(Новик В. И.) («История государства и права», 2011, N 15)
СТАНОВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ОРГАНОВ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ БЕСПРИЗОРНОСТИ И ПРЕСТУПНОСТИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ И СССР <*>
В. И. НОВИК
——————————— <*> Novik V. I. Formation and organization of agencies of prevention of homelessness and criminality of minors in pre-revolutionary Russia and the USSR.
Новик Валентина Ивановна, кандидат юридических наук, член Ассоциации юристов России.
В современной России в условиях деградации многих традиционных общечеловеческих ценностей в совокупности с финансовыми проблемами и резким снижением уровня жизни имеет место достаточно высокий уровень беспризорности и преступности несовершеннолетних. Обобщение опыта правового регулирования деятельности органов предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних с начала их становления до распада СССР позволяет выявить наиболее эффективные и действенные организационно-правовые формы и механизмы предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних и рассмотреть возможность их использования на современном этапе применительно к современным социально-экономическим условиям.
Ключевые слова: беспризорность, преступность несовершеннолетних, комиссии по делам несовершеннолетних, правовое регулирование, воспитательные заведения, приют, детская милиция.
In contemporary Russia in conditions of degradation of majority of human values in aggregate with financial problems and sharp decrease of life level there is a high level of homelessness and criminality of minors. Generalization of experience of legal regulation of activity of agencies of prevention of homelessness from the beginning of formation thereof till disintegration of the USSR allows to reveal the most efficient and operative organizational-law forms and mechanisms of prevention of homelessness and criminality of minors and considers the possibility of use thereof at the contemporary stage as applicable to contemporary social-economy conditions.
Key words: homelessness, criminality of minors, commissions of affairs of minors, legal regulation, educational institutions, refuge, infant militia.
Деятельность правоохранительных органов по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних на различных этапах развития общества и государства видоизменялась и совершенствовалась. Первые сведения о мерах, принимаемых Российским государством по воспитанию нравственно-неблагополучных детей, относятся к XVII в. Объяснение этому следует искать в социально-экономических условиях развития страны, в том социальном неблагополучии, которое охватило ее. В начале XVIII в. в стране возник жесточайший голод, повлекший за собой разруху в селе. Огромное количество сельских жителей в поисках спасения бросились в города. Не найдя там пристанища, они промышляли чем могли, в том числе и разбоями. В разных местностях Российского государства наблюдались вызванные классовыми противоречиями крестьянские волнения, выступления казачества и насильственно присоединенных народов. К середине XVII в. отмечаются качественные изменения в экономике. Наблюдаются рост денежного хозяйства, развитие мануфактур и промыслов. Жизнь городского и сельского населения усложнялась из-за произвола местных властей. Неустроенность людей вела к разрушению налаженных внутрисемейных отношений самих семей <1>. Все это порождало детскую беспризорность, сиротство, нищенство и преступность. ——————————— <1> См., напр.: Юшков С. В. История государства и права СССР. М., 1961. Ч. 1. Глава 7; Покровский М. Н. Очерки истории русской культуры. 4-е изд. , доп. М.-Л., 1925. С. 64 — 78.
Дети, потерявшие семьи, не имеющие возможности к самостоятельному выживанию, устремлялись туда, где было множество людей и где легче было существовать, — в города. Этих ничьих детей было такое множество, что они становились настоящим бедствием. Первые попытки создать систему государственных органов для исправления несовершеннолетних и малолетних преступников относятся к эпохе Екатерины II, когда были учреждены совестные суды для разбора дел и приказы общественного призрения с работными домами. Во времена Александра II при тюремных замках были открыты отделения для малолетних и несовершеннолетних преступников с целью обучения их грамоте и ремеслу. Однако все эти начинания существенных результатов не принесли. Но позднее для несовершеннолетних правонарушителей были учреждены специальные исправительные заведения. Их становление и развитие относятся к XIX в. Как свидетельствуют документы, первая в России земледельческая колония для малолетних бродяг была открыта еще в 1819 г. в гомельском имении известного государственного деятеля графа С. П. Румянцева Яковом Гердом, приглашенным в Россию для организации обучения детей по ланкастерскому методу, впоследствии принявшим российское подданство. Таким образом, как отмечал сам Герд, именно России принадлежит инициатива создания земледельческих колоний <2>. К сожалению, колония эта просуществовала недолго и после смерти графа С. П. Румянцева вследствие отказа наследников субсидировать ее закрылась. ——————————— <2> Санкт-Петербургские ведомости. 01.11.1871. С. 2.
