(Николаев А. М.) («Конституционное и муниципальное право», 2007, N 17)
МЕСТО РЕШЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. М. НИКОЛАЕВ
Николаев А. М., доцент кафедры конституционного и международного права Российского государственного социального университета, кандидат юридических наук.
Вступление в силу Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Европейская конвенция), которое произошло в отношении России 5 мая 1998 г., должно рассматриваться как начало нового этапа в развитии отечественной правовой системы. Возложив на себя соответствующие обязательства, Россия прикоснулась к основным европейским достижениям в области защиты личных и политических прав и свобод человека и гражданина, а также получила возможность участвовать в создании и утверждении общеевропейских стандартов. В связи с появившейся вследствие ратификации Европейской конвенции возможностью для обращения с жалобами в Европейский суд по правам человека (далее — Европейский суд) новые горизонты реализации приобрела и ст. 46 Конституции России, которая предусматривает право каждого «в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». В настоящее время именно деятельность Европейского суда порождает вопрос об определении места решений этого международного судебного органа в правовой системе Российской Федерации. Присоединение Российской Федерации к Европейской конвенции открыло для любых физических и юридических лиц, чьи права и свободы предположительно нарушены государственными структурами России, реальную возможность апеллировать к положениям Европейской конвенции посредством направления жалоб в Европейский суд. Принципиальной особенностью этого межгосударственного органа является обязательный характер его решений. Таким образом, факт ратификации Европейской конвенции следует рассматривать как появление серьезной гарантии целого ряда прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации 1993 г. Необходимо заметить, что разрабатываемые Европейским судом стандарты в сфере прав и свобод человека основаны на толковании Европейской конвенции. Рассматривая жалобы, Европейский суд подвергает толкованию положения Европейской конвенции применительно к конкретному делу, и в процессе толкования нормы Европейской конвенции приобретают новый смысл. Сегодня невозможно воспринимать статьи Европейской конвенции в отрыве от многолетней практики Европейского суда. В связи с этим представляется несколько упрощенной точка зрения, в соответствии с которой международные договоры включаются в российскую правовую систему, а решения международных судебных инстанций — нет <1>. Думается, что, разделяя подобную точку зрения, можно с таким же успехом рассматривать Конституцию США в отрыве от существующей практики Верховного суда США. Следовательно, представляется важным выявление взаимосвязи между Европейской конвенцией, которой руководствуется в своей повседневной работе Европейский суд, и Конституцией Российской Федерации. ——————————— <1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В. Д. Карповича. 2-е изд. М., 2002. С. 114.
Европейская конвенция представляет собой базовый документ Совета Европы, преследующий одну из главных целей данной организации — защиту прав человека. Следует отметить, что Конституция Российской Федерации, разрабатывавшаяся еще до вступления России в Совет Европы, во многом ориентирована на европейские стандарты. Такой подход был характерен и для других государств Восточной Европы в период разработки постсоциалистических конституций. После ратификации Европейской конвенции ее правовое воздействие стало происходить непосредственно на конституционное законодательство стран, которые признали прямое действие и приоритет Европейской конвенции по отношению к национальным законам (например, Чехия, Словакия, Румыния, Польша). Более того, Конституция Польши 1997 г. (п. 2 ст. 188) <2> предусматривает возможность проверки Конституционным Судом соответствия законов ратифицированным международно-правовым договорам, в том числе и Европейской конвенции. ——————————— <2> Арнольд Р. Конвенция о защите прав человека и основных свобод и ее влияние на государства Центральной и Восточной Европы // Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации: Избранные права. М., 2002. С. 39 — 40.
Вместе с тем в целом приходится признать, что государства — члены Совета Европы не выработали какого-либо единого подхода к определению соотношения юридической силы положений Европейской конвенции и национального законодательства. Так, в частности, Европейская конвенция может иметь надконституционный характер (Нидерланды), находиться на одном уровне с конституционными положениями (Австрия), обладать приоритетом по отношению к законам (Бельгия, Франция, Испания, Швейцария, Россия), действовать в одном ряду с законами (Германия, Италия) <3>. ——————————— <3> Хасянов Р. Ш. Европейский публичный порядок, европейское правовое пространство и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод: их соотношение и взаимодействие: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 20.
Часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Ориентация на международно-правовые стандарты в сфере прав и свобод человека и гражданина усматривается и в ч. 1 ст. 17 Конституции Российской Федерации, где сказано: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». Таким образом, Конституция Российской Федерации, закрепляя приоритет международного договора перед внутренним законом (ч. 4 ст. 15), одновременно указывает на взаимосвязь общепризнанных принципов и норм международного права, регулирующих права и свободы человека и гражданина, и соответствующих положений российской Конституции (ч. 1 ст. 17). В связи с этим заслуживает внимания точка зрения М. П. Авдеенковой и Ю. А. Дмитриева, которые полагают, что анализ ч. 6 ст. 125 и ч. 1 ст. 17 Конституции Российской Федерации позволяет фактически выделить две группы международных договоров: во-первых, международные договоры, закрепляющие права и свободы человека и гражданина, и во-вторых, иные международные договоры. При этом ч. 1 ст. 17 Конституции Российской Федерации, по мнению указанных авторов, провозглашает приоритет договоров (а также общепризнанных принципов и норм международного права, содержащихся в иных источниках), закрепляющих права и свободы человека и гражданина, над Конституцией Российской Федерации. В то же время по отношению к иным международным договорам Конституция Российской Федерации имеет приоритет <4>. Таким образом, во многом терминологические неточности, допущенные авторами Конституции Российской Федерации при ее разработке, порождают достаточно противоречивые мнения о месте международных договоров, и в частности, Европейской конвенции, в системе источников конституционного права России. По нашему мнению, анализируемые положения Конституции требуют толкования Конституционного Суда Российской Федерации применительно к Европейской конвенции. ——————————— <4> Авдеенкова М. П., Дмитриев Ю. А. Конституционное право Российской Федерации. Курс лекций. Часть 1. М., 2002. С. 120.
Сегодня в конституционно-правовой науке нет четкого ответа на вопрос о том, являются ли международно-правовые нормы источниками конституционного права Российской Федерации. Например, С. А. Авакьян считает, что «надо признать международно-правовые нормы возможными источниками конституционного права» <5>. Представляется, что с учетом того, что Европейская конвенция гарантирует фундаментальные права и свободы человека и гражданина, которые защищаются также и на конституционном уровне, правомерно говорить о Европейской конвенции как об источнике конституционного права Российской Федерации. ——————————— <5> Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд. В 2 т. Т. 1. М., 2006. С. 74.
В связи с этим необходимо подчеркнуть тот факт, что Европейская конвенция оказывает постоянное и эффективное влияние на национальное конституционное право через прецедентную практику Европейского суда <6>. А это означает, по нашему мнению, что решения Европейского суда, которые выносятся по существу рассматриваемых дел и основаны на стандартах в области прав и свобод человека и гражданина, также входят в число источников конституционного права Российской Федерации. ——————————— <6> Конюхова И. А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. М., 2006. С. 144.
Подобная точка зрения является дискуссионной и, что неизбежно в такой ситуации, имеет своих противников. Так, например, О. И. Рабцевич утверждает, что «источники международного права не могут быть источниками российского права в принципе», а также замечает, что сам факт введения Конституцией международных норм в отечественную правовую систему «вовсе не делает их нормами российского конституционного права» <7>. Заметим, что при таком подходе логически следует, что Европейская конвенция, представляющая собой важнейший международный договор, регулирующий вопросы, непосредственно входящие в предмет конституционного права, оказывается за пределами источников конституционного права. ——————————— <7> Рабцевич О. И. Право на справедливое судебное разбирательство: международное и внутригосударственное правовое регулирование. М., 2005. С. 259.
Помимо решений, выносимых Европейским судом по существу дела, в практике данного органа присутствуют и другие виды решений. В частности, речь идет о мотивированных решениях палат относительно приемлемости жалобы, об исключении жалобы из списка рассматриваемых дел (например, в случае заключения сторонами мирового соглашения), а также о решениях комитетов судей, которые не содержат мотивировочной части (например, единогласное решение комитета из трех судей о неприемлемости индивидуальной жалобы, если не требуется дополнительного изучения данной жалобы). В отношении решений комитетов судей следует, на наш взгляд, согласиться с мнением о том, что эти акты не могут быть причислены к источникам права, так как не подлежат опубликованию, имеют конкретных адресатов (направляются непосредственно заявителю) и недоступны для ознакомления с ними <8>. ——————————— <8> Метлова И. С. Решения Европейского суда по правам человека в системе источников российского права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007.
