ВЫСТУПЛЕНИЕ ПО ТЕМЕ: «РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СТРУКТУР
В УПРАВЛЕНИИ КРИЗИСАМИ, СВЯЗЬ МЕЖДУ АДМИНИСТРАТИВНЫМИ
И СУДЕБНЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ»
Ж. ЛЕБЕШЮ
Лебешю Жоэль — Полномочный представитель Правительства Франции в Управлении по модернизации и территориальным действиям при МВД Франции, префект.
Господин Полпред, господин Посол, дамы и господа, я хотел бы, прежде всего, семантически оговорить темы наших бесед.
Мы говорим о кризисах. Есть кризисы разного вида, есть катастрофы разного вида. Часто катастрофы предшествуют кризисам, иногда бывают кризисы без катастроф, иногда катастрофы, которые переходят в кризис. В переводе с греческого «кризис» — это «решение».
Все будет вращаться вокруг этой проблемы, и опыт показывает, что лучше принять плохое решение, чем вообще не принять решения. Роль человека, принимающего решение, — это выслушивать экспертов, но не давать им решать за себя.
Я хотел бы объяснить вам, как организована французская система в этой области. Затем я хотел бы напомнить вам, как сегодня устроена организация предупреждения кризисов. А затем я хотел бы затронуть ту проблематику, о которой говорил Посол Франции: мы здесь не только для того, чтобы говорить, но и для того, чтобы слушать вас и учиться у вас, так как наша система не дает нам полного удовлетворения по всем пунктам. Мы тоже сталкиваемся с большим количеством проблем, о которых я расскажу, и это, может быть, приведет к полемике и вопросам.
Я хотел бы поговорить о двух трудностях. У нас есть различные основные параметры истории, однако сейчас налицо, во-первых, возрастание числа и все большее разнообразие рисков, а во-вторых, все большая уязвимость граждан перед лицом этой опасности.
Я хочу напомнить вам, что за последние 10 — 15 лет мы переживаем ускорение истории, в том числе в плане катастроф, угрожающих безопасности граждан и имеющих как личностную, так и промышленную природу. Кроме того, мы не избежали, как и вы, повышения числа террористических актов.
В условиях возрастания рисков мы отмечаем во всех промышленно развитых странах явление, которое я бы назвал возрастающей уязвимостью граждан. В древности в катастрофах люди видели проявление божьей воли или возмездия. Но пожар Москвы вызвал большое количество жертв. Лиссабонское землетрясение привело к многочисленным жертвам, но его последствия, а также то, как все это было представлено в СМИ, несопоставимы с последствиями цунами.
Современный человек требует от органов власти, чтобы все риски предупреждались и устранялись. Однако это невозможно. Тем не менее эта требовательность объясняет сложность той задачи, с которой мы сталкиваемся в последнее время. Не вдаваясь в психологические или инфантильные разглагольствования, посмотрим, что все-таки может сделать государство в этой ситуации? Может ли оно действовать, повышая роль граждан в области предупреждения? Доказательство демократии — это эффективность роли государства. Но государство обязано также отчитываться перед СМИ, которые освещают события и могут стать фактором дестабилизации общественного мнения.
Юстиция и полиция являются двумя различными ветвями государственной власти. Но наши сограждане плохо знают, как устроены эти органы власти, даже если у них сложилось общее положительное впечатление от работы этих органов. У них нет общего впечатления, которое позволило бы им понять, каким образом, в каких рамках и с помощью каких государственных механизмов государство участвует в разрешении кризисных ситуаций. В современный период — а это можно сказать о двух последних веках — мы присутствуем при постепенной эволюции: мы перешли от реагирования в индивидуальной форме или в форме ассоциаций, то есть в форме «собратств», к тому, что теперь называется требованием коллективной безопасности, достигаемой с помощью органов государственной власти или государственных структур.
До Французской революции общество в основном полагалось либо на муниципальную милицию, либо на братства — главным образом религиозного характера — и на благотворительные организации. Основополагающие акты нашего государства относятся к периоду после Французской революции, и в них определяются обязанности мэра, а мэр — это базовое звено нашей организации. На нашей территории есть 36664 коммуны, это грандиозное число, и первые лица, на которых возлагается обязанность сохранения общественной власти, — это мэры. И они должны предотвращать аварии и природные катастрофы, предпринимая соответствующие действия, а также оказывать необходимую помощь.
Действующая Конституция Франции была принята в 1958 году. Она торжественно провозглашает, что государство обязано быть солидарным, потому что «Нация провозглашает солидарность и равенство всех французов перед задачами, которые вытекают из бедствий национального характера». Перехожу к современной редакции, которая вытекает из этой Конституции и которая показывает как остроту этой проблемы, так и современность нашей структуры.
Я имею в виду два закона, один из которых был принят в 2003 году, другой — в 2004 году. Они касаются двух аспектов, которые мы будем затрагивать на нашем семинаре.