Позднее попытки создания специальных заведений для несовершеннолетних были предприняты вновь. Так, в 1839 г. недалеко от Риги было открыто заведение для нравственно испорченных и нищенствующих, но не совершивших преступлений детей. В этом же году Петербургский смирительный дом был преобразован в исправительное заведение. В нем имелось отделение для совместного содержания преступных и порочных детей. Здесь содержались дети, осужденные к помещению в смирительный дом в наказание за совершение преступления. Это было казенное заведение, просуществовавшее до начала 70-х годов XIX в. В 1848 г. в Нарве открылось воспитательное заведение для нравственно испорченных детей, а в 1850 г. подобное заведение появилось в Ревеле. В 1863 г. при Симоновом монастыре в Москве открылся приют для арестантских детей; в 1864 г. в Санкт-Петербурге учреждено заведение для исправления нравственно испорченных детей женского пола. В этом же 1864 г. Общество распространения полезных книг открыло в Москве небольшую исправительную школу для малолетних, находящихся под судом по обвинению в совершении преступления, т. е. подследственных. Позднее на основе школы был создан приют, разросшийся в крупное заведение для несовершеннолетних правонарушителей, который просуществовал вплоть до 1917 г. Стоит обратить внимание на то, что первые специальные заведения для воспитания нравственно испорченных детей создавались без необходимых законодательных основ. Появление первых соответствующих законов относится ко времени знаменитых кодификационных работ М. М. Сперанского и особенно великих буржуазных реформ второй половины XIX в. Так, Закон об исправительных приютах для несовершеннолетних был принят в 1866 г. К числу первых исправительных учреждений, получивших развитие после Судебной реформы 1864 г., относятся Московский городской рукавишниковский приют и Санкт-Петербургская земледельческая колония. Начиная с 80-х годов XIX в. стали проводиться съезды представителей русских исправительных заведений для несовершеннолетних правонарушителей, которые сыграли важную роль в совершенствовании практики и развитии законодательства о несовершеннолетних правонарушителях. В этой связи нельзя не упомянуть Закон от 2 июня 1897 г. «Об изменении форм и обрядов судопроизводства по делам о преступных деяниях малолетних и несовершеннолетних» <3>. Закон вызван к жизни признанием в качестве главного средства воздействия на малолетних и несовершеннолетних, совершивших преступления, мер не карательных, а воспитательно-исправительных. При этом малолетними считались дети до 14 лет, а несовершеннолетними — с 14 лет до 21 года. Интересна новизна этого Закона в части различия уголовной ответственности, в зависимости от принадлежности к одной из четырех возрастных групп: до 10 лет; от 10 до 14 лет; от 14 до 17 лет; от 17 до 21 года. ——————————— <3> ПСЗ. 1897. N 14233; СУ. 1897. Ст. 915.
Попытки создать в 1910 — 1916 гг. особые суды для несовершеннолетних с институтом попечительского надзора при них, открытие частных благотворительных обществ в помощь беспризорным не смогли оказать заметного влияния на положение нищенствующих, бесприютных детей. Неудивительно, что уже в 1910 г. в царской России насчитывалось до 2,5 млн. беспризорных, остро нуждающихся в помощи детей, а к концу 1916 г. улицы больших городов были переполнены беспризорными детьми. В годы Первой мировой войны и революционных потрясений начала XX в. положение детей еще более ухудшилось. На ноябрь 1917 г. в России значилось всего 583 детских учреждения с 29,5 тыс. детей, отданных большей частью в ведение людей невежественных, которые смотрели на приют комиссариата социального обеспечения как на место кормления себя и своих близких за счет детей. Хотя Временное правительство 5 мая 1917 г. образовало Министерство государственного призрения с отделом социального призрения детей, фактическое положение далее бумажных проектов не продвинулось. После Октябрьской революции борьба с беспризорностью и правонарушениями несовершеннолетних стала рассматриваться как часть единого государственного дела охраны детства. В 1917 — 1919 гг. главным было требование социально-государственного обеспечения детей, охраны ребенка от материальных невзгод, сохранения их жизни, что вызывалось суровыми условиями того периода <4>. ——————————— <4> В документах того периода именовался Народный комиссариат как государственного призрения, так и общественного призрения; 23 апреля 1918 г. переименован в Комиссариат социального обеспечения.
СНК РСФСР на заседании 9 (22) января 1918 г. под председательством В. И. Ленина принял Декрет «О комиссиях для несовершеннолетних» <5>, согласно которому суды и тюремное заключение для малолетних и несовершеннолетних упразднялись, а в системе органов социального обеспечения создавались комиссии о несовершеннолетних в составе представителей народных комиссариатов государственного призрения, просвещения и юстиции, в ведение которых передавались дела о несовершеннолетних до 17 лет, замеченных в общественно опасных деяниях. ——————————— <5> Декреты советской власти. М., 1957. Т. I. С. 337 — 838. Декрет был принят и подписан В. И. Лениным 9 (22) января 1918 г., однако в части специальной литературы датируется ошибочно — 14 (27) января 1918 г., т. е. днем публикации декрета.
