(Кваша Л. Ф.) («История государства и права», 2006, N 3)
МИЛИЦИЯ (ПОЛИЦИЯ) В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДНОГО ТИПА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Л. Ф. КВАША
Кваша Л. Ф., кандидат юридических наук, доцент.
В структуру современного Российского государства входит система государственных органов — субъектов правоохранительной безопасности, призванных обеспечивать соблюдение правопорядка в стране. Среди элементов государственной системы обеспечения правоохранительной безопасности ключевая роль отводится милиции, на которую возложен широкий круг задач. Речь идет о необходимости вести борьбу с преступностью, обеспечивать общественную безопасность и общественный порядок и оказывать социальную помощь населению. Все эти проблемы актуализируются в условиях государства переходного периода и требуют прояснения вопроса о месте и роли милиции в структурной организации государства; о системе милиции в условиях федеративного государства; ее организационной модели, а также правовой оснащенности. Милиция представляет собой правоохранительную организацию, которая охватывает автономные звенья, обеспечивающие реализацию предусмотренных законодательством о милиции полномочий. Государственная многопрофильная милиция традиционно входит в структурную организацию Российского государства опосредованно, выступая подсистемой органов внутренних дел. Последнее десятилетие отличалось вовлечением в процесс кардинального образования отечественных правоохранительных органов и системы органов внутренних дел РФ. Как известно, объектом реформирования прежде всего стал КГБ СССР, на основе которого была сформирована группа спецслужб, имеющих статус автономных федеральных ведомств. Кроме того, из состава Главной налоговой службы РФ (ГНС РФ) выделилось и приобрело статус федеральных органов налоговой полиции Главное управление налоговых расследований. К 2003 г. данное ведомство было упразднено. Это организационное преобразование затронуло и органы внутренних дел, в составе которых сформирована служба по обеспечению экономической безопасности. Реформирование органов внутренних дел было связано и с тем, что из их состава в Минюст РФ была передана уголовно-исполнительная система, а в состав МЧС РФ — органы пожарной безопасности. С учетом этого органы внутренних дел в современных условиях постепенно трансформируются в органы милиции (полиции). Основными элементами органа внутренних дел стали оперативные подразделения милиции и служба общественной безопасности. В отличие от государственной многопрофильной милиции государственная специализированная полиция, учрежденная в условиях переходного периода, является самостоятельным правоохранительным органом. Инновативными элементами обеспечения правоохранительной безопасности в переходный период выступают муниципальная милиция и частная полиция. Преобразование федеральных правоохранных организаций было обусловлено действием тенденции к их специализации, что привело к созданию специализированных органов правопорядка (полиции) для разрешения определенного круга криминальных проблем, вначале для обеспечения налоговой безопасности, а затем — для противодействия наркопреступности. В итоге в условиях государства переходного периода свое подтверждение получила гипотеза о неизбежности обособления от государственной многопрофильной милиции специализированных субъектов полицейской деятельности, вероятно, по причине невозможности качественного решения ее силами возложенных на многопрофильную милицию задач, поскольку в рамках такой единой организационной структуры приоритет отдается общеполицейским задачам <*>. Действие указанной выше тенденции одновременно повлекло за собой организационные преобразования внутри многопрофильной милиции в форме дробления оперативных служб в соответствии с принципом специализации. ——————————— <*> Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1993. С. 20 — 21.
Поэтому государство переходного периода вынуждено модернизировать механизм обеспечения правоохранительной безопасности посредством подключения к разрешению правоохранных проблем специальных служб; расширения круга специализированных организационных звеньев в составе государственной многопрофильной милиции; создания специализированной полиции и придания ей статуса правоохранительного органа; формирования муниципальной местной милиции вне системы ОВД; обеспечения легитимности частной полиции в специальном законе; реанимации участия в охране правопорядка негосударственных субъектов правоохраны, функционирующих на некоммерческой основе. Для государства переходного периода характерна не только постепенная трансформация органа внутренних дел в орган милиции за счет передачи в другие ведомства определенных его организационных звеньев, но и «раздробление» служб, призванных решать определенные задачи применительно к конкретным видам преступности. В результате проявляется и начинает действовать феномен специализированной полиции как автономного органа правопорядка, одновременно имеющего родственную систему оперативных подразделений милиции: БЭП ОВД-налоговая полиция; ОРБ подразделений по борьбе с организованной преступностью и Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Специализированная полиция в контексте развития ее организационных форм может проходить определенные этапы. Прежде всего это статус функционального ведомства, входящего в систему определенного государственного органа. На следующем этапе такое функциональное ведомство может приобретать организационную форму самостоятельного органа правопорядка, непосредственно входящего в структурную организацию государства. В связи с этим специализированная полиция приобретает особое правовое положение, установленное специальным законом, материально-технические ресурсы, кадровое, информационное и другое обеспечение. Переходный период характеризовался тем, что сложившуюся в отечественных условиях модель милиции как федеральный центр, так и субъекты Российской Федерации пытались адаптировать к реалиям той