Первый Закон от 18 марта 2003 года касается внутренней безопасности, и я медленно зачитаю вам первую статью, которая лучше всяких комментариев резюмирует основы. Статья 1 Закона от 18 марта 2003 года о внутренней безопасности:
«Безопасность является одним из основных прав и одним из условий осуществления личных или коллективных свобод.
Государство обязано обеспечивать безопасность, гарантируя на всей территории Республики защиту государственных институтов и национальных интересов, соблюдение законов, поддержание спокойствия и правопорядка, защиту лиц и имущества.
Оно привлекает к политике по обеспечению безопасности… административно-территориальные образования и публичные учреждения межмуниципального сотрудничества, а также представителей профессий, служб и общественных организаций, работающих с проявлениями социальной преступности или в области их профилактики, посредничества, борьбы с «исключенностью» или помощи жертвам».
Вот что сейчас называется «внутренней безопасностью», а раньше называлось «общественной безопасностью».
Второй текст, который дополняет первый и вписывается в перспективу этого Закона о внутренней безопасности, был принят в октябре прошлого года и касается модернизации гражданской безопасности. Надеюсь, я буду говорить достаточно медленно. Я зачитаю первую его статью:
«Гражданская безопасность имеет целью предотвращение рисков любого рода, информирование и оповещение населения, а также защиту лиц, имущества и окружающей среды от несчастных случаев, бедствий и катастроф путем подготовки и принятия соответствующих мер и средств, относящихся к ведению государства, административно-территориальных образований и других лиц публичного или частного права.
Она содействует общей защите населения вместе с внутренней безопасностью в том значении, которое придается ей в Законе N 2003-239 от 18 марта 2003 года о внутренней безопасности, и с гражданской обороной на условиях, предусмотренных ордонансом N 59-147 от 7 января 1959 года об общей организации обороны.
Государство является гарантом единства гражданской безопасности в масштабе страны. Оно определяет ее доктрину и координирует ее средства.
Оно постоянно оценивает готовность к рискам и следит за принятием мер по информированию и оповещению населения.
Без ущерба для положений об организации государства в кризисные периоды и положений генерального кодекса административно-территориальных образований министр, отвечающий за гражданскую безопасность, координирует операции по оказанию помощи, если это оправдано их масштабностью».
Это то, что касается основных юридических документов и законодательных актов, которыми мы располагаем. Посмотрим теперь, как организуется у нас управление кризисными ситуациями.
Управлением кризисами занимается в конечном счете наше Правительство, всеми кризисами: природными, промышленными, санитарными и т. д. Как вам известно, у нас есть не только наша территория, у нас есть еще и заморские территории, так уж сложилась история. Наше законодательство приспособлено к такой ситуации, у нас 95 департаментов, 22 региона и 7 так называемых защищаемых зон.
Во-первых, у нас есть принцип, который выдвинули еще Локк и Монтескье, это наши философы XVIII века, — это так называемое разделение властей. То же самое есть и в Америке. Я бы сказал также — сотрудничество властей, хотя мы и действуем в рамках этого основополагающего разделения. Такое различие между органами управления и судебной властью существует у нас со времен Революции.
У нас есть административная полиция, она бывает общего назначения и специального назначения. То есть это полиция исполнительной власти, но есть и судебная полиция, которая работает под контролем и руководством судебных институтов. Различие между ними — и господин Генеральный прокурор поправит меня, если я ошибаюсь, — заключается в том, что административная полиция занимается профилактикой, а судебная полиция имеет репрессивные функции. Первая таким образом относится к ведению Президента Республики, он является также председателем Высшего совета магистратуры и, следовательно, гарантом независимости судебной власти и одновременно гарантом национальной безопасности. Наш политический строй не является в полной мере президентским, но на этом уровне существует сильная централизация власти. Премьер-министр, министры, префекты, мэры — каждый на своем уровне — обладают какой-то частью этой административной власти.
На сегодняшний день у нас есть разные уровни государственного управления, если брать только государственные органы управления, есть административно-территориальные образования: например, на муниципальном уровне у нас есть мэры, которые избираются, и муниципальные советы. На департаментском уровне есть председатели Генеральных советов (т. е. департаментских советов. — Прим. пер.), и префекты департаментов. Выше есть еще региональный уровень. Там исполнительная власть также принадлежит государству, то есть префекту региона. Есть также региональные советы на уровне зон, где мы развиваем управление кризисными ситуациями, и, наконец, самое главное в нашем сотрудничестве — это сотрудничество между Правительством (исполнительной властью) и законодательной властью с двумя палатами: Сенатом и Национальным Собранием. А теперь посмотрим, где мое место.
Я работаю в той системе, которая относится к компетенции префектов департаментов. У нас нет иерархического подчинения между префектами. То есть префекты департаментов не зависят от префектов регионов или префектов зон. У них есть организационные функции, но иерархического подчинения не существует. Это очень важно.