В годы Гражданской войны и разрушения основ общественной жизни вопрос об организации эффективной борьбы с беспризорностью приобретает особую значимость. Комиссии о несовершеннолетних, при которых в ряде мест по образцу старых особых судов для несовершеннолетних возник институт для несовершеннолетних, появляется институт обследователей, которые занимались в основном правонарушителями. Органы милиции также изымали с улиц только тех подростков, которые совершали правонарушения, и препровождали их в комиссии, где они имелись, либо в общие места заключения, если комиссия не работала. В связи с тем что какого-либо специального учреждения по предупреждению детской беспризорности и преступности не существовало, возник вопрос о создании специальной детской милиции. Народный комиссариат социального обеспечения по инициативе А. И. Елизаровой организовал и провел 2 — 8 февраля 1919 г. в Москве Первый Всероссийский съезд по охране детства. В основном докладе на съезде А. И. Елизарова предложила создать повсеместно детскую милицию, т. е. в каждом губернском городе «отделение для детей, уличенных в каком-нибудь преступлении, а также приведенных как беспризорных», которое должно не только выявлять детей, совершивших проступки, но и предупреждать проступки. Вслед за этим было издано распоряжение отдела охраны детства Народного комиссариата социального обеспечения от 14 июня 1919 г. N 1722/Б об учреждении детских приемных пунктов, создании института братьев и сестер социальной помощи, т. е. о создании детской милиции <6>. ——————————— <6> ГАРФ. Ф. 413. Оп. 2. Д. 326. Л. 26; Д. 65. Л. 242.
Положение детей, оставшихся без родительского присмотра, к 1921 г. было очень тяжелым, недоставало самых необходимых продуктов, страна была разорена семилетней империалистической и гражданской войнами, иностранной военной интервенцией, в ряде губерний надвигался голод, эпидемии стали обычными явлениями. Осиротевших, брошенных и потерянных детей были сотни тысяч. С целью улучшения положения детей в ноябре 1920 г. в РСФСР была проведена «Неделя ребенка», открывались детские учреждения. В 1921 — 1922 гг. число голодавших доходило до 7,5 млн. На полном государственном иждивении в 1922 г. находилось 881585 детей. В 1921 — 1922 гг. создается новая единая система органов и учреждений по социально-правовой охране несовершеннолетних. В Народном комиссариате просвещения РСФСР вместо сектора социального воспитания образовывается Главное управление социального воспитания и политехнического образования детей, в составе которого первоначально имеется отдел правовой защиты несовершеннолетних, а с 10 апреля 1922 г. после объединения с подотделом воспитания и образования дефективных детей отдел единой школы преобразуется в отдел правовой охраны несовершеннолетних и воспитания дефективных детей с подотделом борьбы с детской беспризорностью и правонарушениями, состоящим из отделений: детской инспекции, приемников и распределителей, комиссии по делам несовершеннолетних и учреждений принудительного воспитания. Несмотря на принимаемые государством меры по снижению уровня беспризорности, он оставался довольно высоким. Учитывая сложившуюся ситуацию, Народный комиссариат просвещения 23.10.1924 всем социальным инспекциям направил Циркуляр N 135 «Об организации для беспризорных ночлежек и мастерских при них». К 1931 г. уже значительная часть материалов на правонарушителей поступала в комиссии по делам несовершеннолетних от милиции, а в 1931 — 1932 гг. на местах главная роль в изъятии беспризорных отводилась милиции <7>. В начале 1932 г. началась новая волна беспризорности, вызванная неурожаем на Украине и в Казахстане. Особо неблагополучное положение создалось в Москве, Московской области и близлежащих областях. В этой обстановке встречалось бездушное отношение к нуждам детей. ——————————— <7> ГАРФ. Ф. 2306. Оп. 70. Т. 2. Д. 3287. Л. 6 — 7.
Совет Народных Комиссаров РСФСР Постановлением от 29 января 1933 г. «О мерах борьбы с детской беспризорностью и ликвидации уличной беспризорности» <8> подтвердил необходимость детской общественной инспекции и возложил на нее систематическое наблюдение за изъятием беспризорных с улиц, борьбу с антиобщественными проявлениями детей на улицах и в других общественных местах, наблюдение за положением детей, находящихся в неблагополучных бытовых условиях, и контроль за постановкой работы в детских домах. В целом по стране в 1939 г. в связи с резким сокращением беспризорности отмечалось некоторое снижение активности органов милиции по борьбе с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних. ——————————— <8> СУ РСФСР. 1933. N 7. С. 21.
