В 1920 — 1930-е годы отсутствовала ясность о путях дальнейшего развития общества. Поэтому реформы социально-экономических и политических общественных отношений осуществлялись преимущественно посредством эмпирического метода <1>. А это требовало накопления и изучения опыта <2>. Поэтому среди руководящих работников господствовало мнение о необходимости активного экспериментирования <3>. Такой подход приводил к образованию феномена «запаздывания» законодательства, когда мероприятия начинались без соответствующего нормативного обеспечения. Только в ходе их проведения или после завершения появлялись должные нормативно-правовые акты. Например, районные административные отделения (РАО) были созданы и приступили к работе, а только затем появилось положение, определявшее их деятельность <4>. ——————————— <1> См.: Александров И. Г. Основы хозяйственного районирования СССР / Под ред. проф. С. А. Фалькнера. М.-Л.: Экономическая жизнь, 1924. С. 4. <2> ГАРФ. Ф. р. 3316. Оп. 64. Д. 412. Л. 1. <3> ГАОО. Ф. п. 48. Оп. 1. Д. 3. Л. 122. <4> См.: Власов В. Положение об административных отделениях районных исполкомов // Административный вестник. 1929. N 3. С. 6 — 10.
Проблема правового обеспечения деятельности милиции пересекалась с проблемой организационного обеспечения. Переход с окружного на районное административно-территориальное устройство государства часто приводил к тому, что окружные регистрационные бюро с дактилоскопической картотекой, картотекой фотографий, регистрационным материалом судимости и письменного розыска вместе с ликвидацией окружных уголовных розысков также ликвидировались. Взамен единого окружного регистрационного бюро при РАО были организованы регистрационные части <5>, что значительно повлияло на понижение эффективности розыскной работы <6>. При ликвидации окружных адмотделов часто выявлялось, что своевременных изменений в смету не вносилось, а до нового бюджетного года изменить ее было нельзя. Это вызвало необходимость «изворачиваться» и оправдываться служебной необходимостью <7>. Это закономерно вело к нарушению норм права, влияло на правосознание не только руководства, но и рядовых сотрудников милиции. Кроме того, большая загруженность сотрудников милиции по сравнению с работниками других правоохранительных органов создавала благоприятные условия для формирования у милиционеров и большей склонности к правовому нигилизму, когда делать все по закону было некогда. ——————————— <5> ГАКО. Ф. р. 2638. Оп. 1. Д. 106. Л. 152. <6> См.: Чернущенко А. В защиту регистрационного бюро окружного значения // Административный вестник. 1929. N 11. С. 37 — 38. <7> См.: Состояние и работа местных органов НКВД // Административный вестник. 1930. N 4. С. 29 — 49.
Несмотря на постоянно проводившиеся мероприятия по улучшению кадрового состава милиции, его качественный состав не соответствовал характеру и масштабам задач, стоявших перед милицией в новых условиях. Серьезной проблемой было нарушение сотрудниками милиции дисциплины. Отмечались случаи прогулов, самовольных отлучек с постов, сна на посту и пьянства при исполнении служебных обязанностей. Массовый характер носило неисполнение приказов руководства <8>. До пяти процентов сотрудников милиции совершали преступления <9>. Нарушались сроки расследования дел. При наложении штрафов за одно и то же правонарушение бедняков штрафовали на суммы в четыре раза больше, чем торговцев <10>. Это противоречило классовому характеру карательной политики государства и требовало принятия мер по предотвращению таких явлений <11>. Сельские участковые инспектора в целях улучшения показателей регистрировали дела только после их окончания <12>. Такое положение влияло на реальную раскрываемость преступлений, провоцировало недовольство работой милиции среди сельского населения, порождало требования райкомов партии о смене руководства РАО (РУМ) <13> и необходимости укрепления дисциплины в милиции. ——————————— <8> ГАКО. Ф. р. 2638. Оп. 1. Д. 65. Л. 4. <9> ЦДНИ ТО. Ф. п. 855. Оп. 1. Д. 20. Л. 174. <10> ГАОПИ ВО. Ф. п. 390. Оп. 1. Д. 4. Л. 61. <11> ГАРФ. Ф. р. 9415. Оп. 1. Д. 5. Л. 17. <12> ЦДНИ ТО. Ф. п. 990. Оп. 1. Д. 18. Л. 8, 8 об. <13> ГАОПИ ВО. Ф. п. 2. Оп. 1. Д. 2457. Л. 24.
Однако начальники милиции нередко под дисциплиной понимали не добросовестное исполнение обязанностей, а беспрекословное повиновение, за незначительные проступки подвергали подчиненных аресту, а за возражение увольняли из органов <14>. Имели место факты, когда начальники отдавали неверные распоряжения, а при наступлении неблагоприятных последствий перекладывали вину на подчиненных <15>. ——————————— <14> ГАОО. Ф. р. 79. Оп. 1. Д. 171. Л. 5. <15> ГАРФ. Ф. р. 393. Оп. 78. Д. 84. Л. 44, 42, 43.