Вообще-то это очень давняя традиция в нашей стране, и исторические функции мы унаследовали от эпохи, когда разделения властей еще не было. Префект являлся преемником «missi dominici» при Карле Великом. А Ришелье создал службу «интендантов». Вольтер говорил в свое время о плебейских королях — префектах в нашем современном понимании. Бонапарт, когда он еще не был Наполеоном, также использовал этот институт префектов еще до создания своей империи. Я хочу еще напомнить, что, когда Бонапарт создавал этот институт префектов, он сказал: «Я хотел бы, чтобы французы стали счастливыми с момента введения института префектов в жизнь Франции». Впрочем, именно так мы живем и сейчас.
Конечно, префекты могут назначаться из числа кого угодно. Кроме того, их можно назначать чуть ли не каждую неделю. Действительно, по средам утром проводится совещание Совета министров (назначение префектов и отстранение их от должности производятся декретом Президента Республики, принимаемым в Совете министров), и префект может распрощаться со своей должностью в любую среду утром. Это, конечно, должность, сопряженная со стрессом. Я думаю, что мои коллеги еще расскажут вам об этом.
Я хочу добавить также — и это будет последняя история в этой части моего выступления — один пример, который мне кажется красноречивым. В конце XIX века Наполеон отдал приказ — я вам расскажу о духе этого приказа. «Господин префект, — писал Наполеон, — мне сказали, что у вас в департаменте есть пожары, вы должны их найти и расстрелять их, а если вы их не найдете, то я мигом вас заменю». Это исторический факт.
Хотя префект зависит по административной линии от Премьер-министра и министра внутренних дел, он фактически представляет всех, действительно всех министров без исключения. Следовательно, его должность и его полномочия являются межведомственными, и поэтому он служит государству сразу во всех его ипостасях.
Он возглавляет целый ряд государственных чиновников, которые также подчинены различным министерствам и ведомствам. Во-первых, конечно, он возглавляет службы полиции и национальной обороны, частично — налоговую службу, а поскольку мы живем в демократическом государстве, на нем лежит ответственность подготовки гражданского населения — воспитательная и образовательная функции, которые он тоже выполняет.
Таким образом, под руководством префекта работают различные чиновники, которые в свою очередь подчинены самым разным министерствам и ведомствам: обороны, полиции — и все эти функции сводятся у единственного лица на уровне департамента — у префекта. Он концентрирует в своих руках все элементы, которые действительно делают из него важнейшую фигуру в регионе. Извините, я увлекся и говорю со скоростью пулемета. Итак, именно префекты должны максимально эффективно справляться с кризисными ситуациями. Я хочу еще раз сослаться на второй параграф Закона о внутренней безопасности. Первую статью я вам уже цитировал, чтобы вы поняли, чем занимается префект и каковы его полномочия.
За исключением того, что отмечено в УПК, и за исключением префекта Парижа, префекты координируют предупреждение преступности и регулируют всю деятельность на внутреннем уровне, то есть жандармерию тоже, они определяют различные задачи, и за исключением судебной полиции они координируют действия всех сил государства для обеспечения внутренней безопасности. Префект руководит силами жандармерии и полиции в плане поддержания общественного порядка, а также силами административной полиции, несущими ответственность на местном уровне, они отчитываются перед ним о ситуации либо о том или ином направлении работы. Ведь у нас есть и полицейские, и военные, военные — это жандармерия, и они помогают полиции. И все эти подразделения участвуют в поддержании общественного порядка, в том числе и в кризисных ситуациях. Префект — я продолжаю говорить о его полномочиях — занимается проблемами таможни, сбора налогов, следит за добросовестной конкуренцией, занимается также вопросами найма, вопросами морского и речного рыболовства и так далее и тому подобное. Поле деятельности и прерогатив префекта очень широко. С судебной властью мы не просто сосуществуем, мы сотрудничаем.
Во Франции именно префекты департаментов — и их непосредственные сотрудники — управляют ситуацией в случае катастроф или кризисов, а не министры или центральная администрация министерств, и это единство управления в максимальной близости к кризису является одним из важнейших позитивных факторов всего механизма. Префект воплощает единство управления и межведомственную легитимность. Только он может мобилизовать все ресурсы административно-территориальных образований в случае крупномасштабных событий.
Закон от 2 марта 1982 года о децентрализации (ст. 34): префекту надлежит «принимать меры по охране правопорядка, здоровья, безопасности и санитарного состояния, сфера применения которых выходит за пределы территории коммуны». Префект начинает действовать, как только это оправдано характером или масштабом бедствия.
Господин Генеральный прокурор расскажет вам обо всем более подробно. Я заканчиваю. Прошу переводчиков простить меня за то, что говорил так быстро. В завершение хочу напомнить мысль английского философа Фрэнсиса Бэкона: «Мы можем управлять природой, только слушая ее и подчиняясь ее законам». А мы, французы, говорим, что раньше наша Галлия боялась только одного — что небо упадет нам на голову… Впрочем, мы ничего не боимся, и префекты — тоже.