Пятнадцатого июля 1940 г. было утверждено новое Положение о детских комнатах городских отделений милиции <9>. Работники детских комнат перешли в непосредственное подчинение начальников районных отделов милиции, общее руководство и контроль за работой детских комнат, руководство их работой остались за детским отделом управления городской милиции. ——————————— <9> Арх. ГУВД МГИК. Ф. 9. 1940 г. Оп. 1. Д. 2. Л. 282 — 286.
Однако мирный труд советских людей, в том числе и сотрудников милиции по ликвидации детской беспризорности, по борьбе с правонарушениями несовершеннолетних, был прерван вероломным нападением гитлеровской Германии на нашу страну. Война породила особые проблемы в организации и деятельности государственных органов по предупреждению правонарушений несовершеннолетних. С 1941 г. борьба с беспризорностью и преступностью несовершеннолетних осуществлялась следующими подразделениями НКВД: детскими приемниками-распределителями, детскими комнатами милиции, участковыми уполномоченными, оперативными сотрудниками, специальными нарядами. Кроме милиции эта борьба велась также партийными органами и общественностью. В 1943 г. Постановлением СНК СССР «Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством» образуется новый тип воспитательных учреждений — детские трудовые воспитательные колонии, подчиняющиеся НКВД СССР. В это же время в составе НКВД СССР был образован Отдел по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью (ОБДББ). В 1949 — 1950 гг. произошли существенные изменения в структуре органов МВД СССР в целом и, соответственно, в структуре специальных органов внутренних дел по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью. Так, в октябре 1949 г. детские комнаты милиции были переданы МГБ СССР. Детские приемники-распределители и детские колонии остались в подчинении Отдела по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью МВД СССР, который в декабре 1950 г. был реорганизован в Отдел детских колоний МВД СССР. В 60 — 80-х годах XX в. восстанавливается деятельность комиссий по делам несовершеннолетних (далее — КДН), Положение о которых было утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. 17 декабря 1968 г. Коллегией МВД СССР совместно с Бюро ЦК ВЛКСМ было принято Постановление «О совместной работе комсомольских организаций и органов МВД СССР по предупреждению безнадзорности и преступности среди несовершеннолетних». Также среди принимаемых в тот период нормативных документов, регламентирующих деятельность данного субъекта, интерес представляют прежде всего следующие: Приказ МВД РСФСР от 5 июля 1961 г. N 285 «Об изменении организации работы по борьбе с преступностью несовершеннолетних и детской безнадзорностью», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 г. «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Приказ МВД СССР от 18 августа 1988 г. N 180, утвердивший наставление по организации работы инспекций по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, которое регламентировало деятельность сотрудников данного подразделения вплоть до 2000 г. Именно в этот период удалось осуществить последовательную деятельность по формированию стройной эффективной системы предупреждения правонарушений несовершеннолетних. Подтверждением этого вывода отчасти может служить появившаяся в 1967 г. тенденция снижения общего уровня преступности среди несовершеннолетних, которая сохранилась до начала 80-х годов. Реформирование в середине 80-х годов политического, государственного и экономического устройства СССР, проведенное новым партийным руководством, возглавляемым М. С. Горбачевым, привело к распаду государства, кризису во всех сферах жизнедеятельности. Этот процесс постепенно привел и к самопроизвольному распаду созданной системы предупреждения правонарушений несовершеннолетних. После 1990 г. система профилактики стала терять свои ключевые звенья — субъекты профилактической работы среди несовершеннолетних. Кроме того, профилактическая деятельность утратила системный подход. Проблема преступности и беспризорности несовершеннолетних приобретает также международный характер. Так, в 1990 г. в Эр-Рияде принимаются Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 45/112 от 14 декабря 1990 г. Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних. Хаотическое состояние отечественного законодательства в 90-х годах, которое создавалось в условиях иного социально-политического строя, и отдельные казусы лишь подчеркивали его внутреннюю противоречивость, сыграли огромную роль в обострении проблемы предупреждения беспризорности несовершеннолетних. Нельзя не сказать и о ликвидации общесоюзной системы учета, регистрации и борьбы с преступностью. На фоне изменившейся экономической и политической ситуации в стране нормативно-правовая база в отношении беспризорности и правонарушений несовершеннолетних сильно устарела. Данной проблемой никто не занимался. В итоге существовавший ранее на местах механизм взаимодействия различных органов и учреждений по выявлению детей, нуждающихся в помощи государства, был разрушен.