федерации, которая стала складываться на территории суверенной России. В организационном плане это означало, что проявилась тенденция к признанию милиции общественной безопасности милицией субъектов РФ с перспективами ее децентрализации и переподчинения ее органам государственной власти субъектов РФ. С учетом этого криминальная милиция стала автоматически признаваться федеральной структурой. Одновременно модель российской милиции видоизменилась и за счет попыток реализовать конституционное право органов местного самоуправления на обеспечение охраны общественного порядка на территориях, входящих в их юрисдикцию. Новым организационным моментом в модели российской милиции стало и создание автономного, максимально централизованного правоохранительного органа в виде ФСНП РФ, имеющего компетенцию, сходную с полномочиями оперативных подразделений БЭП и следственных аппаратов органов внутренних дел. При федеративном устройстве государства неизбежно разрешение вопроса об оптимальной централизации различных звеньев, входящих в структурную организацию государства, в том числе и милиции. В отечественных условиях интерес к этой проблеме проявился во второй половине 80-х — начале 90-х гг. Закон РСФСР «О милиции» формально разделил милицию на криминальную и милицию общественной безопасности, при этом он противоречиво признал последнюю и местной милицией. В связи с этим российская милиция не смогла перейти на ту организационную модель, которая приемлема для федеративного государства. Правовая реформа начала 90-х гг. подчеркнула роль принципа федерализма в структурной организации Российского государства. Но предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ вновь были определены недостаточно четко. По этой причине милиция общественной безопасности стала постепенно переходить в разряд милиции субъектов РФ с оформлением этого процесса соответствующими законами субъектов РФ. К сожалению, был оставлен без надлежащего внимания опыт организации милиции в зарубежных государствах с федеративным устройством. Следует поддержать организационно-правовые меры федеральной власти, благодаря которым в тексте Закона РФ «О милиции», а также в Положении о милиции общественной безопасности было устранено противоречивое отождествление милиции общественной безопасности и местной милиции. Положительное значение также имела и реформа управления органами внутренних дел, обеспечившая централизацию службы общественной безопасности МВД РФ. Признание в качестве составного компонента российской милиции криминальной милиции имело формальный характер, так как вышеупомянутое словосочетание стало обозначать не правоохранительный орган, внутреннее устройство которого смоделировано на основе определенных организационных и управленческих принципов, а систему функциональных оперативных аппаратов. Однако по своей сути, как и ранее в МВД СССР, имелся набор автономных отраслевых оперативных служб, максимально централизованных и имевших на каждом уровне (ГРОВД, МВД — УВД региона, МВД союзного государства) соответствующие организационные звенья. Данная модель была характерна и сохраняла свою силу в течение истекшего десятилетия применительно к оперативным аппаратам уголовного розыска. В 2003 г. была осуществлена модернизация подразделений по борьбе с экономическими преступлениями за счет передачи им функций упраздненной налоговой полиции. Наряду с этим после создания ФСКМ РФ в составе оперативной службы по борьбе с организованной преступностью создаются ОРБ по противодействию незаконному обороту наркотических средств. Что же касается в целом аппаратов по борьбе с организованной преступностью, то в период с 1990 по 2001 гг. наблюдалась тенденция к созданию в структуре МВД службы, интегрирующей организационные звенья в виде УБОП — РУБОП — ГУБОП и предназначенной для борьбы с общеуголовной и экономической преступностью, имеющей профессиональный организованный характер. Таким образом, криминальная милиция стала представлять собой объединение трех централизованных подсистем в рамках МВД РФ. Во-первых, службы уголовного розыска по борьбе с общеуголовной преступностью; во-вторых, системы оперативных подразделений по противодействию экономическим и налоговым преступлениям; в-третьих, это подсистема оперативных аппаратов по борьбе с организованной преступностью. Данная оперативная служба до 2001 г. имела весьма обособленный характер. Подобная обособленность этого звена криминальной милиции была признана нецелесообразной. Поэтому в современных условиях оперативные подразделения признаются составным компонентом криминальной милиции органов внутренних дел. В 2003 г. в сфере деятельности указанных подразделений оказались и проблемы противодействия наркопреступности. Российская милиция представлена в структурной организации государства переходного периода двумя функциональными блоками, которые можно условно обозначить словосочетаниями «федеральная криминальная милиция» и «федеральная милиция общественной безопасности». Несмотря на то что последняя черпает свои ресурсы из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, ее организационные звенья максимально централизованы. Речь идет об укреплении вертикали, адекватно которой построены и федеральная криминальная милиция, и федеральная милиция общественной безопасности. Для названных разновидностей федеральной милиции единым наименованием является словосочетание «государственная милиция», поскольку вся милиция РФ входит в единую систему государственных учреждений, возглавляемую МВД РФ, и вне ее организационных звеньев не функционирует. Ныне действующий Закон РФ «О милиции» трактует понятие «милиция» как комплекс определенных государственных органов исполнительной власти. Однако последнее десятилетие XX в. показало, что данное определение не соответствует объективной действительности, поскольку милиция в РФ представляет собой систему служб, подразделений и учреждений, не имеющих единого организационного оформления. Это наглядно видно при сопоставлении организационного устройства милиции, действующей в