(Миролюбова С. Ю.) («Журнал российского права», 2011, N 7)
ИНСТИТУТ РЕГИСТРАЦИИ ГРАЖДАН ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА И МЕСТУ ПРЕБЫВАНИЯ
С. Ю. МИРОЛЮБОВА
Миролюбова Светлана Юрьевна, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права юридического факультета Национального исследовательского университета — Высшей школы экономики (филиал в Санкт-Петербурге), кандидат юридических наук.
Исследованы понятия «место жительства» и «место пребывания». По мнению автора, место жительства граждан России не должно быть связано только с жилым помещением. Регистрацию граждан, которые не имеют жилого помещения, необходимо осуществлять по адресу органа местного самоуправления, на территории которого они проживают.
Ключевые слова: право на свободу передвижения, регистрация по месту жительства, место жительства, жилое помещение, право на жилище.
Institute of state registration of citizens at place of residence and place of stay S. Yu. Mirolyubova
According to the author, place of residence of citizens of Russia, should not only be associated with housing. Register of citizens of Russia, who do not have living accommodation, must register at the local government in whose territory they live.
Key words: the right to freedom of movement, residence registration, place of residence, the living accommodation, the right to living accommodation.
В Российской Федерации институт регистрации по месту жительства и (или) месту пребывания касается всех сфер жизнедеятельности граждан, связан практически со всеми отраслями российского законодательства и обеспечивает не только учет граждан, но и необходимые условия для исполнения ими своих обязанностей, а также реализацию конституционных прав и свобод. До того как институт прописки по месту пребывания и месту жительства был заменен на институт регистрации, реализация права на жилище зависела от условия прописки гражданина на определенной жилой площади. Правоприменительные органы, отказывая гражданину в прописке, ограничивали реализацию социальных, экономических и политических прав, осуществляемых по месту жительства. Отмена разрешительного порядка прописки и введение уведомительной регистрации не избавили граждан от проблем, обусловленных, во-первых, достаточно узким нормативно-правовым содержанием категорий «место жительства» и «место пребывания», закрепленных в Законе РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее — Закон о свободе передвижения граждан), а во-вторых, тем, что в различных отраслях законодательства отсутствует единая трактовка понятий «место жительства» и «место пребывания». Правоприменительные органы при осуществлении регистрации граждан произвольно интерпретируют нормативно-правовое содержание данных категорий и, отказывая гражданам в регистрации по месту жительства и месту пребывания, ссылаются на жилищное, семейное и гражданское законодательство. Исследование нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления и судебной практики позволяет выделить три ключевых основания для отказа в регистрации граждан по месту жительства: 1) ограничение свободы передвижения и выбора места жительства на определенных территориях РФ, имеющих особый правовой статус, где федеральными законами устанавливаются соответствующие правовые режимы, основная цель которых — обеспечение безопасности; 2) косвенное ограничение права на свободный выбор места жительства, вытекающее из определенных жилищным законодательством способов реализации права на жилище, поскольку при невыполнении установленных требований гражданин не может получить необходимые для регистрации по месту жительства документы, а соответственно — оформить регистрацию; 3) отсутствие у гражданина жилого помещения или проживание гражданина в нежилом помещении, которое приспособлено им для проживания. Полагаем, что проблемы, связанные с регистрацией граждан по месту жительства, в большей степени возникают из-за узкой трактовки в Законе о свободе передвижения граждан категорий «место жительства» и «место пребывания». Названный Закон связывает категории «место жительства» и «место пребывания» с наличием жилого помещения, которое в соответствии с ЖК РФ и ГК РФ должно отвечать определенным требованиям. Нормативное содержание категорий «место жительства» и «место пребывания» в Законе о свободе передвижения граждан соответствует положениям ЖК РФ, определяющим нормативное содержание понятий «жилое помещение» и «виды жилых помещений» через объекты жилищных прав. Согласно ст. 15 ЖК РФ жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства). Порядок признания помещения жилым помещением и требования, которым должно соответствовать жилое помещение, устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в соответствии с указанным Кодексом. Также жилое помещение может быть признано непригодным для проживания. Для того чтобы помещение приобрело статус жилого, оно должно быть изолированным и пригодным для длительного проживания. По смыслу положений ЖК РФ жилое помещение в случае установления его непригодности для длительного проживания теряет статус такового, а значит, согласно Закону о свободе передвижения граждан такое помещение прекращает быть местом жительства. Кроме этого, ЖК РФ в целях признания гражданина нуждающимся в жилом помещении не исключает возможности его проживания в нежилом помещении, которое не отвечает установленным требованиям для жилых помещений. Анализ соответствующих положений Закона о свободе передвижения граждан во взаимосвязи с положениями ЖК РФ позволяет дать следующее определение месту жительства: это жилое помещение, которое является изолированным помещением и признано пригодным для постоянного проживания в соответствии с установленными санитарными и техническими правилами и нормами, а также иными требованиями законодательства и где гражданин постоянно или преимущественно проживает на законных основаниях. Данное определение может быть применимо к жилому помещению как одному из видов места пребывания на территории России. В связи с этим по-прежнему актуальна обозначенная Г. А. Гаджиевым проблема косвенного ограничения права на свободный выбор места жительства, поскольку определение жилищным законодательством способов реализации права на жилище ограничивает право на выбор места пребывания и места жительства, так как при невыполнении установленных требований гражданин не может получить необходимые для регистрации по месту жительства документы <1>. ——————————— <1> См.: Морозова Л. А. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву // Государство и право. 1998. N 7. С. 20 — 42.