В целом определение степени виновности сотрудника зависело от субъективной воли его начальника. Наиболее распространенными видами дисциплинарной ответственности были арест и увольнение из органов милиции. Несмотря на Приказ Начальника милиции республики от 6 июля 1928 г. N 3, приказы об объявлении выговора сотрудникам не доводились, поэтому в большинстве случаев они о выговоре не знали <16>. В других случаях за выговором сразу следовало увольнение из органов милиции. Тем самым воспитательная роль выговора была сведена к минимуму. ——————————— <16> ГАОО. Ф. р. 79. Оп. 2. Д. 58. Л. 107.
Борьба с перегибами (весна 1930 г.) определила новую тенденцию — массовое привлечение к уголовной ответственности. Однако такая жесткость в отношении сотрудников милиции в определенной степени компенсировалась позицией прокуратуры и народных судов. Дело в том, что представления того времени о законности значительно отличались от современных взглядов. Местные органы прокуратуры и народного суда часто рекомендовали: лиц, добросовестно и искренне относившихся к задачам партии и правительства, совершивших преступление «не злостно, а по недомыслию», к уголовной ответственности не привлекать. К ним следовало применять иные меры ответственности: замечание, выговор, административный штраф, увольнение с работы, а для членов ВКП(б) ходатайство перед партийными органами об исключении из партии. Например, за незаконный арест с целью предотвратить массовые волнения рекомендовалось объявлять выговор <17>. В определенной степени это было оправданно массовыми случаями ложных обвинений милиционеров. Однако злоупотребление руководства милиции наложением взысканий на личный состав способствовало распространению среди милиционеров убеждения о том, что честно исполняющий свой долг сотрудник всегда имеет выговор, а не имеющий выговора является недобросовестным сотрудником. ——————————— <17> ГАКО. Ф. р. 1721. Оп. 1. Д. 41. Л. 1, 2.
В условиях некомплекта личного состава, роста количества преступлений в сельской местности и привлечения милиции к обеспечению хозяйственно-политических кампаний арест и увольнение не могли широко применяться, а объявление выговора было неэффективно. Тем самым руководство милиции оказалось в ситуации, когда допустимые меры дисциплинарной ответственности оказывались недейственными. Это стимулировало поиск новых форм повышения дисциплины сотрудников. Ликвидация НКВД РСФСР (декабрь 1930 г.), реорганизация административных отделов в управления милиции и уголовного розыска, перевод их на положение военизированной охраны и требование военизации милиции (январь 1931 г.) в отдельных регионах были восприняты как сигнал к введению новой формы повышения дисциплины. Такой новой формой виделся перевод личного состава милиции на казарменное положение, наибольшую активность в этом вопросе проявило руководство Воронежской милиции. Это потребовало издания ГУРКМ 20 июня 1931 г. циркуляра «О проведении в жизнь решения правительства о реорганизации РК милиции», которым такие действия запрещались <18>. ——————————— <18> ГАРФ. Ф. р. 9415. Оп. 3с. д. 1. Л. 102, 128.
Вопросы повышения служебной дисциплины сотрудников милиции нашли другое решение. Пунктом 3 Постановления ЦИК и СНК СССР от 3 февраля 1931 г. «О правовом и материальном положении работников рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска» условия труда работников милиции стали регулироваться не общим законодательством о труде, а Положением о милиции, утвержденным СНК СССР, уставами и иными ведомственными нормативными актами. Пункт 5 этого Постановления определял порядок привлечения сотрудников к ответственности. За служебные проступки они должны были нести дисциплинарную ответственность по дисциплинарным уставам милиции и уголовного розыска. За должностные преступления — уголовную ответственность в общем судебном порядке. Однако состоявшийся 2 сентября 1932 г. 39-й Пленум Верховного Суда СССР «По вопросу о подсудности должностных преступлений оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции, предусмотренных ст. ст. 109 — 112 УК РСФСР» <19> на основании Постановления ЦИК и СНК СССР от 17 февраля 1932 г. <20> изменил подсудность должностных преступлений по данным статьям. И указал, что они должны квалифицироваться по ст. 17 Положения о воинских преступлениях и в соответствии со ст. 193(17) (злоупотребление властью, начальствующего состава РККА) УК РСФСР 1926 г., а дела о них подлежат рассмотрению в военных трибуналах. Циркуляром ГУРКМ от 20 сентября 1932 г. N 58 в органах милиции вводилась практика применения ст. ст. 109 — 112 УК РСФСР в соответствии с указанием 39-го Пленума Верховного Суда СССР <21>. ——————————— <19> ГАРФ. Ф. р. 9415. Оп. 3с. д. 2. Л. 227. <20> СЗ СССР. 1932. N 12. Ст. 65. <21> ГАРФ. Ф. р. 9415. Оп. 1. Д. 5. Л. 115, 116.