Анализ решений палат Европейского суда о приемлемости (неприемлемости) жалоб позволяет сделать вывод об учете в практике Европейского суда положений Конституции Российской Федерации, а также о соотношении последних с Европейской конвенцией. Рассматривая индивидуальные жалобы на предмет их соответствия критериям приемлемости, установленным в ст. 35 Европейской конвенции, Европейский суд уделяет значительное внимание таким критериям, как исчерпание внутренних средств правовой защиты и соблюдение заявителем шестимесячного срока для подачи жалобы, который в большинстве случаев отсчитывается с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу. Очевидно, что в этом случае момент начала отсчета шестимесячного срока прямо зависит от того, какие внутренние средства правовой защиты необходимо исчерпать заявителю, чтобы получить окончательное решение по делу. В связи с этим интересно сравнить, что говорят об исчерпании внутренних средств Конституция Российской Федерации, Европейская конвенция и практика Европейского суда. Как уже упоминалось выше, ст. 46 Конституции Российской Федерации определяет, что право на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека появляется в том случае, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Если обратиться к формулировке ст. 35 Европейской конвенции, то мы увидим, что «Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права». Наконец, из практики Европейского суда следует, что внутренние средства правовой защиты, которые заявитель обязан исчерпать или по крайней мере попытаться это сделать, должны быть адекватными и применимыми к тому нарушению, которое обжалуется. Однако в соответствии с общепризнанными нормами международного права, на которые ссылается ст. 35 Европейской конвенции, не требуется, чтобы заявитель использовал средство защиты, если ввиду сложившейся судебной практики национальных судов это средство не имеет разумных шансов на успех <9>. Кроме того, средства правовой защиты должны иметь достаточную степень надежности не только в теории, но и на практике, а также должны быть эффективными и доступными для заявителя. По общему правилу эффективным средством защиты является судебное рассмотрение. ——————————— <9> Стандарты Европейского суда по правам человека и российская правоприменительная практика: Сборник аналитических статей / Под ред. М. Р. Воскобитовой. М., 2005. С. 36.
Применительно к Российской Федерации обязательным и эффективным средством правовой защиты является разбирательство дела в суде первой инстанции, в кассационной инстанции, а также и в апелляционном порядке, если такой порядок предусмотрен. Рассмотрение дела в надзорном порядке было признано Европейским судом неэффективным средством <10>. ——————————— <10> Там же. С. 38.
В данном случае мы видим пример того, какое толкование дает Европейский суд в своей практике ст. 35 Европейской конвенции относительно того, какие внутренние средства правовой защиты подлежат исчерпанию в целях последующей подачи индивидуальной жалобы в Европейский суд. В связи с этим функция Европейского суда по толкованию положений Европейской конвенции и Протоколов к ней представляется немаловажной, так как положения Европейской конвенции должны пониматься с учетом судебной практики. Более того, именно стандарты Европейского суда являются ориентиром для оценки соблюдения условий приемлемости, предусмотренных в ст. 35 Европейской конвенции. Следовательно, ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации должна также пониматься в вышеуказанном контексте. Результатом толкования Европейским судом положений Европейской конвенции и Протоколов к ней является система правовых стандартов Европейского суда, в рамках которой самостоятельную группу образует система автономных правовых понятий. Рассматривая жалобы на нарушение прав и свобод человека, гарантируемых Европейской конвенцией и Протоколами к ней, Европейский суд неизменно руководствуется выработанными им правовыми стандартами с учетом норм универсальных и региональных международно-правовых актов, а также законодательства государства — ответчика по жалобе, которое, однако, Европейский суд не считает определяющим. Между тем государства — участники Европейской конвенции обязаны привести свое законодательство и правоприменительную практику в соответствие с требованиями этого регионального международно-правового акта, а также правовыми стандартами Европейского суда <11>. Несомненно, что во многом это относится к российскому конституционному законодательству и практике его применения. ——————————— <11> См. подробнее: Алисиевич Е. С. Толкование норм Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод как правомочие Европейского Суда по правам человека: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
Утверждению решений Европейского суда в качестве источников конституционного права России способствует деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно в своих актах приводил ссылки на различные решения Европейского суда <12>. Кроме того, следует упомянуть и Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», где указывается, что применение судами Европейской конвенции должно осуществляться с учетом практики Европейского суда <13>. ——————————— <12> См. подробнее: Европейские правовые стандарты в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Ю. Ю. Берестнев. М., 2003; Тузмухамедов Б. Р. Международное право в конституционной юрисдикции: Хрестоматия. М., 2006. <13> См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. N 12.