На наш взгляд, право на выбор места пребывания отличается от права на выбор места жительства только временным сроком пребывания в определенном месте на территории РФ. Несмотря на то что право на выбор места жительства (пребывания) взаимосвязано с правом на жилище, тем не менее они являются самостоятельными личными правами, имеющими различную правовую природу. С точки зрения ст. 40 Конституции РФ право на выбор места жительства — это негативное право человека, а право на жилище — позитивное, имеющее социальный характер. Однако российское законодательство фактически сводит содержание права на выбор места жительства и права на жилище к выбору исключительно жилого помещения. Вместе с тем сущность данных прав принципиально различается. Право на выбор места жительства заключается в выборе гражданином места постоянного проживания; им может считаться то место (ограниченное земельное пространство в пределах России), с которым гражданин связывает реализацию своих основных жизненных потребностей. Право на жилище состоит в выборе одного из видов жилища в выбранном месте жительства. Кроме того, Конституция РФ не связывает право на выбор места жительства и право на выбор места пребывания только с жилым помещением: местом жительства могут быть и чумы, и яранги, и передвижные (переносные) жилища, установленные на определенной территории Российской Федерации. Причем категория «жилище» должна включать различные виды жилищ, одним из которых должно быть жилое помещение. Гражданин при выборе места жительства должен иметь право самостоятельно определять конкретное место, имеющее адресно-географические координаты, в пределах Российской Федерации, где он будет реализовывать свои основные жизненные потребности. Таким образом, право на выбор места жительства заключается в праве выбора определенного места постоянного жительства на территории России и одного из видов жилища в избранном гражданином месте жительства <2>. ——————————— <2> См.: Миролюбова С. Ю. Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 25.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 ноября 1995 г. N 14-П указал, что из ст. 2 Закона о свободе передвижения граждан следует, что под местом пребывания и местом жительства подразумевается определенное юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете граждан РФ по месту пребывания и месту жительства. При этом место жительства может означать как постоянное проживание, так и преимущественное проживание и согласно названному Закону не всегда совпадать с фактическим проживанием гражданина в жилых помещениях, определяемых как постоянное или преимущественное место жительства. Вместе с тем КС РФ рассматривает понятие «место жительства» в узком смысле — в качестве жилого помещения и широком — когда постоянным местом жительства является Российская Федерация <3>. ——————————— <3> См.: Определение КС РФ от 12 июля 2006 г. N 264-О.
После принятия КС РФ Постановления от 15 января 1998 г. N 2-П Президентом РФ был издан Указ от 4 мая 1998 г. N 488 «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации», в котором было введено понятие «место фактического проживания на территории РФ», т. е. место жительства гражданина, не подтвержденное соответствующей регистрацией. Таким образом, сложилось двоякое понимание категорий «место жительства» и «место пребывания». Первое связано с обязательной регистрацией по месту жительства или месту пребывания, второе — нет. Место жительства и место пребывания, не связанные с обязательной регистрацией, рассматриваются как место фактического проживания граждан на территории Российской Федерации, однако эта категория не имеет законодательного определения. Следует отметить, что в нормативных актах Правительства РФ <4>, федеральных министерств и ведомств <5>, правовых актах субъектов РФ <6> и органов местного самоуправления <7> при установлении порядка реализации конституционно гарантированных прав (например, на социальное обеспечение, медицинскую помощь и т. д.) наряду с законодательно установленными понятиями «место жительства» и «место пребывания» используется понятие «место фактического проживания». ——————————— <4> См., например: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 873 «О порядке выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал». <5> См., например: Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ и Фонда социального страхования РФ от 13 апреля 2007 г. N 270/106 «Об утверждении разъяснения о порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком». <6> См.: Закон Краснодарского края от 15 июля 2005 г. N 885-КЗ «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма». <7> См.: Постановление Администрации Тверской области от 16 марта 2007 г. N 65-па «Об утверждении стандартов государственных услуг».