Ужесточение уголовной ответственности в отношении сотрудников милиции привело к незапланированному результату. В случае совершения преступления сотрудником милиции совместно с гражданским лицом дело первого рассматривал военный трибунал, а дело второго — общий суд. Потому им назначалась различная мера наказания. Поводом к пересмотру такой практики стало дело милиционера Алексеевского РУМ Центрально-Черноземной области (ЦЧО), рассмотренное Постоянной сессией военного трибунала войск ОГПУ Московской области по ЦЧО. Милиционер был приговорен военным трибуналом к четырем годам, а его подельника — гражданское лицо, которое являлось организатором и главным исполнителем преступления, общий суд приговорил к полутора месяцам лишения свободы. В целях недопущения подобного ГУРКМ при СНК РСФСР в декабре 1932 г. был издан Циркуляр N 858/79, которым предписывалось материалы на граждан, совершивших преступления совместно с работниками милиции, направлять не в общие суды, а в военный трибунал <22>. Такая мера повлияла на стремление граждан склонять сотрудников милиции к нарушению служебного долга, значительно ограничило негативное влияние среды на правосознание милиционеров. ——————————— <22> ГАРФ. Ф. р. 9415. Оп. 3с. Д. 3. Л. 137, 138.
Особый порядок привлечения к уголовной ответственности устанавливался для сотрудников милиции — членов ВКП(б). Необходимость такого порядка была вызвана фактами, когда противники советской власти пытались скомпрометировать ее путем ложных доносов на двадцатипятитысячников, членов ВКП(б) и сотрудников милиции <23>. В случае их изобличения во лжи они говорили: «Я ошибся», и этим чаще всего все заканчивалось. Поэтому Циркуляром от 20 сентября 1932 г. N 858/38 «О порядке привлечения членов ВКП(б) по следственным делам в качестве обвиняемых и избрания к ним меры пресечения заключение под стражу» задержание и арест членов и кандидатов в члены ВКП(б) допускались только в случаях, когда ими совершались особо «социально опасные» действия, а их нахождение на свободе могло повлечь за собой сокрытие следов совершения преступления или имела место реальная угроза уклонения их от суда и следствия. ——————————— <23> ГАРФ. Ф. р. 9415. Оп. 3с. Д. 1. Л. 167.
Оговаривалась возможность ареста коммунистов — сотрудников милиции. При аресте к ним должен был применяться дисциплинарный устав РКМ. Но при следственном производстве по маловажным уголовным делам (должностным, хозяйственным, бытовым и другим преступлениям), так же как и к остальным коммунистам — несотрудникам милиции, весь собранный следственный материал необходимо было представлять в местные контрольные комиссии ЦКК-РКИ. Только после детального изучения местными контрольными комиссиями вопроса и получения вывода об отсутствии оговора члену ВКП(б) разрешалось предъявлять обвинение и избирать ему меру пресечения <24>. ——————————— <24> ГАРФ. Ф. р. 9415. Оп. 3с. Д. 2. Л. 218, 218 об.
Данное указание вступало в противоречие с изданным ранее Циркуляром от 21 августа 1931 г. N 273/09. Им запрещалось привлекать к ответственности работников РКМ, членов и кандидатов ВКП(б), а также избирать к ним меру пресечения в виде заключения под стражу до получения санкций Полномочных представительств Объединенного Государственного Политического Управления при СНК СССР (ПП ОГПУ). Возникшая коллизия была преодолена циркуляром от 26 ноября 1932 г., которым был возвращен порядок, установленный в 1931 г. <25>. Указанными нормативными актами в середине 1932 г. завершилось создание системы стимулирования поведения сотрудников милиции. Во многом это помогло сохранить дисциплину в условиях голода 1932 — 1933 гг. ——————————— <25> ГАРФ. Ф. р. 9415. Оп. 3с. Д. 4. Л. 122.
Но из вышесказанного не следует вывод о преимущественном применении репрессивного метода в регулировании служебных отношений. Советское правительство ставило задачу не просто укрепить дисциплину, а добиться сознательной дисциплины. Считалось, что укрепление сознательной дисциплины напрямую зависит от результатов социально-экономической политики государства. Именно успехи в этой области формировали «уверенность в завтрашнем дне» — основу сознательной дисциплины. Поэтому не репрессии, а улучшение материального обеспечения, преимущественное применение мер поощрения в сочетании с защитой жизни и здоровья милиционеров способствовали в конечном счете укреплению сознательной дисциплины сотрудников милиции. Еще в июле 1932 г. ГУРКМ при СНК РСФСР утвердило новый Дисциплинарный устав рабоче-крестьянской милиции, который основной акцент делал на установление в милиции сознательной дисциплины, на формирование установки «служить не за страх, а за совесть». Нормативно закреплялась необходимость поощрения сотрудников за образцовое выполнение служебных обязанностей, определялись конкретные меры поощрения. Положительную роль в этом сыграли и ужесточение уголовной ответственности за противоправные действия, направленные против сотрудников, а также работа по формированию здорового морально-психологического климата в служебных коллективах <26>. ——————————— <26> См.: Горбунов С. П. Становление и развитие дисциплинарных отношений в милиции РСФСР (1917 — 1931 гг.): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. 12.00.01. М., 2001. С. 22.