Столь категоричное руководящее указание Пленума Верховного Суда Российской Федерации должно было, на наш взгляд, повлечь за собой принятие федерального закона о порядке опубликования в Российской Федерации решений Европейского суда по правам человека. Однако еще в мае 2003 г. одноименный законопроект, внесенный на рассмотрение в декабре 2001 г., был отклонен Государственной Думой. В официальном отзыве Правительства Российской Федерации на законопроект делается вывод о нецелесообразности рассмотрения данного вопроса. В частности, в отзыве отмечается, что доступ к решениям открыт в архиве Европейского суда. Кроме того, в том случае если против России выносится решение по конкретному делу, то существующий механизм, включая функции Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде, «позволяет исполнить данное решение, а также проконтролировать его исполнение» <14>. ——————————— <14> http://legislature. ru/monitor/sudy/166294-3.html
Однако проблема доступа к решениям Европейского суда с течением времени становится все более актуальной, так как с каждым годом происходит увеличение количества судебных прецедентов, выработанных Европейским судом в ходе разбирательства дел по индивидуальным жалобам, поданным против России. В 2002 г. Европейский суд вынес первое решение по существу против России. По состоянию на 1 января 2007 г. против России всего вынесено 207 решений по существу, в том числе только за 2006 г. Европейский суд вынес 102 решения против России. По количеству вынесенных в 2006 г. решений Россию опережают Турция (334 решения), Словения (190), Украина (120), Польша (115) и Италия (103) <15>. Кроме того, всего с мая 1998 г. по январь 2005 г. в Европейский суд поступило более 22 тысяч индивидуальных жалоб против Российской Федерации <16>. ——————————— <15> www. echr. coe. int <16> Чернышова О. С. Реализация конституционного права личности на судебную защиту в Европейском суде по правам человека: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 13.
Созданная в рамках Совета Европы система защиты прав и свобод человека во многом основана на принципе субсидиарности, который означает, что главную роль в деле защиты прав и свобод человека призваны играть национальные органы, а не Европейский суд, который рассматривает жалобы по поводу предполагаемого нарушения прав и свобод только в том случае, если национальные инстанции не смогли осуществить такую защиту. В ходе рассмотрения жалоб Европейский суд получает возможность оценить внутригосударственное законодательство и практику его применения с точки зрения их соответствия стандартам Совета Европы, и сделанные в результате этой процедуры выводы Европейского суда далеко не всегда оказывались в пользу государства, в том числе и Российской Федерации. На наш взгляд, сегодня российские государственные деятели и представители юридической общественности осознают стратегическую потребность соответствия внутреннего законодательства и правоприменительной практики стандартам Совета Европы. Однако проблемы тактического плана, связанные с путями обеспечения такого соответствия, еще весьма далеки от своего разрешения. Несомненно, что определенные изменения во внутреннем законодательстве Российской Федерации произошли, но в целом пока еще трудно говорить об эффективной адаптации России к европейским гуманитарным стандартам, что связано с действием множества факторов (недостатки в правоприменительной практике, нежелание и неспособность многих сотрудников правоохранительных органов работать в новых условиях, пробуксовывающая судебная реформа, отсутствие системы правового просвещения) <17>. В настоящее время российское законодательство в целом соответствует Европейской конвенции. Однако правоприменительная практика зачастую прямо расходится с буквой закона и, следовательно, не соответствует стандартам Совета Европы. Констатация существующих расхождений и происходит в решениях Европейского суда, выносимых в отношении России (по поводу длительности судебного разбирательства, практики использования пыток сотрудниками правоохранительных органов и др.). Стремление Российской Федерации быть частью единой Европы без разделительных линий и заградительных барьеров неизбежно потребует корректировки существующих подходов к защите конституционных прав и свобод человека и гражданина в свете Европейской конвенции. ——————————— <17> Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: О выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы. М., 2002. С. 7 — 8.