Представляется, что именно указанное Постановление КС РФ выявило недостаток нормативного содержания в Законе о свободе передвижения граждан категорий «место жительства» и «место пребывания». Поэтому широко используемая категория «место фактического проживания» является на сегодня одним из способов решения проблемы, поскольку в Законе о свободе передвижения граждан указанные правовые категории не совершенствуются. Исследование различных аспектов реализации гражданами свободы передвижения также не дает однозначного ответа на вопрос, в каких пределах осуществляются государственная охрана и защита права на выбор места жительства: в имманентных пределах, обозначенных в ч. 1 ст. 27 Конституции РФ, или в рамках нормативного содержания категорий «место жительства» и «место пребывания», установленных Законом о свободе передвижения граждан. Фактически государственная охрана и защита права на свободу передвижения обеспечиваются в рамках нормативного содержания категорий «место жительства» и «место пребывания», установленных в Законе о свободе передвижения граждан. Конституционный Суд РФ в решениях по вопросу о том, влекут ли определения «место жительства» и «место пребывания» нарушения права на выбор места жительства и права на выбор места пребывания, занял неоднозначную позицию. Так, КС РФ в Постановлении от 2 февраля 1998 г. N 4-П дал расширительное толкование определения «место пребывания» граждан РФ без уточнения его содержания. КС РФ в Постановлении от 15 января 1998 г. N 2-П указал, что право на выезд из Российской Федерации граждан РФ гарантируется вне зависимости от места жительства или пребывания, наличия жилого помещения и тем более регистрации по месту пребывания или жительства. КС РФ в Определениях от 29 мая 2003 г. N 209-О, от 16 октября 2003 г. N 334-О отметил, что содержание категорий «место жительства» и «место пребывания», установленных в Законе о свободе передвижения граждан, и связанный с ними регистрационный учет не нарушают конституционные права граждан, закрепленные ч. 1 ст. 27 Конституции РФ. Таким образом, по мнению КС РФ, реализация гражданами права на выбор места жительства и места пребывания не ограничена нормативным содержанием категорий «место жительства» и «место пребывания» и связанным с ними обязательным регистрационным учетом. То есть гражданин может избрать местом своего пребывания или жительства любое место, в том числе и нежилое помещение, но право на регистрацию по месту жительства или месту пребывания у него возникает только при выборе того места жительства или места пребывания, которое отвечает критериям, установленным в Законе о свободе передвижения граждан. На наш взгляд, такая позиция КС РФ не способствует полноценной охране и защите права на свободу передвижения в пределах, установленных ч. 1 ст. 27 Конституции РФ, поскольку ограничивает гарантию охраны и защиты пределами нормативного содержания категорий «место жительства» и «место пребывания», зафиксированных в Законе о свободе передвижения граждан. Полагаем, что для действительного обеспечения охраны и защиты реализации права на выбор места жительства и права на выбор места пребывания необходимо совершенствовать нормативное регулирование категорий «место жительства» и «место пребывания» в Законе о свободе передвижения граждан и институт регистрации граждан по месту пребывания и жительства, в частности указать, что место пребывания — это не только жилые помещения, но и гостиницы, больницы и другие учреждения, а также те виды жилища, которые с точки зрения жилищного законодательства жилищем не являются. Согласно правовой позиции КС РФ, изложенной в Постановлении от 2 июля 1997 г. N 10-П, регистрация граждан РФ, введенная Законом о свободе передвижения граждан, в ее конституционно-правовом смысле является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, который имеет уведомительный характер и отражает факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. Таким образом, регистрация граждан по месту пребывания или по месту жительства либо отсутствие таковой не должны влиять на обеспечение конституционных прав и свобод граждан, которые гарантируются на всей территории Российской Федерации независимо от места жительства, наличия или отсутствия у них жилого помещения для постоянного или временного проживания. КС РФ в Постановлении от 2 февраля 1998 г. N 4-П отметил, что Закон о свободе передвижения граждан вводит институт регистрации граждан в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами РФ их прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Однако в Постановлении от 4 апреля 1996 г. N 9-П КС РФ подчеркнул, что отсутствие регистрации граждан по месту жительства или месту пребывания препятствует реализации ряда основных прав и свобод граждан, признанных и гарантированных Конституцией РФ, в частности права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме; права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; права свободно и в полном объеме пользоваться и распоряжаться имуществом, свободно перемещать товары, услуги и финансовые средства; права на социальное обеспечение, получение медицинской помощи, дошкольного и