рамках МВД РФ, и антинаркотической полиции, организационно оформленной в качестве самостоятельной федеральной службы, имеющей статус правоохранительного органа. Однако нельзя не признать, что государственное управление милицией через систему государственных учреждений обеспечило действие федерализма в данной сфере. Поэтому даже переименование ГРОВД в отдел милиции не приведет в современных условиях к ослаблению действия рассматриваемого принципа применительно к построению российской государственной милиции. Реформирование органов правопорядка в Российской Федерации может привести к созданию федеральной службы расследований. Возможны две организационные модели такой структуры: во-первых, объединяющей оперативные и экспертно-криминалистические аппараты, а также оперативные подразделения различного профиля; во-вторых, только обеспечивающей организацию следственной и экспертно-криминалистической деятельности. Выбор той или иной модели в условиях России должен быть сделан в условиях экспериментальной апробации в отдельных регионах РФ. В случае создания единой федеральной централизованной системы органов и учреждений, осуществляющих предварительное следствие по уголовным делам в РФ, оправданным представляется создание федеральной полиции, которая объединила бы в своем составе соответствующие правоохранительные структуры различного профиля. Одновременно должен быть разрешен вопрос о преобразовании внутренних войск в Национальную гвардию. Наряду с государственной милицией в России наблюдается процесс создания муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России. Если адаптировать зарубежный опыт к организации милиции в Российской Федерации, то необходимо на законодательном уровне дифференцировать федеральную милицию (полицию) и милицию органов местного самоуправления в качестве автономных органов правопорядка. Такая дифференциация требует принятия специальных законов, которые были бы посвящены назначению, организации, функциям, полномочиям и порядку ресурсного обеспечения этих правоохранительных органов. Действие принципа федерализма в зарубежных государствах означает, что организация полиции может входить в компетенцию и федеральных, и региональных, и местных органов власти. Государственное переустройство России также стимулировало процесс дифференциации отечественной системы милиции на федеральную и местную. Однако влияние принципа федерализма в условиях действия центробежных сил породило проблемное положение милиции общественной безопасности, статус которой приравнивался к местной милиции. Укрепление вертикали власти четко прояснило вопрос устройства милиции (полиции), определив, что вне системы федеральной милиции (полиции) могут функционировать только муниципальные органы охраны общественного порядка. Воплощение в жизнь идеи привлечения к обеспечению правоохранительной безопасности муниципальной милиции требует выбора ее определенной организационной модели с учетом прецедентов, существующих за рубежом (шерифская служба США или муниципальная милиция европейского образца). Это влечет за собой потребность в надлежащем законодательном оформлении статуса и содержания деятельности этого органа охраны правопорядка. Автор выступает сторонником адаптации к отечественным условиям организационной модели шерифской службы, то есть за создание на муниципальном уровне многопрофильных органов охраны правопорядка, которые на основе тесного взаимодействия с населением обеспечивали бы как охрану общественного порядка, так предупреждение и раскрытие преступлений и иных противоправных деяний. Вне системы МВД РФ помимо муниципальных органов охраны общественного порядка сформировались и развиваются и иные правоохранительные структуры, прежде всего местная частная милиция. Специфика развивающейся частной милиции в России такова, что она интенсивно адаптирует зарубежный опыт деятельности подобного рода структур и проявляет стремление к созданию отечественной «индустрии» частной службы безопасности. Частная полиция — это особый субъект негосударственной полицейской деятельности, оказывающий услуги населению на возмездной основе. В отличие от муниципальных органов охраны общественного порядка процесс формирования и развития на местном уровне частной полиции, особенно в форме коммерческо-сервисных предприятий, протекал достаточно интенсивно. Это позволило данному субъекту негосударственной полицейской деятельности выполнять определенную роль в обеспечении правоохранительной безопасности страны с поправкой на то, что основная цель таких структур все же сводится к извлечению прибыли. Однако незавершенным остается законодательное оформление правового статуса частных детективов, частных детективных и охранных организаций, служб безопасности хозяйствующих субъектов в условиях государства переходного периода. Автор выступает сторонником организации при органах внутренних дел специализированных структур, которые обладали бы правовыми возможностями оказывать населению детективные услуги в интересах раскрытия определенного круга преступлений. Состояние системы обеспечения правоохранительной безопасности в переходный период отличается сложным и незавершенным устройством. Процесс реформирования отечественных органов правопорядка в условиях государства переходного периода может получить свое развитие по следующим альтернативным направлениям: 1) постепенное увеличение в структуре государства количества обособленных полицейских организаций, образующих федеральную полицейскую систему при одновременном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка; 2) создание на базе органов внутренних дел многопрофильной федеральной полиции, федеральной (национальной) гвардии и муниципальной милиции; 3) сохранение ныне действующей системы органов внутренних дел с одновременной оптимизацией ее организационной структуры. В пользу этого варианта свидетельствуют опыт многолетнего функционирования данного органа правопорядка в отечественных условиях и его положительная роль в обеспечении правоохранительной безопасности страны.
