <30> ГАРФ. Ф. р.-9474. Оп. 16. Д. 80. Л. 14. <31> ГАРФ. Ф. р.-9415. Оп. 3с. Д. 4. Л. 131. <32> ГАОПИ КО. Ф. п.-1310. Оп. 1. Д. 19. Л. 35.
Построение всего за шесть лет мощной промышленности создало предпосылки для создания в СССР социального государства. Это формировало у сотрудников милиции уверенность в завтрашнем дне, преодолевало страх перед старостью и за будущее их детей. Тем самым создавалась материальная основа для вытеснения частнособственнической идеологии, что становилось важным условием предупреждения преступлений, совершаемых сотрудниками милиции. Более того, используя терминологию И. А. Ильина, можно говорить о том, что в результате произошло «духовное принятие государства», когда граждане СССР, и в частности сотрудники милиции, на собственном опыте убедились в личной заинтересованности в существовании и поддержании такого государства <33>. ——————————— <33> Ильин И. А. О сущности правосознания // Философия права. Нравственная философия. Сочинения: В 2 т. Т. 1. М.: Московский философский фонд; Медиум, 1993. С. 171.