школьного образования. Следует обратить внимание на то, что граждане, у которых отсутствует жилое помещение, не имеют возможности зарегистрироваться по месту пребывания и месту жительства на территории населенных пунктов, где они проживают; исполнить обязанности, установленные Конституцией РФ и законами. Более того, граждане, не зарегистрированные по месту жительства, нарушают регистрационный режим и должны привлекаться к административной ответственности. Изменения, касающиеся регистрации по адресам учреждений социального обслуживания лиц без определенного места жительства, предусмотренные в Постановлении Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. N 688, не улучшают ситуацию, так как подобных учреждений недостаточно, да и сама регистрация лиц без определенного места жительства, по сути, зависит от усмотрения администрации такого учреждения. Неоднозначная ситуация складывается с регистрацией граждан по месту пребывания и месту жительства, которую осуществляют органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 4 Закона о свободе передвижения граждан местная администрация является органом регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации. Данное положение можно рассматривать как своеобразную передачу отдельного государственного полномочия, правда, без соблюдения требований ст. 19 и 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых установлен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Исходя из положений Административного регламента, предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденного Приказом ФМС России от 20 сентября 2007 г. N 208 (далее — Административный регламент), регистрация граждан по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации является государственной услугой, которую оказывают наряду с должностными лицами ФМС в органах местного самоуправления поселений должностные лица, уполномоченные главами администраций. В Административном регламенте указано, что он устанавливает порядок предоставления данной государственной услуги, определяет сроки и последовательность действий (административные процедуры) ФМС России и ее территориальных органов, а также порядок их взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при осуществлении полномочий по регистрации и снятию граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Однако несмотря на то что в Законе о свободе передвижения граждан установлена возможность осуществления органами местного самоуправления государственного полномочия по регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства и в Постановлении Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» упоминается, что в тех населенных пунктах, где нет территориальных органов ФМС России, регистрацию граждан по месту пребывания и месту жительства осуществляют органы местного самоуправления, ФМС России самостоятельно закрепила порядок определения органами местного самоуправления должностных лиц, осуществляющих регистрационный учет граждан, порядок установления графика приема граждан в органах местного самоуправления и возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих регистрационный учет, руководителями территориальных структурных подразделений ФМС России (п. 4, 117 Административного регламента). На наш взгляд, ФМС России в данном случае широко истолковала положения Закона о свободе передвижения граждан и названного Постановления Правительства РФ, из формулировок которых не следует вывода о принятии подзаконных актов ФМС России, содержащих какие-либо правоустанавливающие нормы в отношении органов местного самоуправления. Следует отметить, что возложенное таким образом на местные администрации государственное полномочие органы местного самоуправления осуществляют за счет средств своего бюджета. В данном случае необходимо либо ежегодно выделять соответствующие субсидии в рамках межбюджетных отношений на выполнение органами местного самоуправления государственного полномочия по регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, либо освободить местные администрации от исполнения данного полномочия. Поскольку КС РФ в Постановлении от 14 апреля 2008 г. N 7-П указал, что у института регистрации граждан по месту жительства имеется специальная цель — административный учет, имеющий уведомительный характер, представляется, что для разрешения проблем, связанных с регистрационным учетом граждан РФ, не имеющих места жительства или места пребывания, необходимо использовать опыт других стран <8> и законодательно закрепить за ФМС административную функцию по осуществлению регистрации граждан, не имеющих жилища, по адресу органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого граждане проживают или находятся. ——————————— <8> См., например: Постановление ЕСПЧ от 20 июня 2006 г.
При этом не исключается возможность наделения органов местного самоуправления отдельным государственным полномочием по ведению учета граждан, не имеющих жилого помещения.
Библиографический список
Миролюбова С. Ю. Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010. Морозова Л. А. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву // Государство и право. 1998. N 7.
